อนุมัติงบประมาณแผ่นดิน 2557 โดย ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์

วันที่ 23 สิงหาคม พ.ศ. 2556 เวลา 22:00:29 น.




ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์

ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์ (ที่มา:มติชนรายวัน 22 สิงหาคม 2556)




1

เดือนสิงหาคมเป็นฤดูกาลของการอนุมัติงบประมาณฯ คือร่างกฎหมายหรือข้อบัญญัติงบประมาณจะเข้าสู่การพิจารณาของรัฐสภาและสภาท้องถิ่น เพื่ออนุมัติ (หรือไม่อนุมัติ) ซึ่งส่วนใหญ่ (เกือบร้อยเปอร์เซ็นต์) ได้รับการอนุมัติ ในโอกาสนี้ขอสรุปเนื้อหางบประมาณแผ่นดิน 2557 พร้อมกับข้อสังเกตมาเล่าสู่กันฟัง ซึ่งเป็นกิจกรรมที่ผมทำเป็นประจำทุกปี เข้าทำนอง ?เพราะรักจึงสมัครเข้ามาเล่น? พร้อมตั้งข้อสังเกตความเปลี่ยนแปลงในภาครัฐ บางประเด็นได้นำไปถ่ายทอดให้ลูกศิษย์รับฟังในชั้น

2

งบประมาณแผ่นดินประจำปี 2557 จัดทำแบบขาดดุลเช่นเดียวกับหลายปีที่ผ่านมา วงเงินใช้จ่ายเท่ากับ 2.525 ล้านล้านบาท ส่วนประมาณการรายได้นั้นเท่ากับ 2.275 ล้านล้านบาท หมายถึงการขาดดุลเท่ากับ 3 แสนล้านบาท ซึ่งน้อยกว่ายอดขาดดุลเมื่อหลายปีก่อนหน้า ถือเป็นสัญญาณที่ดี และอยู่ในกรอบวินัยทางการคลัง (ตามระเบียบคือ ยอดขาดดุลต้องไม่เกินกว่าร้อยละ 20 ของงบประมาณรายจ่าย บวกกับร้อยละ 80 ของรายจ่ายชำระหนี้เงินกู้)

อย่างไรก็ตาม ควรตระหนักว่ายังมีรายจ่ายสำคัญอีกสองรายการ คือ ก) เงินกู้ 3.5 แสนล้านบาทเพื่อลงทุนป้องกันน้ำท่วม ข) พ.ร.บ.กู้ยืมเงิน 2 ล้านล้านบาท เพื่อพัฒนาระบบรถไฟ ดังนั้น เม็ดเงินที่จะใช้จ่ายจริงในรัฐบาลยิ่งลักษณ์ประจำปี 2557 น่าจะอยู่ระหว่าง 2.8-3 ล้านล้านบาท ถือว่าเป็นยอดการใช้จ่ายรัฐบาลที่สูงที่สุดเป็นประวัติการณ์

รายจ่ายนี้น่าจะส่งผลกระตุ้นการก่อสร้างและการเจริญเติบโตภายในประเทศได้ไม่น้อยทีเดียว

ก็ต้องติดตามกัน การใช้จ่ายจริงทันการณ์ ไม่ล่าช้า และหวังว่ากระบวนการตรวจสอบรายจ่ายโดยรัฐสภา สตง. ป.ป.ช. และหน่วยงานอื่นๆ ทำงานได้อย่างมีประสิทธิภาพและมาตรฐาน

หากถามว่า มีอะไรน่าเป็นห่วงหรือไม่? ข้อสังเกตส่วนตัวของผมมีสองข้อ ข้อแรก เกี่ยวกับภาระการชำระคืนหนี้ และยอดหนี้สาธารณะ ภาระหนี้ประกอบเงินต้นกับดอกเบี้ย สองส่วนนี้รวมกันสูงกว่า 2 แสนล้านบาท คิดเป็นสัดส่วนร้อยละ 11-12 ของรายได้รัฐบาล ยังอยู่ในเกณฑ์ที่รับได้ แต่หากไม่ระมัดระวังยอดชำระหนี้อาจจะเพิ่มขึ้นจนเป็นปัญหาวิกฤตก็เป็นได้ ภาระหนี้เป็นตัวบ่งชี้สำคัญ ซึ่งเกี่ยวข้องกับ ?พื้นที่ทางการคลัง? (fiscal space) สองตัวนี้มีลักษณะผกผันกัน เช่น บุคคลหนึ่งมีเงินเดือน 100 บาท แต่ต้องจ่ายชำระหนี้คือเงินต้นบวกกับดอกเบี้ย 15 บาท จะมีเงินเหลือใช้จ่ายเพียง 85 บาท เชื่อว่าสำนักงานบริหารหนี้สาธารณะในกระทรวงการคลัง คงติดตามข้อมูลนี้อย่างรอบคอบ

นอกจากเตือนฝ่ายการเมืองให้ระมัด ระวังเรื่องวินัยทางการคลัง ช่วยกรุณาประชาสัมพันธ์ข้อมูลภาระชำระคืนหนี้ ให้สื่อมวลชนรับทราบอย่างต่อเนื่อง เพื่อความอุ่นใจว่าจะไม่เกิดวิกฤตของวินัยทางการคลัง

ผมมีลูกศิษย์คนหนึ่งที่อยากทำงานวิจัยเรื่องหนี้สาธารณะและวิเคราะห์ภาระชำระหนี้ในอนาคตยาวๆ (10-20 ปีข้างหน้า) และทดสอบข้อสันนิษฐานว่า ถ้าหนี้สาธารณะเพิ่มขึ้น-รัฐบาลไทยในอนาคตจะต้องเก็บภาษีเพิ่มขึ้นเพียงใด

ความห่วงใยอีกประการหนึ่งคือ รัฐบาลนี้จะมีรายจ่ายในรูปเงินอุดหนุนในโครงการรับจำนำข้าว ซึ่งจะขาดทุนอย่างแน่นอน เพียงแต่ว่ายอดขาดทุนเป็นเท่าใดผมไม่มีตัวเลข รัฐบาลได้มอบหมายให้หน่วยงานปฏิบัติ คือ ธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร (ธ.ก.ส.) ดำเนินรับจำนำ ได้ตรวจสอบรายจ่ายนี้พบว่าอยู่ในหมวดเงินอุดหนุนให้แก่รัฐวิสาหกิจ ในปี 2556 รัฐบาลอุดหนุนแก่ ธ.ก.ส. 61,332 ล้านบาท สำหรับปี 2557 จะเพิ่มขึ้นเป็น 82,862 ล้านบาท (เอกสารงบประมาณโดยสังเขป หน้า 87) น่าจะหมายถึงประมาณการจากการขาดทุนในโครงการจำนำข้าว แต่ตัวเลขจริงเป็นเช่นไรนั้นผมไม่รู้และไม่ใช่เป็นผู้เชี่ยวชาญเรื่องค้าข้าว เพียงให้ข้อสังเกตได้ว่า รายจ่ายยอดนี้ ?พิเศษ? ต่างกับรายจ่ายอื่นๆ (ที่จัดสรรให้กรม ซึ่งรัฐบาลควบคุมได้แน่นอน) แต่รายการนี้จะไม่แน่ไม่นอน มีคำศัพท์เฉพาะเรียกว่า contingent liability ขึ้นกับฝีมือบริหารการค้าข้าวของรัฐบาลและโชคดีหรือโชคร้าย (ราคาประมูลข้าวดีหรือไม่ดี) ยอดรายจ่ายที่จะเกิดจริงอาจสูงกว่าหรือต่ำกว่า 82,862 ล้านบาท

จะรู้แน่ต้องรอปีหน้า

3

รายจ่ายของรัฐบาลจำแนกตามหน่วยงาน (กรม/กระทรวง) และตามแผนงาน ก็น่าสนใจเหมือนกัน รายจ่ายของรัฐบาลส่วนใหญ่ (2 ใน 3) มักจะเพิ่มขึ้นร้อยละ 6-10 ถือว่าเป็นเรื่องปกติ เป็นการปรับเพิ่มขึ้นตามสูตรที่เรียกว่า incremental budgeting จึงไม่มีอะไรน่าตื่นเต้น ที่น่าตื่นเต้นกว่าคือรายจ่ายที่คาดไม่ถึง หรือรายการใช้จ่ายที่ผันผวน รายการเหล่านี้สะท้อนถึงนโยบายของรัฐบาลในแต่ละปี บางรายการเปลี่ยนแปลงเพิ่มขึ้นหรือลดลงถึงร้อยละ 30-40

ข้อสังเกตจากการอ่านเอกสารงบประมาณโดยสังเขปในปี 2557 คือ รายจ่ายการบริการชุมชนและสังคม และรายจ่ายหมวด การเคหะและชุมชน (ถูกปรับลดลงร้อยละ 49% จากเดิม 153,745 ล้านบาท เหลือ 67,868 ล้านบาท) ผมไม่แน่ใจว่าเช่นนี้มีเหตุผลอย่างไร ฝ่ายรัฐบาลน่าจะอธิบายขยายความให้ประชาชนเข้าใจ

รายจ่ายเพื่อชุมชนและการเคหะ เกี่ยวข้องกับคุณภาพชีวิตของประชาชนระดับฐานรากค่อนข้างมาก คือไม่ใช่กลุ่มคนรวย ผมไม่มีข้อมูลเชิงลึกที่จะบอกได้ว่า จะกระทบต่อการทำงานของบางหน่วยงานอย่างไร แต่อาจจะเป็นไปได้ว่าปี 2556 รัฐบาลได้ลงทุนใช้จ่ายเพื่อการเคหะและชุมชนมามากแล้ว จึงเห็นว่าควรปรับลดตัวเลขปีนี้ แต่ทางที่ดีน่าจะตรวจสอบตัวเลขสถิติย้อนหลังสัก 5 ปี ถ้ารัฐบาลและสำนักงบประมาณจะกรุณาชี้แจงข้อมูลให้คลายสงสัยก็จะดี

รายจ่ายด้านการศึกษา ยังอยู่ในลำดับที่หนึ่ง (มูลค่ามากกว่า 5 แสนล้านบาท หน้า 57) ทุนมนุษย์ถือว่าเป็นปัจจัยสำคัญในยุคปัจจุบัน บางท่านกล่าวว่า เศรษฐกิจบนฐานความรู้ หมายถึง ระบบผลิตสมัยใหม่จำเป็นต้องใช้ความรู้และเทคโนโลยี ต้องขวนขวายพัฒนาผลิตภัณฑ์ใหม่หรือพัฒนาสาขาการบริการให้แข่งขันกับนานาประเทศ เตรียมรับมือกับการเคลื่อนย้ายเงินทุนและแรงงานเมื่อเป็นประชาคมเศรษฐกิจอาเซียน

แต่เมื่อพิจารณาตัวเลขงบประมาณการวิจัยและพัฒนา (R&D) เห็นว่า รายจ่ายนี้ต่ำมาก (12,203 ล้านบาท) เทียบกับมูลค่า GDP น้อยกว่า 0.2% ตามแผนยุทธศาสตร์ของไทยเราได้กำหนดให้การจัดสรรรายจ่ายการวิจัยและพัฒนา เพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง และไม่ควรจะต่ำกว่าร้อยละ 1 ของ GDP เปรียบเทียบในประเทศชั้นนำของโลกกำหนดให้สัดส่วนนี้เท่ากับร้อยละ 3-4 ของ GDP จึงอดแสดงความห่วงใยไม่ได้ว่า การจัดสรรงบประมาณการวิจัยและพัฒนาในปีนี้ อาจจะกระทบต่อการทำงานของนักวิจัยและหน่วยงานการวิจัย

หมวดรายจ่ายที่น่าจับตาอีกรายการหนึ่งคือ งบจัดสรรให้กองทุนนอกงบประมาณ ในปี 2557 มี 41 กองทุนนอกงบประมาณที่ได้รับการจัดสรร (หน้า 88-89 ในเอกสาร) ในจำนวนหนึ่งบางส่วนเป็นกองทุนเก่า อีกส่วนหนึ่งเป็นกองทุนตั้งขึ้นใหม่ ผมสังเกตการใช้จ่ายหมวดนี้เป็นพิเศษ เพราะสะท้อนความเปลี่ยนแปลงหรือนโยบายใหม่ๆ ของรัฐบาล เงินทุนของภาครัฐที่อยู่ในกองทุนนอกงบประมาณมีขนาดใหญ่มาก (จำนวนกองทุนก็มาก เงินทุนรวมกันน่าจะเกิน 3 ล้านล้านบาท ใหญ่กว่ายอดรวมรายจ่ายตามงบประมาณเสียอีก) กองทุนนอกงบประมาณอยู่ภายใต้การกำกับของกรม/กระทรวง ปัญหาคือประชาชน (และนักวิชาการอย่างผม) เข้าไม่ถึงข้อมูลว่ากองทุนนอกงบประมาณทำอะไร ใช้จ่ายเงินอย่างไร ทำงานคุ้มค่าหรือไม่? มีคนรู้เรื่องน้อยมาก ผมไม่กล้าวิจารณ์หรือออกความเห็นมากนัก เพียงมีข้อสังเกตว่า ?กองทุนตั้งง่ายแต่ตายยาก? กองทุนจำนวนหนี่งตั้งขึ้นตามเหตุผลทางการเมือง บางครั้งหมดความจำเป็นไปแล้วแต่กองทุนยังดำรงอยู่ โดยมีระเบียบการใช้เงินของแต่ละกองทุน สังกัดกรมหรือกระทรวง ความจริงมีแนวความคิดที่จะยุบหรือควบรวมกองทุน (ดู พ.ร.บ.ให้อำนาจกระทรวงการคลังในการยุบควบรวมกองทุนนอกงบประมาณ ตั้งแต่ พ.ศ.2546) ผู้เขียนไม่มีข้อมูลว่ามีกองทุนถูกยุบหรือควบรวมมากหรือน้อยเพียงใด

เรื่องนี้น่าสนใจ ถ้าหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง (สตง. กระทรงการคลัง กรรมาธิการงบประมาณ หรือหน่วยอื่นๆ) จะกรุณาให้ข้อมูลการทำงานของกองทุนนอกงบประมาณ

ต่อสาธารณชน จะสนับสนุนการตรวจสอบรายจ่ายกองทุน พร้อมกับแนะนำให้นักวิจัยรุ่นใหม่ร่วมมือกันค้นคว้าวิจัยการทำงานของกองทุนนอกงบประมาณ

4

ข้อสังเกตสุดท้ายของผมเกี่ยวกับกองทุนการออมแห่งชาติ ซึ่งควรจัดตั้งสำนักงาน เปิดรับเงินออมจากประชาชนตั้งแต่ปี 2555 ตามกฎหมายนี้รัฐบาลให้เงินสมทบ เพื่อจูงใจให้ประชาชนออมแบบสัจจะ และเป็นบำนาญเมื่อสูงวัย

ประชาชนนับสิบล้านคนรอคอยอยู่ อย่าชักช้าเลย เร่งดำเนินการเถอะ








แข้งฉลามชลเตือนเพื่อนร่วมทีมอย่าประมาทพลังเอ็ม
ชาวประมงเวียดนามจับ "กระโห้ยักษ์" หนักกว่า 130 กก. มูลค่ากว่า 3 แสนบาทได้
อาชีพชาวนาไม่ได้มีไว้ขาย โดย สุพจน์ เอี้ยงกุญชร
๑๐ ข้อดูแลสุขภาพฤดูหนาวศาสตร์แพทย์จีน
อู้หู! 30 ล้าน คือ ค่าตัวต่อ 1 งานของ "แอน มิตรชัย" ในดินแดนบอลลีวู้ด
สนองนโยบาย"บิ๊กตู่"ศึกษาเขตฟรีโซนสุวรรณภูมิ ใช้ประโยชน์เต็มที่ คาดเสร็จ ธ.ค.นี้
ตอนกิ่งไผ่...ง่ายนิดเดียว 20-25 วัน รากงอก พร้อมปลูก 100 เปอร์เซ็นต์
หุ้นไหนเด่น? เป็นดาวรุ่งพุ่งแรงปี 2558
ครม.เห็นชอบยกเลิกเก็บภาษีคณะบุคคล-ห้างหุ้นส่วนสามัญ ให้ยื่นรวมกับรายได้บุคคลธรรมดา
"ปลอดประสพ"เขียน รำลึก "ดร.อภิวันท์...ตายอย่างคนเป็น" ขอเลิกกฎอัยการศึก
"ชูวิทย์" ส่งตรงจากอเมริกา "เรื่องเศร้า ตำรวจไทย" "เกาะเต่า" และ "การแทงข้างหลัง"
โสภณ พรโชคชัย : ข้าราชการคนหนึ่งพึงมีทรัพย์เท่าไหร่
โซเชียลมีเดียกระพือความในใจช้ำๆ ของ "พล.ต.ท.สุชาติ ธีระสวัสดิ์" ผู้พลาดเก้าอี้ผบช.ศชต.
นิธิ เอียวศรีวงศ์ : อวสานของนักวิชาการ
คำปราศรัย 38 ปีที่แล้วของ "จาตุรนต์" กับบทเรียนที่ไม่เคยเรียนรู้ในเหตุการณ์ "6 ตุลาฯ 2519"
ไม่รู้ไม่ได้ เกี่ยวกับหมวกกันน็อค โดยเช็คราคา.คอม
รีวิว New Audi A3 - "World Car of the Year 2014" โดยเช็คราคา.คอม
ถิ่นเจริญกรุง เจริญนคร มหานครใหม่ที่ต้องจับตา
10 วิธีแก้ไขปัญหากวนใจในทาวน์เฮ้าส์ โดยเช็คราคา.คอม
รีวิว New Audi A3 - "World Car of the Year 2014" โดยเช็คราคา.คอม