ตามที่คณะกรรมการคุ้มครองผู้บริโภค (คคบ.) ได้มีมติเมื่อวันที่ 27 ธันวาคม 2560 ที่ผ่านมา ให้สำนักงานคณะกรรมการคุ้มครองผู้บริโภค (สคบ.) ออกประกาศคณะกรรมการว่าด้วยสัญญา เรื่อง ให้ธุรกิจให้เช่าอาคารเพื่ออยู่อาศัยเป็นธุรกิจควบคุมสัญญาการเช่าห้องพัก อพาร์ตเมนต์ และบ้านเช่า เพื่อแก้ไขปัญหาการใช้บริการเช่าที่พักอาศัย เนื่องจากมีการร้องเรียนว่าถูกผู้ประกอบการเก็บค่าน้ำ ค่าไฟแพง ซึ่งได้ออกเป็นประกาศคณะกรรมการว่าด้วยสัญญา เรื่อง ให้เช่าอาคารเพื่ออยู่อาศัยเป็นธุรกิจที่ควบคุมสัญญา พ.ศ.2561 ซึ่งประกาศในราชกิจจานุเบกษา เมื่อวันที่ 16 กุมภาพันธ์ 2561 และมีผลบังคับใช้ในวันที่ 1 พฤษภาคม 2561 เป็นต้นไป
ทำให้ผู้ประกอบการหลายรายออกมาโวย ผ่านสื่อต่างๆ ถึงความไม่เป็นธรรมที่กฎหมายคุ้มครองผู้บริโภคทุกช่องทาง ทำให้มีช่องว่างสำหรับผู้เช่าที่จะสามารถยกเลิกสัญญากับผู้ให้เช่าได้ทันที เพียงบอกกล่าวล่วงหน้าเป็นหนังสือไม่น้อยกว่า 30 วันเท่านั้น โดยผู้เช่าจะมีหลายกลุ่ม เช่น นักเรียน-นักศึกษา กลุ่มนี้จะยกเลิกสัญญาได้ง่ายที่สุดหากเจอที่พักใหม่ที่ราคาถูกกว่า, ชาวต่างชาติ จากเดิมที่เช่า 1 ปีอาจจะเหลือ 6 เดือน ส่งผลให้ผลตอบแทนลดลงเหลือ 1-2% จากเดิมที่จะอยู่ที่ประมาณ 6-7% ต่อปี
โดยเฉพาะอย่างยิ่งข้อสัญญาที่กําหนดให้ผู้ประกอบธุรกิจไม่มีสิทธิกระทําการปิดกั้นไม่ให้ผู้เช่าเข้าใช้ประโยชน์อาคารหรือมีสิทธิเข้าไปในอาคารเพื่อยึดทรัพย์สิน หรือขนย้ายทรัพย์สินของผู้เช่า ในกรณีที่ผู้เช่าไม่ชําระค่าเช่าหรือค่าใช้จ่ายอื่น แต่เดิม มีข้อสัญญาลักษณะว่า
“…เมื่อสัญญาเช่าสิ้นสุดลงไม่ว่าด้วยสาเหตุประการใดก็ตาม ผู้เช่าจะต้องออกจากสถานที่เช่าทันที ผู้ให้เช่ามีสิทธิเข้าครอบครองสถานที่เช่า ขนย้ายทรัพย์สินของผู้เช่าออกจากสถานที่เช่าได้โดยปราศจากความรับผิดใดๆ…”
ศาลฎีกาวินิจฉัยว่าข้อตกลงดังกล่าวไม่ขัดต่อกฎหมายหรือขัดต่อความสงบเรียบร้อยและศีลธรรมอันดีของประชาชน ย่อมใช้บังคับได้โดยชอบด้วยกฎหมาย (ฎีกาที่ 12265-12266/2556) ดังนั้น ตั้งแต่วันที่ 1 พฤษภาคม 2561 เป็นต้นไป ไม่อาจกำหนดข้อสัญญาลักษณะดังกล่าวได้
“…เมื่อสัญญาเช่าเลิกต่อกันแล้วผู้เช่าไม่ยอมออกไปจากที่เช่า ผู้ให้เช่าชอบที่จะใช้สิทธิฟ้องร้องทางศาลเนื่องจากผู้เช่ากระทำการอันเป็นการโต้แย้งสิทธิผู้ให้เช่าตาม ป.วิ.พ. มาตรา 55 สิทธิของผู้ให้เช่าที่จะขับไล่ให้ผู้เช่าออกจากที่เช่าต้องกระทำโดยทางศาลให้ศาลเป็นผู้บังคับ ผู้ให้เช่าหามีสิทธิที่จะทำการบุกรุกเข้าไปปิดประตูใส่กุญแจห้ามมิให้ผู้เช่าเข้าไปภายในอาคารไม่ การปิดประตูใส่กุญแจห้ามมิให้ผู้เช่าเข้าไปภายในอาคารจึงเป็นการทำละเมิดตาม ป.พ.พ. มาตรา 420…” (ฎีกาที่ 4207/2551) ผู้ประกอบการจึงออกมาโวย สคบ. ว่า กรณีผู้เช่าปิดห้องทิ้งไว้แล้วหนีไปเลย หรือผู้เช่าประเภทไม่มี ไม่หนี ไม่จ่าย กว่าจะฟ้องบังคับคดี
ขับไล่ให้ผู้เช่าออกจากที่เช่าได้ ความเสียหายที่ไม่อาจนำห้องที่เช่านั้นออกให้ผู้เช่ารายอื่นเช่าได้ สคบ.จะรับผิดชอบไหม?
ผู้เขียนจึงขอเสนอทรรศนะทางกฎหมายที่คณะกรรมการกฤษฎีกาได้ตีความไว้ เพื่อย้อนกลับไปพิจารณาว่า “คณะกรรมการว่าด้วยสัญญา มีอำนาจตามกฎหมาย ออกประกาศคณะกรรมการว่าด้วยสัญญา เรื่อง ให้ธุรกิจให้เช่าอาคารเพื่ออยู่อาศัยเป็นธุรกิจควบคุมสัญญาได้หรือไม่” ตามที่ได้ตั้งประเด็นเป็นหัวข้อบทความไว้ตั้งแต่ต้น ดังนี้
1.ขอบเขตการใช้อำนาจออกประกาศของคณะกรรมการว่าด้วยสัญญา
พระราชบัญญัติคุ้มครองผู้บริโภค พ.ศ.2522 มาตรา 21 วรรคหนึ่ง ได้บัญญัติว่า “ในกรณีที่กฎหมายว่าด้วยการใดได้บัญญัติเรื่องใดไว้โดยเฉพาะแล้วให้บังคับตามบทบัญญัติแห่งกฎหมายว่าด้วยการนั้น และให้นำบทบัญญัติในหมวดนี้ไปใช้บังคับได้เท่าที่ไม่ซ้ำหรือขัดกับบทบัญญัติดังกล่าว …”
1.1 บันทึก เรื่อง ขอบเขตการบังคับใช้พระราชบัญญัติคุ้มครองผู้บริโภค พ.ศ.2522 (คณะกรรมการว่าด้วยฉลากจะอาศัยอำนาจตามมาตรา 30 และมาตรา 31 กำหนดให้สินค้าที่ควบคุมได้ตามกฎหมายเฉพาะเรื่องและยังมิได้มีการประกาศควบคุมตามกฎหมายนั้น เป็นสินค้าควบคุมฉลากได้หรือไม่และจะเป็นการขัดกับมาตรา 21 หรือไม่ อย่างไร) คณะกรรมการกฤษฎีกา (กรรมการร่างกฎหมาย คณะที่ 3) ให้ความเห็นสรุปว่า“การที่คณะกรรมการว่าด้วยฉลาก ตามพระราชบัญญัติคุ้มครองผู้บริโภค พ.ศ.2522 จะอาศัยอำนาจมาตรา 30 กำหนดให้สินค้าประเภทใดเป็นสินค้าที่ควบคุมฉลากและอาศัยอำนาจตามมาตรา 31 กำหนดลักษณะฉลากของสินค้าที่ควบคุมฉลากได้นั้น จะต้องนำบทบัญญัติมาตรา 21 วรรคหนึ่ง มาพิจารณาประกอบด้วยว่าในเรื่องดังกล่าวนั้น ได้มีกฎหมายบัญญัติไว้โดยเฉพาะแล้วหรือไม่ เช่น ในเรื่องเกี่ยวกับอาหารได้มีพระราชบัญญัติอาหาร พ.ศ.2522 หรือในเรื่องเกี่ยวกับวัตถุมีพิษก็ได้มีพระราชบัญญัติวัตถุมีพิษ พ.ศ.2510 เป็นต้น ทั้งนี้ เนื่องจากพระราชบัญญัติคุ้มครองผู้บริโภค พ.ศ.2522 มีลักษณะเป็นกฎหมายพิเศษที่บัญญัติขึ้นเพื่อคุ้มครองสิทธิของผู้บริโภค ในส่วนที่ยังมิได้มีกฎหมายใดบัญญัติไว้ ดังนั้น การจะใช้อำนาจใดๆ ตามกฎหมายนี้ จึงต้องตีความโดยเคร่งครัด คณะกรรมการว่าด้วยฉลาก จึงไม่มีอำนาจกำหนดให้อาหารหรือวัตถุมีพิษเป็นสินค้าที่ควบคุมฉลากได้” (เรื่องเสร็จที่ 412/2528)
1.2 บันทึกสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา เรื่อง ขอให้ทบทวนความเห็นเกี่ยวกับการออกคำสั่งห้ามการโฆษณาเครื่องดื่มที่มีส่วนผสมของแอลกอฮอล์ คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ 10 และคณะที่ 11) พิจารณาประเด็นปัญหาดังกล่าวแล้ว เห็นว่า “มาตรา 21 วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติคุ้มครองผู้บริโภค พ.ศ.2522 ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติคุ้มครองผู้บริโภค (ฉบับที่ 2) พ.ศ.2541 บัญญัติว่า ในกรณีที่กฎหมายว่าด้วยการใดได้บัญญัติเรื่องใดไว้โดยเฉพาะแล้ว ให้บังคับตามบทบัญญัติแห่งกฎหมายว่าด้วยการนั้น และให้นำบทบัญญัติในหมวดนี้ ไปใช้บังคับได้เท่าที่ไม่ซ้ำหรือขัดกับบทบัญญัติดังกล่าว ซึ่งกรณีที่หารือมานี้เครื่องดื่มที่มีส่วนผสมของแอลกอฮอล์เป็น “อาหาร” ตามมาตรา 4 แห่งพระราชบัญญัติอาหาร พ.ศ.2522 และพระราชบัญญัติดังกล่าวได้บัญญัติเรื่องการควบคุมฉลากตามมาตรา 6 (10) และการควบคุมการโฆษณาตามมาตรา 40 มาตรา 41 และมาตรา 42 ไว้โดยเฉพาะแล้ว กรณีจึงต้องบังคับตามบทบัญญัติแห่งพระราชบัญญัติอาหาร พ.ศ.2522 และไม่อาจนำบทบัญญัติในส่วนที่เกี่ยวกับการควบคุมฉลากและการควบคุมการโฆษณา ตามพระราชบัญญัติคุ้มครองผู้บริโภค พ.ศ.2522 ไปใช้บังคับซ้ำหรือขัดกับพระราชบัญญัติอาหาร พ.ศ.2522 ได้ ดังนั้น คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ 10 และคณะที่ 11) จึงมีความเห็นสอดคล้อง และยืนยันตามความเห็นของคณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ 10) ที่ว่า ประกาศสำนักงานคณะกรรมการอาหารและยา เรื่อง ให้เครื่องดื่มที่มีส่วนผสมของแอลกอฮอล์เป็นสินค้าที่ควบคุมฉลาก ลงวันที่ 17 ตุลาคม พ.ศ.2549 และคำสั่งสำนักงานคณะกรรมการอาหารและยา ที่ 504/2549 เรื่อง ห้ามการโฆษณาเครื่องดื่มที่มีส่วนผสมของแอลกอฮอล์ ลงวันที่ 18 ตุลาคม พ.ศ.2549 เป็นประกาศและคำสั่งที่ไม่มีผลใช้บังคับตามกฎหมาย” (เรื่องเสร็จที่ 693/2549)
1.3 บันทึกสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา เรื่อง คณะกรรมการว่าด้วยสัญญาจะมีอำนาจกำหนดให้การให้บริการสาธารณูปโภคของรัฐวิสาหกิจเป็นธุรกิจที่ควบคุมสัญญาได้หรือไม่ คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ 11) มีความเห็นว่า “เมื่อกฎหมายจัดตั้งรัฐวิสาหกิจที่ให้บริการสาธารณูปโภคได้บัญญัติเรื่องอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการรัฐวิสาหกิจในการวางนโยบาย และการกำหนดราคาค่าบริการสาธารณูปโภคไว้โดยเฉพาะแล้วตามนัยมาตรา 21 แห่งพระราชบัญญัติคุ้มครองผู้บริโภค พ.ศ.2522 คณะกรรมการว่าด้วยสัญญาตามพระราชบัญญัติคุ้มครองผู้บริโภค พ.ศ.2522
จึงไม่อาจใช้อำนาจที่จะกำหนดให้บริการสาธารณูปโภคของรัฐวิสาหกิจเป็นธุรกิจที่ควบคุมสัญญาได้ (เรื่องเสร็จที่ 132/2544)
2.มีกฎหมายว่าด้วยการใดได้บัญญัติเรื่องสัญญาไว้โดยเฉพาะแล้วที่ให้บังคับตามบทบัญญัติแห่งกฎหมายว่าด้วยการนั้น ตามพระราชบัญญัติคุ้มครองผู้บริโภค พ.ศ.2522 มาตรา 21 วรรคหนึ่ง หรือไม่ ?
สัญญาเช่าอาคารที่ผู้บริโภคทำกับผู้ประกอบธุรกิจมีกฎหมายว่าด้วยข้อสัญญาที่ไม่เป็นธรรมบัญญัติไว้โดยเฉพาะแล้ว คือ พระราชบัญญัติว่าด้วยข้อสัญญาที่ไม่เป็นธรรม พ.ศ.2540 โดยกฎหมายดังกล่าวกำหนดให้รัฐเข้าแทรกแซงโดยกำหนดกรอบสัญญามิให้คู่สัญญาฝ่ายหนึ่งซึ่งมีอำนาจต่อรองทางเศรษฐกิจเหนือกว่าถือโอกาสอาศัยหลักเสรีภาพของบุคคล ตามหลักของความศักดิ์สิทธิ์ของการแสดงเจตนาเอาเปรียบคู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งซึ่งมีอำนาจต่อรองทางเศรษฐกิจด้อยกว่า ซึ่งทำให้เกิดความไม่เป็นธรรมและไม่สงบสุขในสังคม โดยกำหนดแนวทางให้แก่ศาลเพื่อใช้ในการพิจารณาว่าข้อสัญญา หรือข้อตกลงใดที่ไม่เป็นธรรม และให้อำนาจแก่ศาลที่จะสั่งให้ข้อสัญญาหรือข้อตกลงที่ไม่เป็นธรรมนั้นมีผลใช้บังคับเท่าที่เป็นธรรมและพอสมควร
แก่กรณี
โดยเฉพาะอย่างยิ่ง มาตรา 3 ได้กำหนดให้ผู้เช่า เป็น “ผู้บริโภค” ผู้ให้เช่า เป็น “ผู้ประกอบธุรกิจการค้า…” ดังนั้น ธุรกิจให้เช่าอาคารเพื่ออยู่อาศัยจึงต้องบังคับตามบทบัญญัติแห่งกฎหมายว่าด้วยข้อสัญญาที่ไม่เป็นธรรม คณะกรรมการว่าด้วยสัญญาตามพระราชบัญญัติคุ้มครองผู้บริโภค พ.ศ.2522 จึงไม่อาจใช้อำนาจที่จะกำหนดให้ธุรกิจให้เช่าอาคารเพื่ออยู่อาศัยเป็นธุรกิจควบคุมสัญญาได้ ตามความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกา (โปรดดู เรื่องที่ สคบ. หารือข้อกฎหมายกับสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ตาม 1.3)
3.การยกเลิกประกาศฯ ในกรณีที่มีกฎหมายบัญญัติเรื่องนั้นไว้เป็นการเฉพาะแล้ว เพื่อให้เรื่องดังกล่าวบังคับใช้ตามกฎหมายนั้น
คณะกรรมการเฉพาะเรื่อง ตามพระราชบัญญัติคุ้มครองผู้บริโภค พ.ศ.2522 ได้ยกเลิกประกาศของคณะกรรมการเฉพาะเรื่อง ในกรณีที่มีกฎหมายบัญญัติเรื่องนั้นไว้เป็นการเฉพาะแล้ว เพื่อให้เรื่องดังกล่าวบังคับใช้ตามกฎหมายนั้น ตามมาตรา 21 วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติคุ้มครองผู้บริโภค พ.ศ.2522 ดังนี้
3.1 ประกาศคณะกรรมการว่าด้วยฉลาก (ฉบับที่ 28) พ.ศ.2553 เรื่อง ยกเลิกประกาศคณะกรรมการว่าด้วยฉลาก ฉบับที่ 14 (พ.ศ. 2546) เรื่อง ให้ปุ๋ยชีวภาพเป็นสินค้าที่ควบคุมฉลาก เนื่องจากปัจจุบันได้มีการแก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติปุ๋ย พ.ศ.2518 โดยพระราชบัญญัติปุ๋ย (ฉบับที่ 2) พ.ศ.2550 ให้มีบทบัญญัติเรื่องการควบคุมปุ๋ยชีวภาพและปุ๋ยอินทรีย์ไว้โดยเฉพาะแล้ว สมควรยกเลิกประกาศคณะกรรมการว่าด้วยฉลาก ฉบับที่ 14 (พ.ศ.2546) เรื่อง ให้ปุ๋ยชีวภาพเป็นสินค้าที่ควบคุมฉลาก เพื่อให้ปุ๋ยชีวภาพบังคับตามบทบัญญัติแห่งกฎหมายว่าด้วยปุ๋ยดังกล่าว (ราชกิจจานุเบกษา เล่ม 127/ตอนพิเศษ 18 ง/หน้า 43/5 กุมภาพันธ์ 2553)
3.2 ประกาศคณะกรรมการว่าด้วยฉลาก ฉบับที่ 59 (พ.ศ.2536) เรื่อง ยกเลิกประกาศคณะกรรมการว่าด้วยฉลาก ฉบับที่ 44 (พ.ศ. 2532) และฉบับที่ 49 (พ.ศ.2533) (ประกาศคณะกรรมการว่าด้วยฉลาก ฉบับที่ 44 (พ.ศ. 2532) เรื่อง กำหนดบุหรี่เป็นสินค้าที่ควบคุมฉลากลงวันที่ 3 กุมภาพันธ์ พ.ศ. 2532 และฉบับที่ 49 (พ.ศ.2533) เรื่อง กำหนดบุหรี่เป็นสินค้าที่ควบคุมฉลาก (ฉบับที่ 2) ลงวันที่ 18 พฤษภาคม พ.ศ.2533) เพราะปรากฏว่ามีกฎหมายว่าด้วยการควบคุมผลิตภัณฑ์ยาสูบได้กำหนดให้ใช้บังคับฉลากบุหรี่ไว้โดยเฉพาะแล้ว จึงสมควรยกเลิกประกาศคณะกรรมการว่าด้วยฉลาก ฉบับที่ 44 (พ.ศ.2532) และฉบับที่ 49 (พ.ศ.2533) เรื่อง กำหนดบุหรี่เป็นสินค้าที่ควบคุมฉลาก (ราชกิจจานุเบกษา เล่ม 110/ตอนที่ 170/หน้า 91/26 ตุลาคม 2536)
3.3 ประกาศคณะกรรมการว่าด้วยฉลาก ฉบับที่ 43 (พ.ศ.2532) เรื่อง ยกเลิกประกาศคณะกรรมการว่าด้วยฉลาก ฉบับที่ 18 (พ.ศ.2527) โดยที่ปัจจุบันนี้ปรากฏว่ามีกฎหมายว่าด้วยเครื่องมือแพทย์ใช้บังคับแล้ว จึงสมควรยกเลิกประกาศคณะกรรมการว่าด้วยฉลาก ฉบับที่ 18 (พ.ศ. 2527) เรื่อง กำหนดวัสดุทางการแพทย์เป็นสินค้าที่ควบคุมฉลาก (ราชกิจจานุเบกษา เล่ม 106
ตอนที่ 25/ ฉบับพิเศษ หน้า 1/10 กุมภาพันธ์ 2532)
3.4 ประกาศคณะกรรมการว่าด้วยฉลาก ฉบับที่ 29 (พ.ศ.2529) เรื่อง ยกเลิกประกาศคณะกรรมการว่าด้วยฉลาก ฉบับที่ 5 (พ.ศ.2526) (ประกาศคณะกรรมการว่าด้วยฉลาก ฉบับที่ 5 (พ.ศ.2526) เรื่อง กำหนดเตารีดไฟฟ้าเป็นสินค้าที่ควบคุมฉลาก ลงวันที่ 29 มีนาคม พ.ศ.2526) (ราชกิจจานุเบกษา เล่ม 103/ ตอนที่ 125/ ฉบับพิเศษ หน้า 12/22 กรกฎาคม 2529)
3.5 คำสั่งสำนักงานคณะกรรมการอาหารและยา ที่ 203/2550 เรื่อง ยกเลิกคำสั่งสำนักงานคณะกรรมการอาหารและยา ที่ 504/2549 ลงวันที่ 18 ตุลาคม พ.ศ.2549 (เนื่องด้วยคณะกรรมการกฤษฎีกาได้พิจารณาข้อหารือของสำนักงานคณะกรรมการอาหารและยาเกี่ยวกับการห้ามโฆษณาเครื่องดื่มที่มีส่วนผสมของแอลกอฮอล์ มีความเห็นว่าประกาศสำนักงานคณะกรรมการอาหารและยา เรื่อง ให้เครื่องดื่มที่มีส่วนผสมของแอลกอฮอล์เป็นสินค้าที่ควบคุมฉลาก ลงวันที่ 17 ตุลาคม พ.ศ.2549 และคำสั่งสำนักงานคณะกรรมการอาหารและยา ที่ 504/2549 เรื่อง ห้ามโฆษณาเครื่องดื่มที่มีส่วนผสมของแอลกอฮอล์ ลงวันที่ 18 ตุลาคม พ.ศ.2549 เป็นประกาศและคำสั่งที่ไม่มีผลใช้บังคับตามกฎหมาย (เรื่องเสร็จที่ 693/2549)) (ราชกิจจานุเบกษา เล่ม 124/ตอนพิเศษ 65 ง/หน้า 58/30 พฤษภาคม 2550) (สำนักงานคณะกรรมการอาหารและยา ได้รับมอบอำนาจตามประกาศคณะกรรมการคุ้มครองผู้บริโภค เรื่อง การมอบอำนาจในการคุ้มครองผู้บริโภคให้เจ้าหน้าที่ตามพระราชบัญญัติอาหาร พ.ศ.2522 (ราชกิจจานุเบกษา เล่ม 123/ตอนพิเศษ 79 ง/หน้า 14/21 กรกฎาคม 2549))
คณะกรรมการว่าด้วยสัญญา เป็นคณะกรรมการเฉพาะเรื่อง เช่นเดียวกับคณะกรรมการว่าด้วยฉลาก ตามมาตรา 14 แห่งพระราชบัญญัติคุ้มครองผู้บริโภค พ.ศ.2522
4.ผู้ประกอบธุรกิจควรทำอย่างไร
ถ้าเห็นด้วยกับบทความนี้ ผู้ประกอบธุรกิจก็คงต้องรีบฟ้องคดีให้ศาลปกครองยกเลิกประกาศนี้ภายใน 90 วัน นับแต่วันที่รู้ หรือควรรู้ถึงเหตุแห่งการฟ้องคดี คือนับแต่วันที่ 1 พฤษภาคม 2561 เป็นต้นไป ซึ่งเป็นวันที่
ประกาศฯมีสภาพบังคับ (การประกาศในราชกิจจานุเบกษาเป็นเพียงพิธีการประกาศใช้กฎเท่านั้น) และร้องขอให้ศาลปกครองกำหนดมาตรการหรือวิธีการใดๆ ชะลอการบังคับใช้ประกาศนี้เป็นการชั่วคราวก่อนการพิพากษาคดี มิฉะนั้น จะเป็นผลร้ายแก่ผู้ประกอบธุรกิจอย่างมาก เพราะพระราชบัญญัติคุ้มครองผู้บริโภค พ.ศ.2522 มาตรา 57 บัญญัติว่า “ผู้ประกอบธุรกิจผู้ใดไม่ส่งมอบสัญญาที่มีข้อสัญญาหรือมีข้อสัญญาและแบบถูกต้องตามมาตรา 35 ทวิ หรือไม่ส่งมอบหลักฐานการรับเงินที่มีรายการและข้อความถูกต้องตามมาตรา 35 เบญจ ให้แก่ผู้บริโภคภายในระยะเวลาตามมาตรา 35 อัฏฐ ต้องระวางโทษจำคุกไม่เกินหนึ่งปี หรือปรับไม่เกินหนึ่งแสนบาท หรือทั้ง
จำทั้งปรับ”
5.ถาม-ตอบ ในประเด็นข้อกฎหมาย แบบเดาใจ สคบ.
สคบ. : ถ้ามีกฎหมายว่าด้วยข้อสัญญาที่ไม่เป็นธรรมแล้ว คณะกรรมการว่าด้วยสัญญาก็ไม่มีอำนาจกำหนดให้ธุรกิจใดเป็นธุรกิจที่ควบคุมสัญญาเลยหรือ
ตอบ : ใช่ แต่คณะกรรมการว่าด้วยสัญญายังคงมีอำนาจตามพระราชบัญญัติคุ้มครองผู้บริโภค พ.ศ.2522 เช่น มาตรา 21 วรรคหนึ่ง (1) (2) และวรรคสอง ส่วนอำนาจตามมาตรา 35 ทวิ ต้องเป็นเรื่องยกเลิกประกาศเช่นเดียวกับหัวข้อ 3 เช่น ยกเลิกประกาศ…ธุรกิจขายห้องชุด บริการโทรศัพท์เคลื่อนที่ ให้กู้ยืมเงินของสถาบันการเงิน เป็นต้น หรือยังมีอำนาจตามมาตรา 35 เบญจ มาตรา 35 นว อำนาจตามที่ คคบ.มอบหมาย ตามมาตรา 14 วรรคสี่ เป็นต้น
สคบ. : ถ้ามีกฎหมายว่าด้วยข้อสัญญาที่ไม่เป็นธรรม ยังมีผู้ประกอบธุรกิจกำหนดข้อตกลงในสัญญาไม่เป็นธรรมอื่นแก่ผู้บริโภคที่กฎหมายว่าด้วยข้อสัญญาที่ไม่เป็นธรรมไม่อาจบังคับได้ คณะกรรมการว่าด้วยสัญญาจะไม่มีอำนาจกำหนดให้ธุรกิจนั้นเป็นธุรกิจที่ควบคุมสัญญาเลยหรือ
ตอบ : ใช่ คงต้องมีการเสนอให้แก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายว่าด้วยข้อสัญญาที่ไม่เป็นธรรม หรือให้มีกฎหมายเฉพาะ เช่นเดียวกับกรณีไม่อาจกำหนดฉลากและการโฆษณาเครื่องดื่มที่มีส่วนผสมของแอลกอฮอล์ตาม 1.2 และได้มีการยกเลิกประกาศตาม 3.5 ต่อมาจึงได้มีการตรากฎหมายเฉพาะมาควบคุมเครื่องดื่มที่มีส่วนผสมของแอลกอฮอล์ คือ พระราชบัญญัติควบคุมเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ พ.ศ.2551
สคบ. : ถ้ามีปัญหาการใช้บริการเช่าที่พักอาศัย เนื่องจากมีการร้องเรียนว่าถูกผู้ประกอบการเก็บค่าน้ำ ค่าไฟแพง จะคุ้มครองผู้บริโภคอย่างไร
ตอบ : แสดงว่าผู้บริโภคถูกละเมิดสิทธิเพราะข้อตกลงในสัญญาไม่เป็นธรรม เป็นอำนาจ คคบ. ตามมาตรา 10 (1) ดำเนินคดีแทนผู้บริโภคที่ถูกละเมิดสิทธิตามมาตรา 39
สคบ. : มาตรา 21 วรรคหนึ่ง ได้บัญญัติว่า “ในกรณีที่กฎหมายว่าด้วยการใดได้บัญญัติเรื่องใดไว้โดยเฉพาะแล้วให้บังคับตามบทบัญญัติแห่งกฎหมายว่าด้วยการนั้น และให้นำบทบัญญัติในหมวดนี้ไปใช้บังคับได้เท่าที่ไม่ซ้ำหรือขัดกับบทบัญญัติดังกล่าว …” ดังนั้น คณะกรรมการว่าด้วยสัญญา ก็ยังมีอำนาจออกประกาศกำหนดให้ธุรกิจใดเป็นธุรกิจควบคุมสัญญาเฉพาะในส่วนไม่ซ้ำหรือขัดกับบทบัญญัติได้
ตอบ : ไม่ได้ เพราะคำว่า “ซ้ำ” เมื่อพิจารณาตามพจนานุกรมฉบับราชบัณฑิตยสถาน พ.ศ.2554 แล้ว มีความหมายว่า กระทำอย่างเดียวกับบทบัญญัติหรือแย้งกันกับบทบัญญัติที่กฎหมายว่าด้วยการใด ได้บัญญัติเรื่องใดไว้โดยเฉพาะแล้ว ส่วนคำว่า “ขัด” คณะกรรมการกฤษฎีกาได้ให้ความเห็นไว้แล้วตามหัวข้อ 1 ในเรื่องเสร็จที่ 412/2528 ว่า “…ไม่อาจกำหนดให้สินค้าที่ควบคุมได้ตามกฎหมายเฉพาะเรื่องและยังมิได้มีการประกาศควบคุมตามกฎหมายนั้น เป็นสินค้าควบคุมฉลากได้…” ซึ่งหมายถึงเป็นการขัดกับบทบัญญัติกฎหมายเฉพาะที่ไม่มีเจตนารมณ์จะควบคุมเรื่องที่คณะกรรมการว่าด้วยสัญญาจะออกประกาศควบคุม
ดังนั้น คณะกรรมการว่าด้วยสัญญาจะ “…นำบทบัญญัติในหมวดนี้ไปใช้บังคับได้เท่าที่ไม่ซ้ำหรือขัดกับบทบัญญัติดังกล่าว…” ได้ในกรณีอื่น ซึ่งบทบัญญัติในหมวดนี้ กำหนดไว้ ส่วนที่ 2 ทวิ การคุ้มครองผู้บริโภคในด้านสัญญา เช่น การออกประกาศควบคุมรายการในหลักฐานการรับเงินตามมาตรา 35 เบญจ หรือการให้ความเห็นตามมาตรา 35 นว เป็นต้น
รังสรรค์ กระจ่างตา
