| ผู้เขียน | นิธิ เอียวศรีวงศ์ |
|---|
ตามกฎหมายไทย จะจับคนผู้ให้สินบนได้ ก็ต้องจับคนที่รับสินบนได้ก่อน ในต่างประเทศ แม้ไม่อาจจับคนรับสินบนได้ เพราะเป็นเจ้าพนักงานรัฐต่างชาติ และทำการทุจริตกันในดินแดนต่างชาติ ก็มีกฎหมายเอาผิดผู้จ่ายสินบนได้ หากผู้จ่ายถือสัญชาติของตน ดังนั้น จึงไม่เกี่ยวอะไรกับการแก้กฎหมายไทย เพราะเราไม่มีกฎหมายประเภทนี้มาแต่ต้นแล้ว
จับแล้ว อัยการอาจต่อรองให้สารภาพ พร้อมทั้งเปิดเอกสารทั้งหมด แล้วจ่ายค่าปรับแทนการนำคดีขึ้นสู่ศาลก็ได้ เพราะแค่นี้ก็น่าจะเพียงพอแล้วที่จะยับยั้งและปรามการติดสินบนในต่างประเทศ จะเอาผู้บริหารเข้าคุกไปทำไม มีใครในโลกนี้หรือที่อยากจ่ายสินบนหากไม่ถูกเรียกร้องเชิงบังคับให้ต้องจ่าย
ชาติตะวันตกเอาผิดคนของตัวเองที่ไปจ่ายสินบนต่างชาติทำไม ในเมื่อเขาช่วยขายสินค้าหรือทำให้เกิดงานแก่ธุรกิจของชาติตนเอง ได้กำไรแล้วก็นำมาสมทบอยู่ในรายได้มวลรวมประชาชาติ
อย่ามองแต่ด้านความซื่อสัตย์และวัฒนธรรมอันดีเลิศประเสริฐศรี อย่าลืมว่าสินบนเป็นเครื่องมือสำคัญอีกอย่างหนึ่งที่ประเทศเหล่านี้ใช้ในการล่าอาณานิคมเมื่อไม่นานมานี้เอง แต่ในปัจจุบัน การแสดงความซื่อตรงกลับทำกำไรทางธุรกิจในการแข่งขันมากกว่า ในโลกที่ประชาชนมีส่วนร่วมทางการเมืองมากขึ้น ใครๆ ก็อยากให้ประเทศของตนซื้อของดี หรือจ้างงานที่มีคุณภาพ แค่ซื้อเครื่องยนต์โรลส์-รอยซ์มาติดตั้งบนเครื่องบิน ก็ทำให้ผู้โดยสารอุ่นใจกว่าติดตั้งเครื่องจากจีนหรือรัสเซีย (แล้วใครจะคิดว่าโรลส์-รอยซ์ก็จ่ายสินบนเหมือนกัน จึงต้องกู้ชื่อกันด้วยค่าปรับให้เต็มที่)
ตรงกันข้ามกับธุรกิจซื้อขายสินค้าและบริการ ขอให้สังเกตธุรกิจประเภท “ขูดทรัพยากร” ทั้งหลายของประเทศตะวันตก (extractive enterprises) ไม่ว่าจะเป็นน้ำมัน, เพชร, แร่ธาตุ, ทองคำ ฯลฯ สินบนเป็นส่วนหนึ่งที่ขาดไม่ได้ของการลงทุน ไม่ใช่เพียงเพื่อได้สัมปทาน แต่รวมแม้แต่ในช่วงการดำเนินงานด้วย (จ้างกองกำลังอิสระในแอฟริกาเพื่อขูดรีดแรงงานท้องถิ่น เป็นต้น)
ดังนั้น หากไทยจะมีกฎหมายประเภทนี้บ้าง ก็ต้องเอามิติทางธุรกิจมาคำนวณด้วย เช่นภาพพจน์ความซื่อตรงขายได้หรือไม่ในตลาดที่ธุรกิจไทยไปทำมาหากินอยู่ เช่นรับจ้างสร้างถนนหรือเขื่อนในลาว, พม่า และอินโดนีเซีย
ผมพยายามวาดปูมหลังของมาตรการปราบคอร์รัปชั่นตามความเป็นจริง จนทำให้โลกไม่สวยน่าดู ก็เพื่อจะเตือนคนไทยที่แสดงตนเป็นนักปราบคอร์รัปชั่นว่า ให้คิดอะไรตามความเป็นจริงบ้าง จะนำไปสู่ความสำเร็จมากกว่าการพูดแต่หลักการ ซึ่งไม่ช่วยอะไรนัก นอกจากทำให้ผู้พูดดูสวยขึ้นและดีขึ้นเท่านั้น
มาตรการที่ต่างประเทศใช้ในการไม่เอาผิดทางอาญาแก่ผู้ให้สินบนนั้น ควรนำมาใช้ในบ้านเราบ้างหรือไม่ ผมคิดว่าจะใช้หรือไม่ก็ตาม ต้องเข้าใจว่าเอาผิดก็มีประโยชน์ในบางกรณี ไม่เอาผิดก็มีประโยชน์ในบางกรณี ไม่มีทางเลือกใดครอบจักรวาล
ผมไม่ทราบว่าผู้เขียนกฎหมายไทยวางโทษแก่ผู้ให้สินบนเพราะอะไร แต่ในทางปฏิบัติเจ้าพนักงานสอบสวนเอามาใช้ประโยชน์หลายครั้งแล้ว โดยเฉพาะกรณีคอร์รัปชั่นของวงการเมืองชั้นสูง เพราะไม่มีใบเสร็จ การไล่จับคอร์รัปชั่นจนสามารถนำคดีขึ้นสู่ศาล จึงทำได้ยากมาก ยกเว้นแต่ได้รับความร่วมมือจากผู้ให้สินบน เพราะฉะนั้นแม้มีกฎหมายเอาผิดผู้ให้สินบน เจ้าหน้าที่ก็อาจแลกเปลี่ยนด้วยการกันไว้เป็นพยาน หากได้รับความร่วมมือไปได้ตลอด ก็สามารถเอารัฐมนตรีติดคุกได้ และทำสำเร็จมาแล้วอย่างน้อยสองหรือสามครั้ง
แต่อย่าคิดว่า หากยกเลิกความผิดของผู้จ่ายสินบนเสียเลย จะทำให้กรณีคอร์รัปชั่นถูกแฉโพยมาหมด ในกรณีส่วนใหญ่แล้ว ผู้จ่ายสินบนย่อมยินดีร่วมมือกับผู้รับสินบนมากกว่ากับเจ้าหน้าที่รัฐ ผมลงทุนหมื่นล้านบาทเป็นสินบนในรูปต่างๆ เพื่อให้ได้โครงการราคาหนึ่งแสนล้านบาท ผมย่อมไม่แฉโพยเรื่องสินบนในขณะที่ยังทำโครงการอยู่แน่ แม้ไม่มีกฎหมายเอาผิดผมก็ตาม เพราะเท่ากับรัฐจะล้มเลิกโครงการ ผมก็อดไปด้วย ที่ลงทุนทั้งในและนอกไปแล้วก็จะสูญเปล่า
แม้แต่เมื่อทำโครงการเสร็จแล้ว ผมก็ไม่อยากจะแฉโพยอยู่นั่นเอง ถ้ายังคิดจะหากินกับการทำโครงการรัฐอยู่ ถึงอย่างไรผมก็ได้กำไรแล้ว แม้ต้องจ่ายเบี้ยบ้ายรายทาง เพราะผมก็ลดคุณภาพของโครงการลงเพื่อชดเชยส่วนต่างไว้แล้ว เป็นคน “น่าไว้วางใจ” เพื่อจะฟันโครงการรัฐอันต่อไปไม่ดีกว่าหรือ
มีเฉพาะไม่กี่กรณีเท่านั้น ที่ผู้ให้สินบนยินดีจะแฉโพยเรื่องทั้งหมด เช่นพ่อค้าเพชร จ่ายสินบนให้รัฐมนตรีเกษตรเพื่อเอาสัมปทานตัดไม้ ไม่ได้คิดจะเปลี่ยนอาชีพ แต่อยากได้สัมปทานไปขายต่อกินกำไร รัฐมนตรีเกิดเบี้ยวไม่ยอมให้สัมปทาน พ่อค้าเพชรก็โวยสิครับ ไม่มีอะไรจะต้องวิตกกับการทำมาหากินของตนเองทั้งในปัจจุบันและอนาคต พร้อมเป็นพยานให้ตำรวจและอัยการ
การไม่เอาผิดกับผู้ให้สินบน แม้ได้ประโยชน์ในน้อยกรณี ก็ยังถือว่ามีประโยชน์ แต่เป็นช่องทางเล็กๆ เพียงทางเดียว ที่นานๆ เกิดขึ้นทีในการต่อต้านยับยั้งคอร์รัปชั่นในวงราชการและการเมือง แม้กระนั้น หากเห็นว่าควรมี ก็มีได้ เพียงแต่อย่าคิดว่าจะยุติการคอร์รัปชั่นลงได้ทั้งหมด
สิ่งที่ควรยอมรับกันในการต่อสู้กับคอร์รัปชั่นสาธารณะก็คือ ไม่มีมาตรการใดเพียงอย่างเดียว ที่จะสามารถปราบคอร์รัปชั่นได้หมด ตั้ง ป.ป.ช.และ ป.ป.ท.ขึ้นมาแล้วจะไม่มีคอร์รัปชั่นในวงการเมืองและราชการอีกเลย นั่นคือเพ้อฝัน เขียนกฎหมายลงโทษประหารแล้วจะไม่มีนักการเมืองกล้าคอร์รัปชั่นอีกเลย นั่นเพ้อฝันเสียยิ่งกว่า กระบวนพิจารณาความคดีคอร์รัปชั่นคือผู้ถูกกล่าวหาต้องรับภาระการพิสูจน์เองนั่นยิ่งกว่าเพ้อฝัน ถึงขั้นเสียสติแล้ว
การปราบคอร์รัปชั่นให้ได้ผลคือมาตรการร้อยสี่พันอย่างที่ต้องใช้ร่วมกัน ไม่มีมาตรการใดให้ผลครอบคลุมทั้งหมด ทุกมาตรการเปิดช่องเล็กๆ ให้แก่การยับยั้งคอร์รัปชั่นทั้งสิ้น เลิกคิดถึงมาตรการใหญ่ๆ เปรี้ยงเดียวได้ผล (เช่นก่อรัฐประหารเพื่อปราบคอร์รัปชั่น) เพราะมันไม่มีในความเป็นจริง มีแต่ในการคุยโม้โอ้อวด
ที่สำคัญที่สุดก็คือ มาตรการที่เปิดช่องเล็กๆ เหล่านี้จะทำงานร่วมกันอย่างได้ผล ก็ต้องทำงานบนหลักแห่งความยุติธรรมและความเป็นธรรม อย่าได้เบี่ยงเบนไปจากหลักนิติรัฐเป็นอันขาด เพราะการคอร์รัปชั่นความยุติธรรมไม่สามารถปราบคอร์รัปชั่นได้ ซ้ำจะทำให้ทุกคนเห็นว่าเป็นเรื่อง “ทีใครทีมัน” เท่านั้น ฉะนั้นจึงต้องหา “ทีเรา” ให้ได้ เพื่อจะได้คอร์รัปชั่นโดยปลอดภัย เพิ่มคนคอร์รัปชั่นหน้าด้านในสังคมขึ้นเป็นร้อยเป็นพันในพริบตา เช่น คนคอร์รัปชั่นโอกาสทางการเมืองที่เท่าเทียมและเป็นธรรมของคนทั่วไป กระโดดไปรับใช้คณะรัฐประหารทุกชุดที่ผ่านมา
ส่วนที่สำคัญกว่าว่าเราควรมีกฎหมายแบบต่างประเทศบ้างหรือไม่ หรือควรยกเว้นโทษของผู้ให้สินบนหรือไม่เพียงไร แต่กลับไม่ค่อยเป็นที่สนใจแก่นักปราบคอร์รัปชั่นนักก็คือ หน่วยงานฝรั่งมันสืบสวนอย่างไร จึงสามารถรู้ได้ว่ามีการจ่ายสินบนในต่างประเทศ ในเมื่อต่างประเทศเหล่านั้นก็ไม่รู้ร้อนรู้หนาวกับการรับสินบน จนกระทั่งเกิดข่าวอื้อฉาวขึ้นในยุโรปหรือสหรัฐ
การจับผิดผู้จ่ายสินบนนั้นยากกว่าจับผิดผู้รับสินบนหลายสิบเท่า เพราะเงินหรือ “ของโจร” ไม่ได้อยู่คามือผู้จ่ายสินบน แต่อยู่คามือผู้รับสินบน แต่หน่วยงานฝรั่งยังไม่ได้ข้อมูลอะไรจากฝ่ายผู้รับสินบนเลย ก็สามารถจับผู้จ่ายได้ ซ้ำจับไม่ผิดเสียด้วย เพราะต่างยอมรับสารภาพและยอมเสียค่าปรับจำนวนสูง
นักปราบคอร์รัปชั่นไทยไม่อยากจะเรียนรู้เทคนิควิธีการสอบสวนบ้างหรือ หน่วยงานของรัฐที่มีหน้าที่ตรวจสอบการคอร์รัปชั่นโดยตรง เสียเงินไป “ดูงาน” ต่างประเทศกันปีละหลายสิบล้าน เหตุใดจึงไม่คิดส่งคนไปขอร่วมงานกับหน่วยงานของยุโรปและสหรัฐเพื่อเรียนรู้เทคนิควิธีนี้บ้าง เทคนิควิธีเช่นนี้ก็เป็น
ช่องทางเล็กๆ อีกช่องทางหนึ่งในการยับยั้งคอร์รัปชั่นอย่างได้ผล ซึ่งควรถูกประมวลมาใช้ร่วมกับมาตรการที่เป็นช่องทางเล็กๆ อื่น
แม้เทคนิควิธีหรือเครื่องมือย่อมมีความสำคัญอย่างยิ่งในการปราบคอร์รัปชั่น แต่เทคนิคหรือเครื่องมือไม่ใช่อย่างเดียว คนหยิบเครื่องมือไปใช้ในทางไม่เกิดผลได้อยู่เสมอ ยิ่งไปกว่านั้น หากสร้างเทคนิคและเครื่องมือต่างๆ ล้อมตำแหน่งสาธารณะไว้อย่างแน่นหนาเกินไป ก็อาจเป็นผลให้บุคคลในตำแหน่งสาธารณะเลือกที่จะไม่ทำอะไรเลย ดีกว่าเสี่ยงทำอะไร บรรยากาศที่ทำให้ตำแหน่งสาธารณะเลือกไม่ทำอะไรเลยนั้นอันตรายต่อบ้านเมืองไม่น้อยไปกว่าคอร์รัปชั่น (30 ปีมาแล้ว นักเศรษฐศาสตร์ต่อต้านคอร์รัปชั่นบางคนในปัจจุบัน เคยพูดกับผมว่าทำอะไรที่ควรทำ แต่คอร์รัปชั่นบ้างยังดีกว่าด้วยซ้ำ)
ขอยกตัวอย่างเช่นอี-ออคชั่น นับเป็นเครื่องมือที่ดีมาก เพราะเปิดให้ใครๆ ก็สามารถเข้าไปตรวจสอบได้ ทั้งผู้มีส่วนได้เสียโดยตรงและโดยอ้อม การตรวจสอบของสาธารณชนเป็นเงื่อนไขที่ขาดไม่ได้ในการยับยั้งคอร์รัปชั่น นอกจากต้องสนับสนุนแล้ว ยังต้องไม่ขวางหรือทำให้เกิดอันตรายในการตรวจสอบด้วย (เช่นผู้ต้องการตรวจสอบอุทยานราชภักดิ์กลับถูกจับกุมและตั้งข้อหา)
แต่อี-ออคชั่นเป็นขั้นสุดท้ายในการป้องกันการทุจริตในการจัดซื้อจัดจ้างของหน่วยราชการเท่านั้น ยังมีขั้นตอนอื่นๆ ในต้นทางซึ่งนำไปสู่การทุจริตได้อีก นับตั้งแต่เหตุผลความจำเป็นจะต้องจัดซื้อจัดจ้าง การกำหนดสเปก การคำนวณราคากลาง ความเป็นไปได้ที่จะมีการแข่งขันโดยเสรีในตลาด ฯลฯ เรื่องเหล่านี้บางทีสาธารณชนก็ตรวจสอบเองไม่เป็น จำเป็นต้องมีการประเมินของผู้เชี่ยวชาญอิสระ เช่นมีสเปกอีกชุดหนึ่งที่คณะกรรมการอิสระเขียนขึ้น เพื่อเป็นตัวเทียบให้สาธารณชนตรวจสอบอีกทีหนึ่ง
กว่าจะติดตั้งหม้อแปลงไฟฟ้าสักลูกหนึ่ง ก็ต้องใช้เวลาเกือบชั่วชีวิตการทำงานของบุคคล จนไม่มีใครอยากทำอะไรมากไปกว่านอนกินเงินเดือนไปเรื่อยๆ ดีกว่า
ด้วยเหตุดังนั้น บางทีอาจจะคุ้มกว่าที่จะเปิดการตรวจสอบเท่าที่จะเป็นไปได้เพื่อป้องกันการทุจริต แม้รู้ว่ามีช่องโหว่ที่ป้องกันไม่ได้ร้อยเปอร์เซ็นต์อยู่ด้วย หากเกิดความไม่ชอบมาพากลในภายหลัง จึงค่อยตรวจสอบอย่างละเอียดทั้งกระบวนการ แต่ต้องตรวจด้วยความเป็นธรรม ไม่ใช้อำนาจตรวจสอบนี้ไปในทางการเมือง นอกจากนี้ก็ต้องอ่านระเบียบของราชการแบบเปิดให้หน่วยราชการทำงานได้ ริเริ่มอะไรใหม่ๆ ได้ ตราบเท่าที่ไม่เจตนาจะคอร์รัปชั่น การอ่านระเบียบตามลายลักษณ์อักษรโดยไร้จินตนาการสิ้นเชิง ทำให้งานราชการกลายเป็นงานเช้าชามเย็นชาม
(คำแนะนำสำหรับ สตง.นะครับ เอาทักษะด้านบัญชีฝากไว้กับข้าราชการประจำ ส่วนผู้วางนโยบายและแนวทางการทำงาน ต้องเลือกคนที่มีทักษะอย่างอื่น และที่สำคัญคือมีจินตนาการที่จะมองเห็นศักยภาพของหน่วยงานสาธารณะต่างๆ ว่าอาศัยระเบียบของทางราชการนั้นเอง ก็สามารถคิดงานใหม่ที่ตอบสนองความต้องการของประชาชนได้มากกว่า อ่านระเบียบให้ทำงานได้และปรับตัวได้)
อีกด้านหนึ่งที่มีความสำคัญอย่างยิ่งในการปราบคอร์รัปชั่น แต่ไม่ค่อยได้รับความสนใจในหมู่นักปราบคอร์รัปชั่นไทย คือบริบททางสังคมและวัฒนธรรมของคอร์รัปชั่น ผมไม่เชื่อว่ามูลเหตุของคอร์รัปชั่นเป็นสากล (เช่นความโลภ เพราะถ้าเชื่ออย่างนั้นก็ต้องหันมาใช้เครื่องมือทางศาสนาและศีลธรรม อย่างที่นักปราบคอร์รัปชั่นไทยทำอยู่เสมอ) แต่มันเกิดขึ้นในบริบทเฉพาะของแต่ละสังคมซึ่งไม่เหมือนกัน เอาคอร์รัปชั่นไทยไปเปรียบกับคอร์รัปชั่น
อเมริกัน ก็จะเห็นได้ว่าวิธีการโกงก็ต่าง, กองทรัพย์ที่เข้าไปโกงก็ต่าง, ผลที่เกิดแก่ผู้โกงก็ต่าง ฯลฯ
ผมคิดว่าการวางมาตรการที่มีประสิทธิภาพในการปราบคอร์รัปชั่นต้องคำนึงถึงบริบทให้กว้าง ไม่อย่างนั้นแล้ว เราอาจพยายามปราบโกงประเภทหนึ่ง แล้วปล่อยให้โกงอีกประเภทหนึ่งเกิดขึ้นเป็นปกติคาตาทุกคนโดยไม่รู้ร้อนรู้หนาว ทั้งๆ ที่มันเชื่อมโยงกันอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้
ตอนต่อไปผมจะขอคุยเรื่องนี้แหละครับ
(อ่านต่อสัปดาห์หน้า)
