มองต่างมุมบทบาท‘อสม.’ ทับซ้อน‘อาสาสมัคร-จนท.รัฐ’ ช่วยหาเสียง‘อบจ.’ได้-ไม่ได้
หมายเหตุ – ความเห็นจากนักวิชาการกรณีอาสาสมัครสาธารณสุขประจำหมู่บ้าน (อสม.) เป็นเจ้าหน้าที่รัฐหรือไม่ และสามารถช่วยหาเสียงให้กับผู้สมัครเลือกตั้งนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด (นายก อบจ.) และสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัด (ส.อบจ.) ได้หรือไม่
ผศ.วันวิชิต บุญโปร่ง
คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยรังสิต
อสม.ถูกมองว่า เป็นเครื่องมือหนึ่งของรัฐ แม้จะไม่มีเงินเดือน หรือค่าตอบแทนอย่างตรงไปตรงมาด้วยความที่เป็นอาสาสมัครจึงถูกมองว่าเป็นช่องโหว่ทางกฎหมาย ที่หลายฝ่ายอาจตีความเข้าข้างตัวเองได้ แต่ในเรื่องความเหมาะสม อสม.กลายเป็นเครื่องมือในการขับเคลื่อนส่วนหนึ่งของรัฐ หลายคนมีความเข้าใจว่า อสม.คือส่วนหนึ่งของเจ้าหน้าที่รัฐ สังกัดกระทรวงสาธารณสุข แม้ว่าจะนิยามความเป็นอาสาสมัครก็ตาม
ปฏิเสธไม่ได้ ที่ผู้มองจากภายนอกจะเห็นว่าการทำหน้าที่ในลักษณะนี้ เป็นการทำหน้าที่ด้วยความโปร่งใส เป็นกลางหรือไม่ เพราะสวมหมวกอีกใบในฐานะความเป็น อสม.จึงไม่สามารถลดทอนความเคลือบแคลงสงสัยไปได้ ว่าจะทำหน้าที่อย่างปราศจากความเอนเอียงในทางการเมือง
ส่วนตัวเห็นว่า การเลือกตั้งท้องถิ่นครั้งนี้มีการออกแบบกติกา ที่ลดทอนอำนาจขั้วการเมืองเดิมอย่างมีนัยสำคัญ ในกรณี อสม. แน่นอนว่า ช่องโหว่ทางกฎหมายทำให้ อสม.เคลื่อนไหวทางการเมืองให้เป็นไปในทิศทางใกล้ชิดกับผู้มีอำนาจ เป็นไปได้ง่ายที่จะเห็นภาพแบบนั้น และไม่สามารถปฏิเสธความรู้สึกกระอักกระอ่วนใจของฝ่ายค้าน ที่มองด้วยความรู้สึกว่าตนไม่ได้รับความเป็นธรรม
ประเด็นนี้น่าจะออกมาในลักษณะโยนหินถามทางกระแสสังคมว่า มองบทบาทของ อสม.อย่างไรในการทำหน้าที่เช่นนี้ หากกระแสสังคมมองด้วยความรู้สึกไม่สบายใจ แน่นอนว่าฝ่ายการเมือง หรือแม้กระทั่ง อสม.ก็คงประเมินทิศทางและท่าทีของตนว่าจะกลายเป็นจุดลดทอนความชอบธรรมในการเคลื่อนไหวทางการเมืองของฝ่ายตรงข้ามไปในตัวด้วย
ทั้งนี้ กกต.ควรจะดูท่าที อสม. เพราะปฏิเสธไม่ได้ว่า อสม.คือผู้ชี้นำทางการเมืองทางชุมชนในพื้นที่ ด้วยความที่ใกล้ชิด รู้สายสนกลใน รู้จุดแข็ง-จุดอ่อนในแต่ละพื้นที่ กลายเป็นเครื่องมือชั้นดีของฝ่ายการเมือง โดยเฉพาะฝ่ายรัฐบาล ดังนั้น กกต.จะต้องดูว่าการวางท่าที การใช้เครื่องมือบุคคล หรือกลุ่มคณะบุคคลที่ไม่ใช่เจ้าหน้าที่รัฐ แต่ทำงานในรูปแบบอาสาสมัคร จะกลายเป็นเรื่องผลประโยชน์ทับซ้อนของอำนาจทางการเมืองหรือไม่
สมศักดิ์ จึงตระกูล
ประธานชมรมผู้อำนวยการโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบล (รพ.สต.) ประเทศไทย
เพื่อให้มีข้อยุติว่า อสม.กว่า 1 ล้านคนทั่วประเทศเป็นเจ้าหน้าที่รัฐหรือไม่ กกต.กลางควรวินิจฉัยให้ชัดเจน เพื่อป้องกันปัญหาร้องเรียนในภายหลัง หากมี อสม.ไปช่วยผู้สมัครรับเลือกตั้งนายก อบจ.หรือ ส.อบจ.หาเสียง
ที่มีข้อถกเถียงกรณี อสม.ไม่ได้รับเงินเดือน แต่รับค่าตอบแทนหรือค่าป่วยการ ซึ่งถือว่าเป็นรายได้ โดยศาลรัฐธรรมนูญเคยมีคำวินิจฉัยสถานะของเจ้าหน้าที่รัฐ เช่น ต้องได้รับการเลือกตั้งหรือแต่งตั้งจากภาครัฐ ต้องเป็นผู้ปฏิบัติงานตามที่กฎหมายรองรับ อยู่ภายใต้สายงานบังคับบัญชาของรัฐ ได้รับเงินเดือนหรือค่าตอบแทนเป็นประจำจากรัฐ
หากมีการระบุว่า อสม.เป็นเจ้าหน้าที่รัฐ จะมีปัญหาอย่างมาก ทั้งที่ชื่อบอกว่าเป็นอาสาสมัคร ไม่ได้อยู่ภายใต้การบังคับบัญชาในสายงานโดยตรง หากจะชี้สถานะของ อสม.แล้ว ก็ควรเทียบเคียงกับการทำหน้าที่ของอาสาสมัครป้องกันภายฝ่ายพลเรือนหรือ อปพร.ด้วย ที่ได้รับค่าตอบแทนเป็นครั้งคราวตามภารกิจที่รับมอบหมาย
ดังนั้น กกต.ควรรีบทำให้หมดข้อสงสัยโดยเร็ว ไม่ให้กระทบกับผู้สมัครรับเลือกตั้งท้องถิ่นและกระทบกับ อสม.หากไปช่วยหาเสียงผู้สมัครที่ชื่นชอบเป็นการส่วนตัว ขณะเดียวกันในวันเลือกตั้ง อสม.บางรายอาจได้รับการแต่งตั้งให้ไปทำหน้าที่คัดกรองผู้ใช้สิทธิในหน่วยเลือกตั้งเพื่อป้องกันโควิดด้วย
สำหรับกระทรวงสาธารณสุขอาจจะยังไม่ได้ประเมินหรือมองเห็นปัญหาเรื่องนี้ และคงไมมีหน่วยใดขอให้วินิจฉัยสถานะ อสม. หลังจากมีข้อห้ามตามมาตรา 34 ซึ่งมีรายละเอียดคลุมเครือ อาจต้องนำสถานะของ อสม.ไปตีความ เพราะทราบว่าที่ผ่านมา อสม.สามารถลงรับสมัครเลือกตั้งท้องถิ่นได้
ดร.ปิยณัฐ สร้อยคำ
คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยอุบลราชธานี
การเลือกตั้งท้องถิ่นที่กำลังเป็นที่จับตามองทั่วประเทศนั้น ประเด็นการวางตัวของเจ้าหน้าที่รัฐถูกหยิบยกมาพูดคุยเป็นอย่างมาก สิ่งที่น่าเป็นห่วงคือการใช้กลไกอำนาจของฝ่ายการเมือง ผ่านไปยัง อสม. หรือ อปพร.ที่มีความผูกพันใกล้ชิดกับท้องถิ่นที่ปฏิบัติงานตามนโยบายของภาครัฐ รวมถึงเป็นกลไกของรัฐในการดำเนินงานต่างๆ ในระดับชุมชนที่มีความเข้มแข็งในระดับที่สามารถชี้นำมวลชนและมีเครือข่ายที่ผูกโยงทั้งในระดับประเทศ จังหวัด อำเภอ ไล่จนถึงระดับหมู่บ้าน
กลุ่มอาสาสมัครดังกล่าวมิใช่เจ้าหน้าที่รัฐ ซี่งมีกฎหมายระบุไว้อย่างชัดเจนว่าไม่สามารถสนับสนุนหรือช่วยหาเสียงได้ แต่เป็นประชาชนที่มีสิทธิแสดงออกและดำเนินการทางการเมืองได้ตามรัฐธรรมนูญ ด้วยเหตุนี้กฎหมายว่าด้วยการเลือกตั้งที่เกี่ยวกับเจ้าหน้าที่รัฐจึงไม่ครอบคลุมกลุ่มดังกล่าว ทำให้อาจเป็นช่องว่างที่ฝ่ายการเมืองจะใช้ประโยชน์ได้
ดังนั้น เพื่อให้การเลือกตั้งท้องถิ่น มีความบริสุทธิ์ยุติธรรม จึงอยากให้ทุกฝ่ายช่วยกันเฝ้าระวังการใช้กลไก อสม. หรือ กลุ่มอื่นๆ ที่มีลักษณะคล้ายกันในการเป็นอาสาสมัครที่เป็นส่วนเสริมให้กับการดำเนินงานภาครัฐ เพื่อไม่ให้ดำเนินการในลักษณะการช่วยหาเสียงหรือสนับสนุนผู้เลือกตั้ง ระหว่างการปฏิบัติงานให้กับภาครัฐ ซี่งจะเป็นการเอื้อประโยชน์ให้กับผู้สมัครฝ่ายหนึ่งฝ่ายใด
ประเสริฐ วชิรเขื่อนขันธ์
คณะกรรมการการกระจายอำนาจให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (กก.ถ.)
หากตีความตามระเบียบกระทรวงสาธารณสุข ปี 2554 ว่าด้วย อสม.ไม่ได้เขียนชัดเจนว่าเป็นเจ้าหน้าที่รัฐหรือไม่ เพียงแต่กำหนดคำนิยามว่า อสม.เป็นบุคคลที่ได้รับการคัดเลือกจากหมู่บ้านหรือชุมชนแล้วผ่านการฝึกอบรมหลักสูตรมาตรฐาน อสม. มีอำนาจหน้าที่เกี่ยวข้องกับการทำงานด้านสาธารณสุข
สำหรับค่าตอบแทนจะใช้คำว่าค่าป่วยการ มีสิทธิสวัสดิการตามที่กระทรวงกำหนด ดังนั้น จึงไม่เข้าหลักเกณฑ์ข้อห้ามในการช่วยหาเสียง แต่ในระเบียบให้อำนาจปลัดกระทรวงเป็นผู้วินิจฉัยชี้ขาดในกรณีที่มีปัญหา หากมีการร้องเรียน กกต.ก็คงจะต้องส่งเรื่องให้ปลัดกระทรวงเป็นผู้ดำเนินการ
แม้ว่า อสม.ไม่ใช่เจ้าหน้าที่รัฐ แต่ถ้า อสม.สวมใส่ชุดที่มีตราเครื่องหมายอาสาสมัครไปเดินหาเสียงให้ผู้สมัครรับเลือกตั้ง ก็จะนำไปสู่การตีความ เพราะอาจเข้าเงื่อนไขทำหน้าที่ไม่ตรงตามระเบียบที่กำหนด แม้ในระเบียบไม่ได้มีข้อห้ามไปยุ่งเกี่ยวการเมือง แต่อาจถูกมองว่าเป็นผู้มีส่วนได้เสียเพื่อจูงใจในการเลือกตั้ง ดังนั้น ผู้มีอำนาจทุกฝ่ายควรทำเรื่องนี้ให้ชัดเจนเพื่อไม่ให้มีปัญหากระทบกับการเลือกตั้ง
สำหรับงบค่าป่วยการ อสม.รายเดือน ที่ผ่านมาได้ผ่านมติของคณะกรรมการกระจายอำนาจฯเดิมอยู่ในสัดส่วนรายได้ของท้องถิ่นที่รัฐอุดหนุน โดยกระทรวงส่งเงินให้ อบจ. แต่ปัจจุบันคณะกรรมการกระจายอำนาจฯขอให้ถอดสัดส่วนออกไปและมีมติ ครม. แล้ว ปัจจุบันกรมบัญชีกลางโอนจ่ายตรงให้ อสม.
สิ่งที่น่ากังวลแม้ว่า อสม.ไม่ใช่เจ้าหน้าที่รัฐโดยตรง แต่อาจมีประเด็นการทำผิดกฎหมายเลือกตั้ง เนื่องจากการเลือกตั้ง อบจ. จะมี อสม.ไปทำหน้าที่ประจำจุดคัดกรองโควิดในหน่วยเลือกตั้ง หากระหว่างทำหน้าที่ อสม.รายใดไปกระซิบบอกผู้ใช้สิทธิให้ลงคะแนนเลือกผู้สมัครรายใด ถ้ามีการร้องเรียนก็จะมีปัญหา หากมีพยานหลักฐานก็ถือว่าเข้าข่ายความผิดตามกฎหมายเลือกตั้ง เพราะฉะนั้น หากจะไม่ให้ อสม.ไปยุ่งเกี่ยวทางการเมือง ก็ควรกำหนดระเบียบให้ชัดเจน เพื่อป้องกันปัญหาในอนาคต
บรรณ แก้วฉ่ำ
นักวิชาการด้านกฎหมายการกระจายอำนาจและการปกครองท้องถิ่น
ข้อสงสัยกรณี อสม.จะช่วยหาเสียงให้แก่ผู้สมัครรับเลือกตั้ง ส.อบจ.หรือนายก อบจ.ได้หรือไม่นั้น ตาม พ.ร.บ.การเลือกตั้งท้องถิ่น มาตรา 34 กำหนดห้ามเจ้าหน้าที่อื่นของรัฐ ดำเนินการใดๆ ที่เป็นคุณหรือเป็นโทษแก่ผู้สมัครใด ถ้าหากพิจารณาตามกฎหมายดังกล่าว ไม่ได้ใช้คำว่า “เจ้าหน้าที่รัฐ” แต่ใช้คำว่า “เจ้าหน้าที่อื่นใดของรัฐ”
ศาลรัฐธรรมนูญเคยมีคำวินิจฉัยที่ 5/2543 ว่า ในรัฐธรรมนูญมาตรา 109 (11) จึงหมายความว่า เจ้าหน้าที่ของรัฐที่เรียกชื่ออย่างอื่น ซึ่งมีสถานะ ตำแหน่งหน้าที่ หรือลักษณะงานทำนองเดียวกันกับพนักงานหรือลูกจ้างของหน่วยงานของรัฐ หรือรัฐวิสาหกิจ หรือของราชการส่วนท้องถิ่น โดยมีลักษณะ 1.ได้รับแต่งตั้งหรือเลือกตั้งตามกฎหมาย 2.มีอำนาจหน้าที่ดำเนินการหรือหน้าที่ปฏิบัติการให้เป็นไปตามกฎหมาย หรือปฏิบัติงานประจำ 3.อยู่ในบังคับบัญชาหรือในกำกับดูแลของรัฐ และ 4.มีเงินเดือน ค่าตอบแทน ค่าจ้าง ตามกฎหมาย
เมื่อมาพิจารณาว่า อสม. ถือว่าเป็นเจ้าหน้าที่อื่นของรัฐหรือไม่ คำว่า อาสาสมัคร ปกติจะต้องเป็นเรื่องของการปฏิบัติหน้าที่ฟรี ไม่มีค่าตอบแทน แต่จะเห็นได้ว่า อสม.แต่งตั้งขึ้นโดยระเบียบกระทรวงสาธารณสุข ตามมาตรา 20 พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน 2534 จึงเป็นตำแหน่งที่ตั้งขึ้นตามกฎหมาย และในระเบียบดังกล่าวยังกำหนดทั้งคุณสมบัติและอำนาจหน้าที่ของ อสม.ไว้ในระเบียบอย่างชัดเจน
โดยกำหนดให้อยู่ในกำกับดูแลของนายแพทย์สาธารณสุขจังหวัด และมีบทบัญญัติกำหนดถึงค่าตอบแทน สิทธิประโยชน์ สวัสดิการในการรักษาพยาบาล เงินค่าป่วยการ ตามประกาศกระทรวงสาธารณสุข ซึ่งครบองค์ประกอบตามแนววินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญตามคำวินิจฉัยที่ 5/2543
นอกจากนั้น ปัจจุบันค่าตอบแทนที่จ่ายให้ อสม.จ่ายผ่าน อบจ.ซึ่งเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่กำลังจัดให้มีการเลือกตั้ง และขณะนี้ปลัด อบจ.ในฐานะผู้อำนวยการการเลือกตั้งประจำ อบจ. แต่งตั้งให้ อสม.ไปปฏิบัติหน้าที่ประจำหน่วยเลือกตั้ง สำหรับผู้ที่ได้รับแต่งตั้งตาม พ.ร.บ.การเลือกตั้งท้องถิ่น บัญญัติให้มีฐานะเป็นเจ้าพนักงานตามประมวลกฎหมายอาญาด้วย อสม.จึงถือว่าเป็นเจ้าหน้าที่อื่นของรัฐ ที่ควรมีลักษณะต้องห้ามในการช่วยผู้สมัครหาเสียงในการเลือกตั้ง
