หมายเหตุ – ความเห็นจากนักวิชาการกรณีพรรคประชาธิปัตย์ประกาศผลักดันให้มีการแก้ไขรัฐธรรมนูญ แต่การแก้ไขมีข้อจำกัดมาก จะหาช่องทางแก้ไขได้อย่างไร
ยอดพล เทพสิทธา
อาจารย์คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยนเรศวร
มีความจำเป็นที่รัฐธรรมนูญจะต้องแก้ไขอยู่แล้ว เพราะเป็นเรื่องของสถาบันการเมืองและที่มาจึงควรจะต้องแก้ เพราะเรามีกลไกตกค้างจาก คสช.ไม่ว่าจะเป็น ส.ว.สรรหาทั้งหมด ในอนาคต กฎที่สร้างขึ้นมาในรัฐธรรมนูญฉบับนี้ก็ยากต่อการแก้ไขอยู่แล้ว เพราะมีการสร้างกลไกเอาไว้ให้เป็นรัฐธรรมนูญแก้ไขยาก จะต้องได้รับเสียง ทั้ง ส.ส.และ ส.ว. ถึงจะเริ่มญัตติแก้ไขรัฐธรรมนูญได้ เป็นไปไม่ได้อยู่แล้วที่จะได้รับเสียงจาก ส.ว. ในกรณีไม่ได้เป็นรัฐบาล
ดังนั้นพรรคประชาธิปัตย์จะเดินหน้าเรื่องนี้ได้สำเร็จหรือไม่ เป็นเรื่องตอบได้ยาก เพราะต้องดูพรรคพลังประชารัฐเป็นแกนนำจัดตั้งรัฐบาลว่าจะยอมรับเงื่อนไขได้หรือไม่ ต้องใช้กลไกทางการเมือง คือต้องมีการต่อรองกันล้วนๆ
สติธร ธนานิธิโชติ
รักษาการผู้อำนวยการสำนักนวัตกรรมเพื่อประชาธิปไตย สถาบันพระปกเกล้า
รัฐธรรมนูญเปิดช่องว่าถ้าจะริเริ่มแก้ไขรัฐธรรมนูญมาได้ 4 ทางคือ 1.คณะรัฐมนตรี (ครม.) 2.สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (ส.ส.) เข้าชื่อกัน 3.สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (ส.ส.) และสมาชิกวุฒิสภา (ส.ว.) ร่วมกันเข้าชื่อ และ 4.ประชาชนเข้าชื่อ 50,000 ชื่อ ส่วนเมื่อริเริ่มแล้วจะสำเร็จหรือไม่ก็ต้องขึ้นอยู่กับกระบวนการของรัฐสภา ต้องผ่านทั้งสามวาระโดยวาระที่หนึ่งคือการรับหลักการก่อนว่าสิ่งที่เสนอรัฐสภาเห็นชอบหรือไม่ ต้องการเสียงเห็นชอบทั้งจาก ส.ส. ฝ่ายรัฐบาล ส.ส. ฝ่ายค้าน และสมาชิก ส.ว. เพราะฉะนั้นไม่ง่าย พูดแบบง่ายๆ คือสิ่งที่เสนอแก้จะต้องเป็นที่ยอมรับของทุกฝ่าย
การแก้ไขรัฐธรรมนูญ การพิจารณาวาระแรกต้องเห็นชอบกันทุกฝ่าย เพราะฉะนั้นถ้าไม่เป็นประเด็นร่วม ใครเสนอมามีโอกาสตกหมด รัฐบาลเสนอมาในประเด็นที่ฝ่ายค้านเห็นว่าไม่จำเป็นต้องแก้ ก็มีโอกาสตก ฝ่ายค้านหรือ ส.ว.เสนอหากรัฐบาลไม่เห็นด้วย ก็มีโอกาสตก ขึ้นอยู่กับประเด็นปัญหาที่หยิบขึ้นมาแก้ไข บางครั้งอาจจะเป็นเรื่องการเมืองถ้าสู้กันเชิงการเมืองก็คือว่านักการเมืองกลัวว่าถ้าแก้แล้วจะได้เปรียบ เสียเปรียบกัน ก็อาจจะต้องอาศัยกระแสของสังคมช่วย คือถ้าประชาชนทั่วไปเห็นว่าเป็นปัญหาจริงๆ แต่ว่าอาจจะมี ส.ส. บางฝ่ายเห็นว่าถ้าแก้ไปแล้วจะเสียเปรียบในการเลือกตั้งหรือเสียเปรียบทางการเมือง ก็คงต้องอาศัยกระแสภายนอกช่วยกดดัน
ทั้งนี้ รัฐธรรมนูญใช้มาประมาณ 2 ปี อาจมีบางเรื่องที่เห็นว่าอาจจะมีปัญหาแล้ว ยกตัวอย่าง เช่น ระบบการเลือกตั้งหรือการตรวจสอบคุณสมบัติต่างๆ ของนักการเมืองถือว่าได้ใช้มาสักระยะหนึ่ง หากเห็นว่ามีปัญหามากก็อาจเสนอแก้ไขได้ ถ้าเป็นกรณีที่เสนอแก้เป็นบางมาตรา 2 ปีกว่าเป็นระยะเวลาไม่เร็วเกินไป แต่หากเสนอแก้ไขรัฐธรรมนูญทั้งฉบับอาจจะถือว่าเร็วไป รวมทั้งอาจมีแรงต่อต้านเยอะก็ได้
ยุทธพร อิสรชัย
รองศาสตราจารย์ประจำสาขาวิชารัฐศาสตร์ ม.สุโขทัยธรรมาธิราช
ณ วันนี้มีความจำเป็นอย่างยิ่งจะต้องแก้ไขรัฐธรรมนูญ เพราะไม่ได้เป็นปัญหาเฉพาะนักการเมืองและพรรคการเมืองเท่านั้น แต่ยังเป็นปัญหากับพี่น้องประชาชนด้วย ในแง่ของพรรคการเมืองและนักการเมือง แน่นอนว่าทุกพรรคได้รับผลกระทบทั้งหมดจากระบบการเลือกตั้งแบบจัดสรรปันส่วนผสม จากเรื่องของกลไกในการควบคุมกำกับ การใช้อำนาจรัฐ ให้ความเข้มข้นกับการตรวจสอบขององค์กรอิสระ หรือการให้ ส.ว.เข้ามามีส่วนในการเป็นสภาถ่วงดุล ทั้งกับฝ่ายนิติบัญญัติเอง เช่น การเลือกนายกรัฐมนตรีที่ผ่านมา หรือการถ่วงดุลกับรัฐบาลหรือฝ่ายบริหาร เช่น การควบคุมกำกับให้ต้องทำตามยุทธศาสตร์ชาติ เป็นต้น
ในขณะเดียวกันส่วนของพี่น้องประชาชนก็จะต้องประสบปัญหาจากรัฐธรรมนูญฉบับนี้ ในการเลือกตั้งครั้งที่ผ่านมา ก่อเกิดความสับสนอย่างมากในสังคม ทั้งวิธีการคิดคะแนน ในส่วน ส.ส.บัญชีรายชื่อ เกิดข้อวิจารณ์ว่าบรรดาคะแนนเสียงส่วนหนึ่งอาจจะตกน้ำ แม้จะบอกว่ารัฐธรรมนูญฉบับนี้คำนึงถึงทุกเสียง นับทุกคะแนน แต่กลายเป็นว่า ส.ส.ซึ่งได้คะแนนต่ำกว่า ส.ส.พึงมี กลับได้เป็นการปัดเศษขึ้นมา ทำให้คนเลือกพรรคใหญ่มีเสียงตกน้ำไปด้วย เมื่อรวมทุกพรรคก็ร่วมล้านกว่าคะแนน
ผลกระทบในการถูกควบคุมกำกับในเรื่องบทเฉพาะกาลให้อำนาจกับบรรดาองค์กรต่างๆ จะเป็นกรณีสืบเนื่องต่อไปจากนี้อีกระยะ เช่น เดิมให้อำนาจในการใช้มาตรา 44 แม้ว่าหลังจากนี้จะมีรัฐบาลใหม่ กลไก คสช.จะหายไป แต่ในสภาพความเป็นจริงกลายเป็นการปรับเปลี่ยนรูปโฉมของ คสช. สู่องค์กรต่างๆ มากกว่า เช่น กรรมการยุทธศาสตร์ชาติ, ส.ว.250 หรือกระทั่งการถ่ายโอนอำนาจบางส่วนไปให้ กอ.รมน.เป็นต้น ดังนั้นภาพใหญ่ รัฐธรรมนูญจะต้องได้รับการแก้ไขก่อน
แต่อย่างไรก็ดี กลไกการแก้รัฐธรรมนูญไม่ใช่เรื่องง่ายหากพิจารณาจากบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญ ก็อาจจะเรียกได้ว่าเป็นรัฐธรรมนูญแก้ไขยากที่สุดในโลก เพราะมีการบัญญัติไว้หลายขั้นตอน เช่น ในวาระของการรับหลักการ จะต้องใช้เสียงไม่น้อยกว่า 376 ของรัฐสภา เหมือนกับการเลือกนายกฯ และใน 376 จะต้องเป็นเสียงของ ส.ว.ไม่น้อยกว่า 1 ใน 3 ก็คือใน 376 ขึ้นไป ต้องมีเสียง ส.ว.ไม่น้อยกว่า 84 คน โดยประมาณ พอมาสู่วาระของการพิจารณารัฐธรรมนูญก็กำหนดไว้ด้วยว่าต้องพิจารณาเป็นการเรียงรายมาตรา หมายความว่าจะต้องใช้ระยะเวลานานมากหากสมมุติว่ามีการแก้ไขทั้งฉบับ พอมาสู่ขั้นตอนที่ 3 การลงมติ ก็ต้องใช้เสียง 376 เช่นเดียวกัน
และในนั้นต้องมีเสียงของ ส.ว.ไม่น้อยกว่า 1 ใน 3 ก็คือ 84 คน และยังต้องมีเสียงของ ส.ส.ฝ่ายค้านอีกไม่น้อยกว่าร้อยละ 20 ไม่เพียง 3 ขั้นตอนนี้ เพราะก่อนจะนำขึ้นทูลเกล้าฯ หากมีการร้องจาก ส.ส.หรือ ส.ว. หรือ 2 สภารวมกัน โดยใช้คะแนนเสียงเพียงแค่ 1 ใน 10 เท่านั้น ก็จะสามารถยื่นเรื่องไปสู่ศาลรัฐธรรมนูญให้พิจารณาได้ว่าเรื่องการแก้ไขรัฐธรรมนูญขัดกับรัฐธรรมนูญหรือไม่ หากดู ส.ว. ณ วันนี้ 1 ใน 10 ก็เท่ากับ 25 คนเท่านั้น ในส่วน ส.ส.เพียง 50 คน 2 สภารวมกันก็ใช้แค่ 75 คนเท่านั้น และเมื่อถึงขั้นตอนนั้นก็ต้องไปสู่ศาลรัฐธรรมนูญอีก จะต้องชะลอไว้ก่อนจนกว่าศาลรัฐธรรมนูญจะมีคำวินิจฉัย หรือถ้ามีการแก้ไขรัฐธรรมนูญในเรื่อง เช่น องค์กรอิสระ วิธีการแก้รัฐธรรมนูญ ถือเป็นเรื่องใหญ่มาก เพราะต้องให้ประชาชนร่วมลงประชามติ ดังนั้นจึงเรียกว่ามีโอกาสที่แก้ได้ยากมาก ถ้าพิจารณาจากกลไกและญัตติที่ถูกบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ ในบทที่ว่าด้วยการแก้ไขรัฐธรรมนูญ
ทั้งนี้ มีจุดที่น่าสนใจ ไม่ว่าจะเป็นพรรคประชาธิปัตย์หรือพรรคร่วมอื่นๆ มีเงื่อนไขสำคัญคือการแก้ไขรัฐธรรมนูญ ในช่วงของการจัดตั้งรัฐบาล ไม่ได้ลงในรายละเอียดว่าการแก้ไขรัฐธรรมนูญจะแก้ไขในลักษณะไหน แก้ทั้งฉบับ หรือแก้รายมาตรา บทบัญญัติที่เกี่ยวข้องใดบ้าง ยังไม่มีการพูดอย่างชัดเจนจนถึงวันนี้
สุดท้ายจึงน่ากังวลว่าจะกลายเป็นการแก้ไขเฉพาะส่วนที่เกี่ยวข้องกับผลประโยชน์ของพรรคการเมืองและนักการเมืองเหมือนอดีต เช่น สมัยที่ประชาธิปัตย์เป็นรัฐบาล อภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ ก็ได้มีการแก้ไขรัฐธรรมนูญปี 2550 แต่เวลานั้นกลายเป็นการแก้ในเรื่องของ ส.ส.ระบบบัญชีรายชื่อ เป็นเรื่องของนักการเมืองไม่ใช่เรื่องของประชาชนหรือสังคมที่จะเข้ามาเกี่ยวข้อง ดังนั้น ณ วันนี้ การผลักดันของประชาธิปัตย์มีโอกาสเป็นไปได้ เพราะก็เป็นพรรคที่ได้รับผลกระทบจากรัฐธรรมนูญ แต่สุดท้ายประเด็นที่ผลักดันจะเป็นเรื่องเกี่ยวข้องกับสังคมหรือไม่ เป็นสิ่งที่ต้องติดตาม
หากจะมีการแก้ไขรัฐธรรมนูญจริง จะต้องใช้วิธีในการแก้บทบัญญัติในส่วนที่ว่าด้วยการแก้ไขรัฐธรรมนูญให้เรียบร้อยก่อน เหมือนกรณีตั้ง ส.ส.ร.สมัยรัฐธรรมนูญปี 2540 ในเวลานั้นก็แก้ไขมาตรา 211 ทวิของรัฐธรรมนูญ ปี 2534 และนำไปสู่การตั้ง ส.ส.ร. เพราะฉะนั้นการแก้ในเรื่องวิธีการต้องทำก่อน เพราะไม่อย่างนั้นจะเป็นปัญหาเนื่องจากมีหลายขั้นตอน แต่การแก้วิธีการก็ไม่ง่าย เพราะจะต้องมีการทำประชามติ
ดังนั้นจึงอาจจะต้องมีรูปแบบของการใช้กลไกทางกฎหมายมหาชนพิเศษ เช่น อาจจะมีการใช้มติร่วมกันของรัฐสภา นอกจากนี้ การเป็นเจ้าภาพร่วมในการแก้รัฐธรรมนูญโดยฝ่ายนิติบัญญัติทั้ง ส.ส.และ ส.ว. หากมีการเคลื่อนที่เริ่มต้นจากรัฐบาล โอกาสเป็นไปได้มีสูงกว่า แต่ถ้าไม่ขับเคลื่อนจากฝ่ายนิติบัญญัติ โดยเฉพาะอย่างยิ่งฝ่ายรัฐบาลก็เป็นเรื่องยากเช่นกัน เพราะวิธีการแก้รัฐธรรมนูญก็ยังต้องทำประชามติ รัฐธรรมนูญปี 2560 ได้บัญญัติไว้เช่นนั้น
