อนุมัติงบประมาณแผ่นดิน 2557 โดย ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์

วันที่ 23 สิงหาคม พ.ศ. 2556 เวลา 22:00:29 น.




ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์

ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์ (ที่มา:มติชนรายวัน 22 สิงหาคม 2556)




1

เดือนสิงหาคมเป็นฤดูกาลของการอนุมัติงบประมาณฯ คือร่างกฎหมายหรือข้อบัญญัติงบประมาณจะเข้าสู่การพิจารณาของรัฐสภาและสภาท้องถิ่น เพื่ออนุมัติ (หรือไม่อนุมัติ) ซึ่งส่วนใหญ่ (เกือบร้อยเปอร์เซ็นต์) ได้รับการอนุมัติ ในโอกาสนี้ขอสรุปเนื้อหางบประมาณแผ่นดิน 2557 พร้อมกับข้อสังเกตมาเล่าสู่กันฟัง ซึ่งเป็นกิจกรรมที่ผมทำเป็นประจำทุกปี เข้าทำนอง ?เพราะรักจึงสมัครเข้ามาเล่น? พร้อมตั้งข้อสังเกตความเปลี่ยนแปลงในภาครัฐ บางประเด็นได้นำไปถ่ายทอดให้ลูกศิษย์รับฟังในชั้น

2

งบประมาณแผ่นดินประจำปี 2557 จัดทำแบบขาดดุลเช่นเดียวกับหลายปีที่ผ่านมา วงเงินใช้จ่ายเท่ากับ 2.525 ล้านล้านบาท ส่วนประมาณการรายได้นั้นเท่ากับ 2.275 ล้านล้านบาท หมายถึงการขาดดุลเท่ากับ 3 แสนล้านบาท ซึ่งน้อยกว่ายอดขาดดุลเมื่อหลายปีก่อนหน้า ถือเป็นสัญญาณที่ดี และอยู่ในกรอบวินัยทางการคลัง (ตามระเบียบคือ ยอดขาดดุลต้องไม่เกินกว่าร้อยละ 20 ของงบประมาณรายจ่าย บวกกับร้อยละ 80 ของรายจ่ายชำระหนี้เงินกู้)

อย่างไรก็ตาม ควรตระหนักว่ายังมีรายจ่ายสำคัญอีกสองรายการ คือ ก) เงินกู้ 3.5 แสนล้านบาทเพื่อลงทุนป้องกันน้ำท่วม ข) พ.ร.บ.กู้ยืมเงิน 2 ล้านล้านบาท เพื่อพัฒนาระบบรถไฟ ดังนั้น เม็ดเงินที่จะใช้จ่ายจริงในรัฐบาลยิ่งลักษณ์ประจำปี 2557 น่าจะอยู่ระหว่าง 2.8-3 ล้านล้านบาท ถือว่าเป็นยอดการใช้จ่ายรัฐบาลที่สูงที่สุดเป็นประวัติการณ์

รายจ่ายนี้น่าจะส่งผลกระตุ้นการก่อสร้างและการเจริญเติบโตภายในประเทศได้ไม่น้อยทีเดียว

ก็ต้องติดตามกัน การใช้จ่ายจริงทันการณ์ ไม่ล่าช้า และหวังว่ากระบวนการตรวจสอบรายจ่ายโดยรัฐสภา สตง. ป.ป.ช. และหน่วยงานอื่นๆ ทำงานได้อย่างมีประสิทธิภาพและมาตรฐาน

หากถามว่า มีอะไรน่าเป็นห่วงหรือไม่? ข้อสังเกตส่วนตัวของผมมีสองข้อ ข้อแรก เกี่ยวกับภาระการชำระคืนหนี้ และยอดหนี้สาธารณะ ภาระหนี้ประกอบเงินต้นกับดอกเบี้ย สองส่วนนี้รวมกันสูงกว่า 2 แสนล้านบาท คิดเป็นสัดส่วนร้อยละ 11-12 ของรายได้รัฐบาล ยังอยู่ในเกณฑ์ที่รับได้ แต่หากไม่ระมัดระวังยอดชำระหนี้อาจจะเพิ่มขึ้นจนเป็นปัญหาวิกฤตก็เป็นได้ ภาระหนี้เป็นตัวบ่งชี้สำคัญ ซึ่งเกี่ยวข้องกับ ?พื้นที่ทางการคลัง? (fiscal space) สองตัวนี้มีลักษณะผกผันกัน เช่น บุคคลหนึ่งมีเงินเดือน 100 บาท แต่ต้องจ่ายชำระหนี้คือเงินต้นบวกกับดอกเบี้ย 15 บาท จะมีเงินเหลือใช้จ่ายเพียง 85 บาท เชื่อว่าสำนักงานบริหารหนี้สาธารณะในกระทรวงการคลัง คงติดตามข้อมูลนี้อย่างรอบคอบ

นอกจากเตือนฝ่ายการเมืองให้ระมัด ระวังเรื่องวินัยทางการคลัง ช่วยกรุณาประชาสัมพันธ์ข้อมูลภาระชำระคืนหนี้ ให้สื่อมวลชนรับทราบอย่างต่อเนื่อง เพื่อความอุ่นใจว่าจะไม่เกิดวิกฤตของวินัยทางการคลัง

ผมมีลูกศิษย์คนหนึ่งที่อยากทำงานวิจัยเรื่องหนี้สาธารณะและวิเคราะห์ภาระชำระหนี้ในอนาคตยาวๆ (10-20 ปีข้างหน้า) และทดสอบข้อสันนิษฐานว่า ถ้าหนี้สาธารณะเพิ่มขึ้น-รัฐบาลไทยในอนาคตจะต้องเก็บภาษีเพิ่มขึ้นเพียงใด

ความห่วงใยอีกประการหนึ่งคือ รัฐบาลนี้จะมีรายจ่ายในรูปเงินอุดหนุนในโครงการรับจำนำข้าว ซึ่งจะขาดทุนอย่างแน่นอน เพียงแต่ว่ายอดขาดทุนเป็นเท่าใดผมไม่มีตัวเลข รัฐบาลได้มอบหมายให้หน่วยงานปฏิบัติ คือ ธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร (ธ.ก.ส.) ดำเนินรับจำนำ ได้ตรวจสอบรายจ่ายนี้พบว่าอยู่ในหมวดเงินอุดหนุนให้แก่รัฐวิสาหกิจ ในปี 2556 รัฐบาลอุดหนุนแก่ ธ.ก.ส. 61,332 ล้านบาท สำหรับปี 2557 จะเพิ่มขึ้นเป็น 82,862 ล้านบาท (เอกสารงบประมาณโดยสังเขป หน้า 87) น่าจะหมายถึงประมาณการจากการขาดทุนในโครงการจำนำข้าว แต่ตัวเลขจริงเป็นเช่นไรนั้นผมไม่รู้และไม่ใช่เป็นผู้เชี่ยวชาญเรื่องค้าข้าว เพียงให้ข้อสังเกตได้ว่า รายจ่ายยอดนี้ ?พิเศษ? ต่างกับรายจ่ายอื่นๆ (ที่จัดสรรให้กรม ซึ่งรัฐบาลควบคุมได้แน่นอน) แต่รายการนี้จะไม่แน่ไม่นอน มีคำศัพท์เฉพาะเรียกว่า contingent liability ขึ้นกับฝีมือบริหารการค้าข้าวของรัฐบาลและโชคดีหรือโชคร้าย (ราคาประมูลข้าวดีหรือไม่ดี) ยอดรายจ่ายที่จะเกิดจริงอาจสูงกว่าหรือต่ำกว่า 82,862 ล้านบาท

จะรู้แน่ต้องรอปีหน้า

3

รายจ่ายของรัฐบาลจำแนกตามหน่วยงาน (กรม/กระทรวง) และตามแผนงาน ก็น่าสนใจเหมือนกัน รายจ่ายของรัฐบาลส่วนใหญ่ (2 ใน 3) มักจะเพิ่มขึ้นร้อยละ 6-10 ถือว่าเป็นเรื่องปกติ เป็นการปรับเพิ่มขึ้นตามสูตรที่เรียกว่า incremental budgeting จึงไม่มีอะไรน่าตื่นเต้น ที่น่าตื่นเต้นกว่าคือรายจ่ายที่คาดไม่ถึง หรือรายการใช้จ่ายที่ผันผวน รายการเหล่านี้สะท้อนถึงนโยบายของรัฐบาลในแต่ละปี บางรายการเปลี่ยนแปลงเพิ่มขึ้นหรือลดลงถึงร้อยละ 30-40

ข้อสังเกตจากการอ่านเอกสารงบประมาณโดยสังเขปในปี 2557 คือ รายจ่ายการบริการชุมชนและสังคม และรายจ่ายหมวด การเคหะและชุมชน (ถูกปรับลดลงร้อยละ 49% จากเดิม 153,745 ล้านบาท เหลือ 67,868 ล้านบาท) ผมไม่แน่ใจว่าเช่นนี้มีเหตุผลอย่างไร ฝ่ายรัฐบาลน่าจะอธิบายขยายความให้ประชาชนเข้าใจ

รายจ่ายเพื่อชุมชนและการเคหะ เกี่ยวข้องกับคุณภาพชีวิตของประชาชนระดับฐานรากค่อนข้างมาก คือไม่ใช่กลุ่มคนรวย ผมไม่มีข้อมูลเชิงลึกที่จะบอกได้ว่า จะกระทบต่อการทำงานของบางหน่วยงานอย่างไร แต่อาจจะเป็นไปได้ว่าปี 2556 รัฐบาลได้ลงทุนใช้จ่ายเพื่อการเคหะและชุมชนมามากแล้ว จึงเห็นว่าควรปรับลดตัวเลขปีนี้ แต่ทางที่ดีน่าจะตรวจสอบตัวเลขสถิติย้อนหลังสัก 5 ปี ถ้ารัฐบาลและสำนักงบประมาณจะกรุณาชี้แจงข้อมูลให้คลายสงสัยก็จะดี

รายจ่ายด้านการศึกษา ยังอยู่ในลำดับที่หนึ่ง (มูลค่ามากกว่า 5 แสนล้านบาท หน้า 57) ทุนมนุษย์ถือว่าเป็นปัจจัยสำคัญในยุคปัจจุบัน บางท่านกล่าวว่า เศรษฐกิจบนฐานความรู้ หมายถึง ระบบผลิตสมัยใหม่จำเป็นต้องใช้ความรู้และเทคโนโลยี ต้องขวนขวายพัฒนาผลิตภัณฑ์ใหม่หรือพัฒนาสาขาการบริการให้แข่งขันกับนานาประเทศ เตรียมรับมือกับการเคลื่อนย้ายเงินทุนและแรงงานเมื่อเป็นประชาคมเศรษฐกิจอาเซียน

แต่เมื่อพิจารณาตัวเลขงบประมาณการวิจัยและพัฒนา (R&D) เห็นว่า รายจ่ายนี้ต่ำมาก (12,203 ล้านบาท) เทียบกับมูลค่า GDP น้อยกว่า 0.2% ตามแผนยุทธศาสตร์ของไทยเราได้กำหนดให้การจัดสรรรายจ่ายการวิจัยและพัฒนา เพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง และไม่ควรจะต่ำกว่าร้อยละ 1 ของ GDP เปรียบเทียบในประเทศชั้นนำของโลกกำหนดให้สัดส่วนนี้เท่ากับร้อยละ 3-4 ของ GDP จึงอดแสดงความห่วงใยไม่ได้ว่า การจัดสรรงบประมาณการวิจัยและพัฒนาในปีนี้ อาจจะกระทบต่อการทำงานของนักวิจัยและหน่วยงานการวิจัย

หมวดรายจ่ายที่น่าจับตาอีกรายการหนึ่งคือ งบจัดสรรให้กองทุนนอกงบประมาณ ในปี 2557 มี 41 กองทุนนอกงบประมาณที่ได้รับการจัดสรร (หน้า 88-89 ในเอกสาร) ในจำนวนหนึ่งบางส่วนเป็นกองทุนเก่า อีกส่วนหนึ่งเป็นกองทุนตั้งขึ้นใหม่ ผมสังเกตการใช้จ่ายหมวดนี้เป็นพิเศษ เพราะสะท้อนความเปลี่ยนแปลงหรือนโยบายใหม่ๆ ของรัฐบาล เงินทุนของภาครัฐที่อยู่ในกองทุนนอกงบประมาณมีขนาดใหญ่มาก (จำนวนกองทุนก็มาก เงินทุนรวมกันน่าจะเกิน 3 ล้านล้านบาท ใหญ่กว่ายอดรวมรายจ่ายตามงบประมาณเสียอีก) กองทุนนอกงบประมาณอยู่ภายใต้การกำกับของกรม/กระทรวง ปัญหาคือประชาชน (และนักวิชาการอย่างผม) เข้าไม่ถึงข้อมูลว่ากองทุนนอกงบประมาณทำอะไร ใช้จ่ายเงินอย่างไร ทำงานคุ้มค่าหรือไม่? มีคนรู้เรื่องน้อยมาก ผมไม่กล้าวิจารณ์หรือออกความเห็นมากนัก เพียงมีข้อสังเกตว่า ?กองทุนตั้งง่ายแต่ตายยาก? กองทุนจำนวนหนี่งตั้งขึ้นตามเหตุผลทางการเมือง บางครั้งหมดความจำเป็นไปแล้วแต่กองทุนยังดำรงอยู่ โดยมีระเบียบการใช้เงินของแต่ละกองทุน สังกัดกรมหรือกระทรวง ความจริงมีแนวความคิดที่จะยุบหรือควบรวมกองทุน (ดู พ.ร.บ.ให้อำนาจกระทรวงการคลังในการยุบควบรวมกองทุนนอกงบประมาณ ตั้งแต่ พ.ศ.2546) ผู้เขียนไม่มีข้อมูลว่ามีกองทุนถูกยุบหรือควบรวมมากหรือน้อยเพียงใด

เรื่องนี้น่าสนใจ ถ้าหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง (สตง. กระทรงการคลัง กรรมาธิการงบประมาณ หรือหน่วยอื่นๆ) จะกรุณาให้ข้อมูลการทำงานของกองทุนนอกงบประมาณ

ต่อสาธารณชน จะสนับสนุนการตรวจสอบรายจ่ายกองทุน พร้อมกับแนะนำให้นักวิจัยรุ่นใหม่ร่วมมือกันค้นคว้าวิจัยการทำงานของกองทุนนอกงบประมาณ

4

ข้อสังเกตสุดท้ายของผมเกี่ยวกับกองทุนการออมแห่งชาติ ซึ่งควรจัดตั้งสำนักงาน เปิดรับเงินออมจากประชาชนตั้งแต่ปี 2555 ตามกฎหมายนี้รัฐบาลให้เงินสมทบ เพื่อจูงใจให้ประชาชนออมแบบสัจจะ และเป็นบำนาญเมื่อสูงวัย

ประชาชนนับสิบล้านคนรอคอยอยู่ อย่าชักช้าเลย เร่งดำเนินการเถอะ








หนุ่มๆ ร้องอื้อฮือ เมื่อเจอ "มิแรนด้า เคอร์" สวมชุด "ไม่มีพราง" ที่งานแฟชั่นปารีส
ค้านสายตาอีกคู่ นักชกมองโกเลียยำใหญ่มวยเจ้าภาพ สุดท้ายแพ้คะแนนเฉยเลย (ชมคลิป)
อัยการสั่งอุทธรณ์คดี 99 ศพ ที่สะเทือนสังคมไทย "แฟร์" หรือ?
ฐากูร บุนปาน : อำนาจผิดมือ
สุจิตต์ วงษ์เทศ : แสดงว่ามี
คอหวยตะลึง! เลขท้าย 3 ตัว ออกทะเบียนรถ ′บิ๊กตู่′ ตรงเป๊ะ !!
ยกฟ้องคดี เพรียวพันธ์ กล่าวหา นายกฯ-ก.ต.ช.-ก.ตร. ตั้งผบ.ตร.ข้ามหัว ชี้ใช้ดุลพินิจชอบแล้ว
ด่วน! มีความหวังพบฮ.ไทยที่หายในพม่า คาดทุกชีวิตรอด หลังพบการจุดพลุขอความช่วยเหลือ
ครม.แต่งตั้งทูต ณ กรุงเวียนนา สืบแทนพระเจ้าหลานเธอพระองค์เจ้าพัชรกิติยาภา
อดีตผู้ว่าฯ ฮ่องกง จวกจีนผิดสัญญาที่เคยให้ไว้เมื่อปี 1997 เชื่อไม่ส่งทหารมาสลายม็อบ
สมลักษณ์ จัดกระบวนพล : คำวินิจฉัยของศาลที่สั่นสะเทือนสังคมไทย
นศ.ศึกษาศาสตร์ มช.ไม่เข้ารับน้อง เผยถูกสังคมเเซงชั่นหนัก! วอน ขอให้คนไม่เห็นด้วยมีที่ยืนบ้าง
วสิษฐ เดชกุญชร : ตำรวจ : หอกข้างแคร่ของรัฐบาล
โซเชียลมีเดียกระพือความในใจช้ำๆ ของ "พล.ต.ท.สุชาติ ธีระสวัสดิ์" ผู้พลาดเก้าอี้ผบช.ศชต.
"ประวิทย์ มาลีนนท์" ลั่น ไม่ยกเลิกอะนาล็อก เป็นสิทธิของผม
บ้านพรีคาสท์ ดียังไง? โดยเช็คราคา.คอม
ไม่รู้ไม่ได้ เกี่ยวกับหมวกกันน็อค โดยเช็คราคา.คอม
รถใหม่ติดแก๊สต้องตรวจสภาพเมื่อไร? โดยเช็คราคา.คอม
พาชม Duplex Penthouse โครงการ URBANO ABSOLUTE
ชาร์จความสุขให้ชีวิตอย่างมีสไตล์ กับ The Signature by Urbano คอนโดใหม่จาก “พฤกษา”