หลายคนที่ติดตามการเจรจาสันติภาพหรือการลงนามข้อตกลงหยุดยิงระหว่างรัฐบาลพม่ากับชนกลุ่มน้อยอย่างใกล้ชิดคงไม่ได้มองโลกในแง่ดีสักเท่าไหร่ ที่พูดอย่างนี้ มิได้หมายความว่าท่านไม่ใช่คนมองโลกในแง่ดีในชีวิตจริงนะคะ แต่ท่านคงมองใกล้เคียงกับผู้เขียนว่าโอกาสที่ชนกลุ่มน้อยทุกกลุ่มจะวางอาวุธ เข้าสู่โต๊ะเจรจา และทำข้อตกลงหยุดยิงกับรัฐบาลพม่านั้นมีโอกาสริบหรี่เสียเหลือเกิน
จริงอยู่ว่ากระบวนการสร้างสันติภาพในประเทศที่อยู่กับสงครามกลางเมืองมาเกือบ 70 ปี ไม่สามารถเกิดได้ภายในชั่วข้ามคืน หรือภายใน 5-10 ปี แต่ “โรดแมป” ที่รัฐบาลเพิ่งแง้มออกมาเพื่อส่งเสริมกระบวนการสร้างสันติภาพก็ดูไม่ค่อยจริงจังและจริงใจสักเท่าไหร่เช่นกัน ที่ผ่านมารัฐบาลพม่าทยอยลงนามข้อตกลงหยุดยิงกับชนกลุ่มน้อยมาโดยตลอด แต่ก็เป็นการลงนามที่เน้น “ลายเซ็น” และ “กระดาษ” มากกว่าที่จะเป็นการเจรจาเพื่อหยุดยิง การถอนกองกำลังของพม่าออกจากพื้นที่ชนกลุ่มน้อย และการแสดงให้เห็นความจริงใจที่จะแก้ไขข้อขัดแย้งจริงๆ
กระบวนการปรองดองในชาติ การเจรจาสันติภาพ (peace talk) และข้อตกลงหยุดยิงแห่งชาติ (NCA หรือ National Ceasefire Agreement) เป็นคำที่เราพบบ่อยเมื่อกล่าวถึงการพัฒนาสู่ระบอบประชาธิปไตยตั้งแต่ ค.ศ.2003 (พ.ศ.2546) ในสมัยรัฐบาลพลเรือนของประธานาธิบดีเต็ง เส่ง (ค.ศ.2011-2016/พ.ศ.2554-2559) ในช่วงเวลานี้ รัฐบาลพม่าลงนามในข้อตกลงหยุดยิงกับชนกลุ่มน้อยกลุ่มใหญ่ที่มีกองกำลังขนาดใหญ่ได้หลายกลุ่ม แต่ก็มีปัญหามากมายซึ่งจะกล่าวถึงต่อไป ในปลายปี 2015 ก่อนมีการเลือกตั้งทั่วไปเพียง 1 เดือน รัฐบาลพม่าอ้างว่าได้ลงนามในข้อตกลงหยุดยิงกับกองกำลังของชนกลุ่มน้อย 8 กลุ่ม รวมทั้งกลุ่มใหญ่ๆ อย่าง KNU (Karen National Union) ของชาวกะเหรี่ยงด้วย
หลังการเจรจา หลายคนแสดงความเป็นห่วง เพราะใน 8 กลุ่มนี้ มีเพียง 3 กลุ่มที่เป็นกองกำลังติดอาวุธจริง นอกจากนั้นเป็นเพียงกลุ่มชนกลุ่มน้อยเล็กๆ ที่ไม่มีกองทัพเป็นของตนเอง นอกจากทั้ง 8 กลุ่มนี้ยังมีชนกลุ่มน้อยอีกจำนวนมากที่ปฏิเสธไม่ยินยอมเจรจากับรัฐบาลพม่า และเป็นกองกำลังขนาดใหญ่ ได้แก่ KIA ของกะฉิ่น, ว้า และของกองทัพรัฐฉานเหนือ
กลุ่มที่ยังมิได้ลงนามในข้อตกลงหยุดยิงกับรัฐบาลพม่านี้มีปริมาณทหารคิดเป็น 80% ของกองกำลังชนกลุ่มน้อยติดอาวุธทั่วทั้งประเทศ
ตราบใดก็ตามที่กองกำลังขนาดใหญ่ที่มีจำนวนทหารหลายหมื่นคนยังไม่ยอมวางอาวุธและเข้าสู่กรอบการเจรจา การสร้างสันติภาพที่แท้จริงในพม่าจะไม่สามารถเกิดขึ้นได้ เมื่อรัฐบาลพลเรือนของออง ซาน ซูจี เข้ามาจัดตั้งรัฐบาลผสม ภารกิจแรกๆ ของรัฐบาลยังมุ่งเน้นไปที่การเจรจาสันติภาพ ที่เรียกว่าการประชุมปางหลวงแห่งศตวรรษที่ 21 การประชุมครั้งแรกจัดให้มีขึ้นในเดือนสิงหาคม 2016 แต่ก็ถูกวิพากษ์วิจารณ์อย่างหนัก เพราะยังคงกันชนกลุ่มน้อยบางกลุ่มออกไป และก็มีอีกบางกลุ่มที่ไม่ยอมเข้าร่วมการเจรจาในครั้งนี้เลย ออง ซาน ซูจี ยืนยันในการประชุมครั้งนี้ว่าชนกลุ่มน้อยทุกกลุ่มจะต้องลงนามในข้อตกลงหยุดยิงก่อน ก่อนที่จะเข้าร่วมการเจรจาสันติภาพและการสร้างสหพันธรัฐในอนาคตได้
ตั้งแต่ต้นปีที่ผ่านมา หลังการหารือในการประชุมปางหลวงแห่งศตวรรษที่ 21 ครั้งแรก ยังมีการปะทะกันระหว่างกองกำลังของชนกลุ่มน้อยกับกองทัพของฝั่งรัฐบาลอย่างต่อเนื่อง ทั้งทางเหนือของรัฐกะฉิ่น และในรัฐฉานภาคเหนือ รวมทั้งความรุนแรงที่เกิดขึ้นกับชาวโรฮีนจาในรัฐอาระกัน และสำหรับชนกลุ่มน้อยกลุ่มอื่นๆ ที่ยังไม่ได้ลงนามในข้อตกลงหยุดยิงกับรัฐบาล (ทั้งของเต็ง เส่ง และออง ซาน ซูจี) อุปสรรคสำคัญที่สุดที่กั้นขวางไม่ให้พวกเขาบรรลุข้อตกลงหยุดยิงกับรัฐบาลพม่าได้คือการขาดความมั่นใจ และการไม่เชื่อมั่นว่ารัฐบาลและกองทัพจะจริงใจแก้ปัญหาความขัดแย้งระหว่างชาติพันธุ์ได้จริง
พล.อ.มิน อ่อง หล่าย ผู้บัญชาการทหารสูงสุดพม่า เพิ่งออกมาให้สัมภาษณ์เมื่อไม่นานมานี้ว่า การโจมตีพื้นที่ของชาวโรฮีนจาในรัฐอาระกัน (ชาวพม่าเรียกชาวโรฮีนจาว่า “เบงกาลี” และไม่ยอมรับชาวโรฮีนจาว่าเป็นชาวพม่า แต่เป็นผู้อพยพมาจากแคว้นเบงกอล ซึ่งปัจจุบันอยู่ในบังกลาเทศ) เป็นการกระทำที่ชอบธรรม และยังเปรียบเปรยภารกิจของกองทัพพม่าว่าเหมือนกับการปราบปราม “ผู้ก่อการร้าย” ในไอร์แลนด์เหนือของรัฐบาลสหราชอาณาจักร ซึ่งจบลงด้วยการลงนามในข้อตกลงสงบศึกในปี 1997 (พ.ศ.2540)
การเจรจาสันติภาพอาจจะเกิดขึ้นไม่ได้หากรัฐบาลไม่มีความพร้อมและความจริงใจ ตัวแทนชนกลุ่มน้อยที่เคยเข้าร่วมการเจรจากับกองทัพและรัฐบาลพม่าพูดเป็นเสียงเดียวกันว่ารัฐบาลพม่าไม่เป็นมิตร และการเจรจาสันติภาพยังอยู่ในกรอบคิดที่ว่ารัฐบาลพม่าคือผู้นำและชนกลุ่มน้อยคือผู้ตาม
นอกจากนี้ ในประเทศที่กองทัพมีอำนาจเบ็ดเสร็จมานานและประสบความสำเร็จในการผูกขาดอำนาจไว้ที่ส่วนกลาง การกระจายอำนาจไปให้ชนกลุ่มน้อยหรือการยอมรับข้อเสนอของชนกลุ่มน้อยย่อมไม่ใช่เรื่องง่าย ขวากหนามสำคัญอีกอย่างหนึ่งของกระบวนการสร้างสันติภาพในพม่ายังเป็นบทบาทของกองทัพ และโควต้าของคนในกองทัพที่ยังยึดพื้นที่ในรัฐสภาของพม่าอย่างเหนียวแน่น
ยิ่งไปกว่านั้น รัฐธรรมนูญปี 2008 ที่ร่างขึ้นมาโดยกองทัพยังเป็นเครื่องมือที่ทรงพลานุภาพเพื่อสร้างความชอบธรรมให้กองทัพ และการเสริมสร้างบทบาทของชาวพม่า ขับให้ชาวพม่า (บะหม่า) เด่นชัดขึ้นภายใต้กรอบการเจรจา กองทัพยังมีอำนาจวีโต้การแก้รัฐธรรมนูญ จึงกล่าวได้ว่ากองทัพคือกุญแจดอกสำคัญที่สุดที่จะทำให้เกิดความเปลี่ยนแปลง (หรือไม่เปลี่ยนแปลง) ในพม่า
พรรคเอ็นแอลดี และออง ซาน ซูจี เองก็เป็นอุปสรรคอีกประการหนึ่งสกัดกั้นกระบวนการสันติภาพ เบอร์ทิล ลินท์เนอร์ (Bertil Lintner) นักหนังสือพิมพ์อาวุโสที่ติดตามความขัดแย้งระหว่างรัฐบาลพม่ากับชนกลุ่มน้อยมานานวิเคราะห์ว่า ผู้นำพรรคเอ็นแอลดีมิได้สนใจที่จะนำชนกลุ่มน้อยที่เหลือมาเข้าสู่โต๊ะเจรจาเท่าใดนัก แต่ที่รัฐบาลพม่าต้องการเห็นจะเป็น “หลักฐานเชิงประจักษ์” เพื่อแสดงให้ภายนอกเห็นว่าพม่ากำลังเข้าสู่โหมดการเจรจาสันติภาพจริง ลินท์เนอร์วิเคราะห์ต่อไปว่า รัฐบาลของออง ซาน ซูจี ได้รับเงินทุนจำนวนมากจากภายนอกประเทศเพื่อผลักดันให้เกิดกระบวนการสร้างสันติภาพ ทั้งจากญี่ปุ่น ยุโรป และที่อื่นๆ ชนกลุ่มน้อยบางกลุ่มลงนามในข้อตกลงหยุดยิงเพื่อแลกกับผลประโยชน์จากสัมปทานและการค้าที่รัฐบาลพม่าหยิบยื่นให้
การลงนามในกระดาษเพียงแผ่นเดียวนี้จึงมิได้สร้างความปรองดองให้เกิดขึ้นจริงในชาติ
เมื่อมาถึงตรงนี้ หลายท่านอาจจะไม่เห็นด้วยว่ากระบวนการสร้างสันติภาพในพม่านั้นค่อนข้างริบหรี่ เพราะเมื่อไม่กี่วันที่ผ่านมา เพิ่งมีข่าวว่าชนกลุ่มน้อย 7 กลุ่มได้รับสิทธิให้ร่างรัฐธรรมนูญของตนเอง และได้นำประเด็นเรื่องการตั้งสหภาพแห่งสหพันธรัฐพม่าเข้าไปหารือในการประชุมปางหลวงแห่งศตวรรษที่ 21 ครั้งที่ 2 ด้วย
แต่ในเวลาเดียวกัน ที่ประชุม UPDJC หรือคณะกรรมการร่วมเพื่อการเจรจาสันติภาพแห่งสหภาพภายใต้การนำของออง ซาน ซูจี ก็ยังยอมรับให้กองทัพจะยังคงรักษาหลักการ 3 ข้อที่กองทัพพม่ายึดถือมาโดยตลอด ได้แก่ การป้องกันไม่ให้สหภาพแตกแยก ไม่ให้เกิดการบ่อนทำลายความสมัครสมานสามัคคีในสหภาพ และรักษาอำนาจอธิปไตยของชาติ และยังเห็นดีกับกองทัพให้เติมคำว่า “ชนกลุ่มน้อยจะไม่สามารถแยกตัวออกไปได้” เข้าไปด้วย
หลักการ 3 ข้อนี้เอง โดยเฉพาะข้อแรกที่ว่าด้วยกองทัพมีหน้าที่ป้องกันไม่ให้สหภาพแตกสลาย ที่เป็นกุญแจสำคัญที่ยังทำให้การเจรจาสันติภาพไม่ไปถึงไหนเสียที ตราบใดก็ตามที่กองทัพยังมีอำนาจนำและยังมีอำนาจยับยั้งการแก้ไขรัฐธรรมนูญ การเจรจาสันติภาพที่ประสบความสำเร็จอย่างแท้จริงก็คงจะเกิดขึ้นได้ยาก…มาก
