อนุมัติงบประมาณแผ่นดิน 2557 โดย ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์

วันที่ 23 สิงหาคม พ.ศ. 2556 เวลา 22:00:29 น.




ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์

ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์ (ที่มา:มติชนรายวัน 22 สิงหาคม 2556)




1

เดือนสิงหาคมเป็นฤดูกาลของการอนุมัติงบประมาณฯ คือร่างกฎหมายหรือข้อบัญญัติงบประมาณจะเข้าสู่การพิจารณาของรัฐสภาและสภาท้องถิ่น เพื่ออนุมัติ (หรือไม่อนุมัติ) ซึ่งส่วนใหญ่ (เกือบร้อยเปอร์เซ็นต์) ได้รับการอนุมัติ ในโอกาสนี้ขอสรุปเนื้อหางบประมาณแผ่นดิน 2557 พร้อมกับข้อสังเกตมาเล่าสู่กันฟัง ซึ่งเป็นกิจกรรมที่ผมทำเป็นประจำทุกปี เข้าทำนอง ?เพราะรักจึงสมัครเข้ามาเล่น? พร้อมตั้งข้อสังเกตความเปลี่ยนแปลงในภาครัฐ บางประเด็นได้นำไปถ่ายทอดให้ลูกศิษย์รับฟังในชั้น

2

งบประมาณแผ่นดินประจำปี 2557 จัดทำแบบขาดดุลเช่นเดียวกับหลายปีที่ผ่านมา วงเงินใช้จ่ายเท่ากับ 2.525 ล้านล้านบาท ส่วนประมาณการรายได้นั้นเท่ากับ 2.275 ล้านล้านบาท หมายถึงการขาดดุลเท่ากับ 3 แสนล้านบาท ซึ่งน้อยกว่ายอดขาดดุลเมื่อหลายปีก่อนหน้า ถือเป็นสัญญาณที่ดี และอยู่ในกรอบวินัยทางการคลัง (ตามระเบียบคือ ยอดขาดดุลต้องไม่เกินกว่าร้อยละ 20 ของงบประมาณรายจ่าย บวกกับร้อยละ 80 ของรายจ่ายชำระหนี้เงินกู้)

อย่างไรก็ตาม ควรตระหนักว่ายังมีรายจ่ายสำคัญอีกสองรายการ คือ ก) เงินกู้ 3.5 แสนล้านบาทเพื่อลงทุนป้องกันน้ำท่วม ข) พ.ร.บ.กู้ยืมเงิน 2 ล้านล้านบาท เพื่อพัฒนาระบบรถไฟ ดังนั้น เม็ดเงินที่จะใช้จ่ายจริงในรัฐบาลยิ่งลักษณ์ประจำปี 2557 น่าจะอยู่ระหว่าง 2.8-3 ล้านล้านบาท ถือว่าเป็นยอดการใช้จ่ายรัฐบาลที่สูงที่สุดเป็นประวัติการณ์

รายจ่ายนี้น่าจะส่งผลกระตุ้นการก่อสร้างและการเจริญเติบโตภายในประเทศได้ไม่น้อยทีเดียว

ก็ต้องติดตามกัน การใช้จ่ายจริงทันการณ์ ไม่ล่าช้า และหวังว่ากระบวนการตรวจสอบรายจ่ายโดยรัฐสภา สตง. ป.ป.ช. และหน่วยงานอื่นๆ ทำงานได้อย่างมีประสิทธิภาพและมาตรฐาน

หากถามว่า มีอะไรน่าเป็นห่วงหรือไม่? ข้อสังเกตส่วนตัวของผมมีสองข้อ ข้อแรก เกี่ยวกับภาระการชำระคืนหนี้ และยอดหนี้สาธารณะ ภาระหนี้ประกอบเงินต้นกับดอกเบี้ย สองส่วนนี้รวมกันสูงกว่า 2 แสนล้านบาท คิดเป็นสัดส่วนร้อยละ 11-12 ของรายได้รัฐบาล ยังอยู่ในเกณฑ์ที่รับได้ แต่หากไม่ระมัดระวังยอดชำระหนี้อาจจะเพิ่มขึ้นจนเป็นปัญหาวิกฤตก็เป็นได้ ภาระหนี้เป็นตัวบ่งชี้สำคัญ ซึ่งเกี่ยวข้องกับ ?พื้นที่ทางการคลัง? (fiscal space) สองตัวนี้มีลักษณะผกผันกัน เช่น บุคคลหนึ่งมีเงินเดือน 100 บาท แต่ต้องจ่ายชำระหนี้คือเงินต้นบวกกับดอกเบี้ย 15 บาท จะมีเงินเหลือใช้จ่ายเพียง 85 บาท เชื่อว่าสำนักงานบริหารหนี้สาธารณะในกระทรวงการคลัง คงติดตามข้อมูลนี้อย่างรอบคอบ

นอกจากเตือนฝ่ายการเมืองให้ระมัด ระวังเรื่องวินัยทางการคลัง ช่วยกรุณาประชาสัมพันธ์ข้อมูลภาระชำระคืนหนี้ ให้สื่อมวลชนรับทราบอย่างต่อเนื่อง เพื่อความอุ่นใจว่าจะไม่เกิดวิกฤตของวินัยทางการคลัง

ผมมีลูกศิษย์คนหนึ่งที่อยากทำงานวิจัยเรื่องหนี้สาธารณะและวิเคราะห์ภาระชำระหนี้ในอนาคตยาวๆ (10-20 ปีข้างหน้า) และทดสอบข้อสันนิษฐานว่า ถ้าหนี้สาธารณะเพิ่มขึ้น-รัฐบาลไทยในอนาคตจะต้องเก็บภาษีเพิ่มขึ้นเพียงใด

ความห่วงใยอีกประการหนึ่งคือ รัฐบาลนี้จะมีรายจ่ายในรูปเงินอุดหนุนในโครงการรับจำนำข้าว ซึ่งจะขาดทุนอย่างแน่นอน เพียงแต่ว่ายอดขาดทุนเป็นเท่าใดผมไม่มีตัวเลข รัฐบาลได้มอบหมายให้หน่วยงานปฏิบัติ คือ ธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร (ธ.ก.ส.) ดำเนินรับจำนำ ได้ตรวจสอบรายจ่ายนี้พบว่าอยู่ในหมวดเงินอุดหนุนให้แก่รัฐวิสาหกิจ ในปี 2556 รัฐบาลอุดหนุนแก่ ธ.ก.ส. 61,332 ล้านบาท สำหรับปี 2557 จะเพิ่มขึ้นเป็น 82,862 ล้านบาท (เอกสารงบประมาณโดยสังเขป หน้า 87) น่าจะหมายถึงประมาณการจากการขาดทุนในโครงการจำนำข้าว แต่ตัวเลขจริงเป็นเช่นไรนั้นผมไม่รู้และไม่ใช่เป็นผู้เชี่ยวชาญเรื่องค้าข้าว เพียงให้ข้อสังเกตได้ว่า รายจ่ายยอดนี้ ?พิเศษ? ต่างกับรายจ่ายอื่นๆ (ที่จัดสรรให้กรม ซึ่งรัฐบาลควบคุมได้แน่นอน) แต่รายการนี้จะไม่แน่ไม่นอน มีคำศัพท์เฉพาะเรียกว่า contingent liability ขึ้นกับฝีมือบริหารการค้าข้าวของรัฐบาลและโชคดีหรือโชคร้าย (ราคาประมูลข้าวดีหรือไม่ดี) ยอดรายจ่ายที่จะเกิดจริงอาจสูงกว่าหรือต่ำกว่า 82,862 ล้านบาท

จะรู้แน่ต้องรอปีหน้า

3

รายจ่ายของรัฐบาลจำแนกตามหน่วยงาน (กรม/กระทรวง) และตามแผนงาน ก็น่าสนใจเหมือนกัน รายจ่ายของรัฐบาลส่วนใหญ่ (2 ใน 3) มักจะเพิ่มขึ้นร้อยละ 6-10 ถือว่าเป็นเรื่องปกติ เป็นการปรับเพิ่มขึ้นตามสูตรที่เรียกว่า incremental budgeting จึงไม่มีอะไรน่าตื่นเต้น ที่น่าตื่นเต้นกว่าคือรายจ่ายที่คาดไม่ถึง หรือรายการใช้จ่ายที่ผันผวน รายการเหล่านี้สะท้อนถึงนโยบายของรัฐบาลในแต่ละปี บางรายการเปลี่ยนแปลงเพิ่มขึ้นหรือลดลงถึงร้อยละ 30-40

ข้อสังเกตจากการอ่านเอกสารงบประมาณโดยสังเขปในปี 2557 คือ รายจ่ายการบริการชุมชนและสังคม และรายจ่ายหมวด การเคหะและชุมชน (ถูกปรับลดลงร้อยละ 49% จากเดิม 153,745 ล้านบาท เหลือ 67,868 ล้านบาท) ผมไม่แน่ใจว่าเช่นนี้มีเหตุผลอย่างไร ฝ่ายรัฐบาลน่าจะอธิบายขยายความให้ประชาชนเข้าใจ

รายจ่ายเพื่อชุมชนและการเคหะ เกี่ยวข้องกับคุณภาพชีวิตของประชาชนระดับฐานรากค่อนข้างมาก คือไม่ใช่กลุ่มคนรวย ผมไม่มีข้อมูลเชิงลึกที่จะบอกได้ว่า จะกระทบต่อการทำงานของบางหน่วยงานอย่างไร แต่อาจจะเป็นไปได้ว่าปี 2556 รัฐบาลได้ลงทุนใช้จ่ายเพื่อการเคหะและชุมชนมามากแล้ว จึงเห็นว่าควรปรับลดตัวเลขปีนี้ แต่ทางที่ดีน่าจะตรวจสอบตัวเลขสถิติย้อนหลังสัก 5 ปี ถ้ารัฐบาลและสำนักงบประมาณจะกรุณาชี้แจงข้อมูลให้คลายสงสัยก็จะดี

รายจ่ายด้านการศึกษา ยังอยู่ในลำดับที่หนึ่ง (มูลค่ามากกว่า 5 แสนล้านบาท หน้า 57) ทุนมนุษย์ถือว่าเป็นปัจจัยสำคัญในยุคปัจจุบัน บางท่านกล่าวว่า เศรษฐกิจบนฐานความรู้ หมายถึง ระบบผลิตสมัยใหม่จำเป็นต้องใช้ความรู้และเทคโนโลยี ต้องขวนขวายพัฒนาผลิตภัณฑ์ใหม่หรือพัฒนาสาขาการบริการให้แข่งขันกับนานาประเทศ เตรียมรับมือกับการเคลื่อนย้ายเงินทุนและแรงงานเมื่อเป็นประชาคมเศรษฐกิจอาเซียน

แต่เมื่อพิจารณาตัวเลขงบประมาณการวิจัยและพัฒนา (R&D) เห็นว่า รายจ่ายนี้ต่ำมาก (12,203 ล้านบาท) เทียบกับมูลค่า GDP น้อยกว่า 0.2% ตามแผนยุทธศาสตร์ของไทยเราได้กำหนดให้การจัดสรรรายจ่ายการวิจัยและพัฒนา เพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง และไม่ควรจะต่ำกว่าร้อยละ 1 ของ GDP เปรียบเทียบในประเทศชั้นนำของโลกกำหนดให้สัดส่วนนี้เท่ากับร้อยละ 3-4 ของ GDP จึงอดแสดงความห่วงใยไม่ได้ว่า การจัดสรรงบประมาณการวิจัยและพัฒนาในปีนี้ อาจจะกระทบต่อการทำงานของนักวิจัยและหน่วยงานการวิจัย

หมวดรายจ่ายที่น่าจับตาอีกรายการหนึ่งคือ งบจัดสรรให้กองทุนนอกงบประมาณ ในปี 2557 มี 41 กองทุนนอกงบประมาณที่ได้รับการจัดสรร (หน้า 88-89 ในเอกสาร) ในจำนวนหนึ่งบางส่วนเป็นกองทุนเก่า อีกส่วนหนึ่งเป็นกองทุนตั้งขึ้นใหม่ ผมสังเกตการใช้จ่ายหมวดนี้เป็นพิเศษ เพราะสะท้อนความเปลี่ยนแปลงหรือนโยบายใหม่ๆ ของรัฐบาล เงินทุนของภาครัฐที่อยู่ในกองทุนนอกงบประมาณมีขนาดใหญ่มาก (จำนวนกองทุนก็มาก เงินทุนรวมกันน่าจะเกิน 3 ล้านล้านบาท ใหญ่กว่ายอดรวมรายจ่ายตามงบประมาณเสียอีก) กองทุนนอกงบประมาณอยู่ภายใต้การกำกับของกรม/กระทรวง ปัญหาคือประชาชน (และนักวิชาการอย่างผม) เข้าไม่ถึงข้อมูลว่ากองทุนนอกงบประมาณทำอะไร ใช้จ่ายเงินอย่างไร ทำงานคุ้มค่าหรือไม่? มีคนรู้เรื่องน้อยมาก ผมไม่กล้าวิจารณ์หรือออกความเห็นมากนัก เพียงมีข้อสังเกตว่า ?กองทุนตั้งง่ายแต่ตายยาก? กองทุนจำนวนหนี่งตั้งขึ้นตามเหตุผลทางการเมือง บางครั้งหมดความจำเป็นไปแล้วแต่กองทุนยังดำรงอยู่ โดยมีระเบียบการใช้เงินของแต่ละกองทุน สังกัดกรมหรือกระทรวง ความจริงมีแนวความคิดที่จะยุบหรือควบรวมกองทุน (ดู พ.ร.บ.ให้อำนาจกระทรวงการคลังในการยุบควบรวมกองทุนนอกงบประมาณ ตั้งแต่ พ.ศ.2546) ผู้เขียนไม่มีข้อมูลว่ามีกองทุนถูกยุบหรือควบรวมมากหรือน้อยเพียงใด

เรื่องนี้น่าสนใจ ถ้าหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง (สตง. กระทรงการคลัง กรรมาธิการงบประมาณ หรือหน่วยอื่นๆ) จะกรุณาให้ข้อมูลการทำงานของกองทุนนอกงบประมาณ

ต่อสาธารณชน จะสนับสนุนการตรวจสอบรายจ่ายกองทุน พร้อมกับแนะนำให้นักวิจัยรุ่นใหม่ร่วมมือกันค้นคว้าวิจัยการทำงานของกองทุนนอกงบประมาณ

4

ข้อสังเกตสุดท้ายของผมเกี่ยวกับกองทุนการออมแห่งชาติ ซึ่งควรจัดตั้งสำนักงาน เปิดรับเงินออมจากประชาชนตั้งแต่ปี 2555 ตามกฎหมายนี้รัฐบาลให้เงินสมทบ เพื่อจูงใจให้ประชาชนออมแบบสัจจะ และเป็นบำนาญเมื่อสูงวัย

ประชาชนนับสิบล้านคนรอคอยอยู่ อย่าชักช้าเลย เร่งดำเนินการเถอะ








ถูก และ ดี มีอยู่จริง ก๋วยเตี๋ยวโคขุน ชามยักษ์แค่ 20 บาท ที่อ่างทอง
"ปุ๊กลุก ฝนทิพย์" ฝากถึงใคร? "อย่ายึดติดตำแหน่ง-มงกุฎ" ลั่นขอทำงาน-ใช้ชีวิตให้สมเกียรติเวทีMTU
มท.ลั่นงบประมาณอปท.ต้องโปร่งใส ห้ามวิ่งเต้น ตรวจสอบได้
นายกฯมาเลย์คุยกลุ่มกบฎยูเครนสำเร็จ ยอมส่งร่าง"เหยื่อผู้โดยสาร-กล่องดำ"คืน
สนธิกำลัง ทหาร ฝ่ายปกครอง ตรวจที่ดินนายทุนออกโฉนดรุกป่าชุมชน จังหวัดเชียงราย
แห่กดไลค์เฟซบุ๊กโค้ชเช แฟนคลับ ทะลุ1.5แสน
นักจิตวิทยาชี้′วันชัย แสงขาว′เป็นบุคคลอันตราย บำบัดจิตให้เป็นปกติไม่ได้
อธิบดีกรมโยธาฯแจงบวงสรวงทำเนียบเป็นการดำเนินการของผู้รับเหมา
อธิบดีกรมส่งเสริมการค้าฯมั่นใจส่งออกตามเป้า3.5%
′ต๋อง ศิษย์ฉ่อย′ ประเดิมสอยคิว 6 แดง ดวล ′นัท แปดริ้ว′, ′คิวทอง′ การันตีแทงกันเดือดแน่
สาวป.โท ผู้เสียหาย ถูกพนง.รถไฟข่มขืนเมื่อ 13 ปีก่อน เขียนจม.เปิดผนึกถึงหน.คสช.-ร.ฟ.ท.
ข้าราชการเฮ! คสช.ไฟเขียวแก้กฎหมายกบข. ให้ขรก.3แสนรายใช้สิทธิกลับรับบำนาญ
อีกหนึ่งด็อกเตอร์สถาปัตย์ จุฬาฯ โพสต์ ในระบอบปชต. พลเมืองมีสิทธิเลือกตั้งเท่าเทียมกัน
ชมภาพ สวีทหวาน มัลลิกา กับ ชายผู้โชคดี ก่อนลั่นระฆังวิวาห์ 30 สิงหาคม นี้
′เจริญ วรรธนะสิน′ปลุกต้านอียู ชาวเน็ตถามกลับทำไมลูกยังทำงานชาแนล-ขับบีเอ็ม !?!
10 อันดับรถยนต์น่าใช้ราคาถูกที่สุด โดยเช็คราคา.คอม
"เจ็บ-ป่วย" เรื่องจิ๊บๆ ซื้อประกันสุขภาพ ออนไลน์ ง่ายเพียงตอบคำถาม 5 ข้อ ก็จบแล้ว!!
Townhouse/ Townhome/ Homeoffice ในเมืองไทยต่างกันอย่างไร? โดยเช็คราคา.คอม
10 เรื่องต้องรู้ ก่อนซื้อทองคำ โดยเช็คราคา.คอม
เปิดสุดยอดผลงานชนะเลิศในกิจกรรม “โอกาสสร้างได้ ไม่ต้องรอจับฉลาก” ไม่ดูไม่ได้จริงๆ