| ผู้เขียน | ประสิทธิ์ ปิวาวัฒนพานิช |
|---|
กรณีฮาคีม อัล-อาไรบี:มุมมองกฎหมายระหว่างประเทศ
เกริ่นนำ
ประเด็นเรื่องการขอส่งผู้ร้ายข้ามแดน นายฮาคีม อัล-อาไรบี ที่ รัฐบาลบาห์เรน กำลังร้องขอให้รัฐบาลไทยส่งตัวผู้ร้ายข้ามแดน โดยที่รัฐบาลออสเตรเลียคัดค้านการส่งผู้ร้ายข้ามแดนเนื่องจาก รัฐบาลออสเตรเลีย ให้สถานะผู้ลี้ภัยแก่ นายฮาคีม กลายเป็นประเด็นที่ได้รับความสนใจอย่างกว้างขวางไม่เฉพาะแต่ในประเทศไทยแต่รวมถึงระดับทั่วโลกไปแล้ว ในขณะที่สาธารณชนพุ่งเป้าความสนใจไปที่เรื่องการส่งผู้ร้ายข้ามแดน แต่ผู้เขียนกลับเห็นว่า เรื่องนี้เกี่ยวข้องกับพันธกรณีระหว่างประเทศตามอนุสัญญาว่าด้วยการต่อต้านการทรมาน และการกระทำอื่นๆ ที่โหดร้าย ไร้มนุษยธรรม หรือที่ย่ำยีศักดิ์ศรี (Convention Against Torture and other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment: CAT) ซึ่งประเทศไทยเป็นภาคีมากกว่า โดยเฉพาะอย่างยิ่งข้อที่ 3[1]
จึงขอแสดงความคิดเห็นเฉพาะในส่วนที่เกี่ยวกับข้อกฎหมายในเรื่องอนุสัญญาต่อต้านการทรมานเท่านั้น โดยงดเว้นที่จะไม่กล่าวถึงคดีนี้เนื่องจากคดีนี้อยู่ระหว่างการพิจารณาของศาลไทยอยู่ ข้อสังเกตบางประการมีดังนี้
1. ข้อ 3 ของอนุสัญญาว่าด้วยการต่อต้านและการกระทำอื่นๆ ที่โหดร้าย ไร้มนุษยธรรม หรือที่ย่ำยีศักดิ์ศรี
อนุสัญญาต่อต้านการทรมานได้บัญญัติว่า “รัฐภาคีต้องไม่ขับไล่ ส่งกลับ ผลักดันกลับออกไป หรือส่งเป็นผู้ร้ายข้ามแดนไปยังอีกรัฐหนึ่ง เมื่อมีเหตุอันควรเชื่อได้ว่าบุคคลนั้นจะตกอยู่ภายใต้อันตรายที่จะถูกทรมาน” key words อยู่ที่คำว่า “ส่งผู้ร้ายข้ามแดน” (extradite) กับคำว่า “เหตุอันควรเชื่อได้ว่า” (substantial grounds) ว่าหมายความว่าอย่างไร ประการแรก อนุสัญญาต่อต้านการทรมานได้กำหนดข้อห้ามมิให้รัฐภาคีของอนุสัญญากระทำการที่มีลักษณะทั้ง 3 ประการ คือ ขับไล่ (expel)[2] ส่งกลับ (refouler)[3] หรือ ส่งผู้ร้ายข้ามแดน (extradite) โดยพันธกรณีห้ามนี้มีลักษณะเป็นการห้ามอย่างเด็ดขาดอย่างสิ้นเชิง โดยปราศจากข้อยกเว้น[4] ซึ่งการที่ข้อ 3 กำหนดพันธกรณีในลักษณะห้ามส่งผู้ร้ายข้ามแดนแบบเด็ดขาดนั้น อาจเกิดปัญหาความขัดแย้งระหว่างสนธิสัญญาส่งผู้ร้ายข้ามแดนของรัฐภาคีที่ได้ทำขึ้นก่อนที่จะเข้าเป็นภาคีอนุสัญญาต่อต้านการทรมานว่าจะทำอย่างไรไม่ให้ขัดกับพันธกรณีข้อที่ 3
ในประเด็นนี้ ศาสตราจารย์ Herman Burgers และ Hans Danelius ซึ่งเป็นผู้ที่มีบทบาทมากในการยกร่างอนุสัญญาฉบับนี้ ให้ความเห็นว่า ในกรณีที่รัฐทำสนธิสัญญาหลังจากที่ให้สัตยาบันอนุสัญญาต่อต้านทรมาน รัฐภาคีมีพันธกรณีที่จะต้องไม่ให้การดำเนินการตามสนธิสัญญาส่งผู้ร้ายข้ามแดนขัดกับวัตถุประสงค์ของอนุสัญญาต่อต้านการทรมาน ส่วนสนธิสัญญาส่งผู้ร้ายข้ามแดนที่ทำก่อนที่รัฐจะให้สัตยาบันอนุสัญญานี้ก็จะต้องมีการตีความในลักษณะทำนองเดียวกันด้วยคือไม่ให้ขัดกับวัตถุประสงค์ของอนุสัญญาต่อต้านการทรมาน[5]
ประการที่สอง การพิจารณาว่า จะไม่ส่งผู้ร้ายข้ามแดนหากมี “เหตุอันควรเชื่อได้ว่า” (substantial grounds) ถ้าส่งผู้นั้นกลับไปประเทศที่ร้องขอ บุคคลนั้นจะถูกทรมาน ความยุ่งยากอยู่ที่ว่าจะพิสูจน์ได้อย่างไรว่า มีเหตุอันควรเชื่อ ในข้อที่ 3.2 ของอนุสัญญาต่อต้านการทรมาน บัญญัติว่า “ให้เจ้าพนักงานผู้มีอำนาจต้องคำนึงถึงข้อพิจารณาทั้งปวงที่เกี่ยวข้อง รวมทั้งการที่มีรูปแบบที่ต่อเนื่องของการละเมิดสิทธิมนุษยชนในรัฐนั้นอย่างร้ายแรง”
แต่แม้ข้อที่ 3.2 จะวางกรอบหรือแนวทางในการพิจารณาก็ตาม ในทางปฏิบัติ การพิจารณาคำว่า “เหตุอันควรเชื่อได้ว่า” ก็ไม่ง่ายนัก เคยมีข้อร้องเรียนส่วนบุคคลระหว่าง นาย Mutombo กับ รัฐบาลสวิตเซอร์แลนด์ โดยคณะกรรมาธิการอนุสัญญาต่อต้านการทรมานของสหประชาชาติ เคยกล่าวว่า การที่รัฐปลายทาง (รัฐที่จะส่งตัวกลับหรือที่จะส่งผู้ร้ายข้ามแดน) มีการละเมิดสิทธิมนุษยชนนั้นยังไม่ถือว่าเหตุอันควรเชื่อได้ว่าบุคคลนั้นจะถูกทรมาน
แต่จะต้องมีข้อเท็จจริงเพิ่มเติมที่ชี้ชัดว่า บุคคลนั้นตกอยู่ในภาวะเสี่ยงอันตราย ในทำนองเดียวกัน การที่รัฐปลายทางไม่มีการละเมิดสิทธิมนุษยชนอย่างร้ายแรงก็ไม่ได้หมายความว่า บุคคลนั้นจะไม่ถูกทรมาน[6] และการกระทำของบุคคลนั้นในอดีต (past conduct) ก็ไม่ต้องนำมาพิจารณา โดยประเด็นสำคัญอยู่ที่ว่าบุคคลนั้นจะสามารถนำพยานหลักฐานมาพิสูจน์ยืนยันได้หรือไม่ว่า หากตนเองถูกส่งกลับหรือส่งผู้ร้ายข้ามแดนแล้ว ตนมีความเสี่ยงที่จะถูกทรมาน
อนึ่ง คณะกรรมาธิการต่อต้านการทรมานของสหประชาชาติยังได้ให้แนวทางในการพิจารณาเหตุอันควรเชื่อได้ว่าบุคคลนั้นอาจถูกทรมานหากว่ามีการส่งตัวกลับหรือการส่งผู้ร้ายข้ามแดนอีกด้วย[7]
2.ใครบ้างที่ได้รับความคุ้มครองตามข้อที่ 3
บุคคลที่ได้รับความคุ้มครองตามข้อที่ 3 ของอนุสัญญาต่อต้านการทรมานคือ “บุคคล” (a person) ทุกคนโดยไม่คำนึงว่าบุคคลนั้นจะมีสถานะใดก็ตาม[8] ศาลสิทธิมนุษยชนของยุโรปเคยตัดสินว่า ผู้ค้ายาเสพติด (drug dealer) ก็อยู่ในความหมายของคำว่า “บุคคล” ด้วยเช่นกัน
หรือแม้แต่สมาชิกของกองกำลังติดอาวุธก็อยู่ในความหมายของคำว่าบุคคลด้วย[9] หากเปรียบเทียบกับอนุสัญญาว่าด้วยผู้ลี้ภัย ค.ศ.1951 แล้ว บุคคลที่ได้รับความคุ้มครองตามอนุสัญญาต่อต้านการทรมานจะกว้างขวางกว่า เนื่องจากไม่จำกัดว่าต้องเป็น ผู้ลี้ภัย (refugee) เท่านั้น
3. พันธกรณีข้อ 3 ของอนุสัญญาต่อต้านการทรมานจำเป็นต้องมีกฎหมายอนุวัติการหรือไม่
ในขณะที่เขียนนี้ ประเทศไทยยังไม่มีกฎหมายอนุวัติการอนุสัญญาต่อต้านการทรมาน โดยสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติกำลังพิจารณาร่างพระราชบัญญัติป้องกันและปราบปรามการทรมานและการกระทำให้บุคคลสูญหาย พ.ศ….
ประเด็นจึงมีอยู่ว่า พันธกรณีข้อ 3 จะมีผลใช้บังคับที่ไทยต้องปฏิบัติตามหรือไม่อย่างไร เนื่องจากไทยเป็นประเทศที่ใช้ระบบทวินิยม (dualism) หมายความว่า สนธิสัญญาซึ่งเป็นความตกลงระหว่างประเทศไม่มีผลใช้บังคับในประเทศโดยอัตโนมัติจนกว่าฝ่ายนิติบัญญัติจะตราพระราชบัญญัติให้เป็นไปตามสัญญานั้น หรือที่มักจะเรียกว่า กฎหมายอนุวัติการ (implementing legislation)
ในประเด็นนี้ผู้เขียนมีความเห็นว่า หากพิจารณาตัวบทของอนุสัญญาต่อต้านการทรมานแล้วจะพบว่า ในอนุสัญญาไม่ได้บังคับหรือกำหนดให้รัฐภาคีต้องตรากฎหมายอนุวัติการทุกข้อแต่เป็นบางข้อเท่านั้น
เช่น การบัญญัติให้การกระทำทรมานเป็นความผิดอาญาตามกฎหมายภายในของรัฐภาคี การกำหนดให้ศาลภายในของรัฐภาคีมีเขตอำนาจพิจารณาเหนือความผิดฐานทรมานและความพยายาม หรือเรื่องการเยียวยาความเสียหายด้วยเป็นต้น
นอกจากนี้ อนุสัญญาจะกำหนดให้รัฐภาคีดำเนินมาตรการทางกฎหมายหรือมาตรการอื่นๆ ก็จะระบุไว้อย่างชัดเจนในข้อนั้นๆ ตามอนุสัญญา แต่ในข้อที่ 3 อนุสัญญาต่อต้านการทรมานไม่ได้บัญญัติให้รัฐภาคีต้องตรากฎหมายอนุวัติการหรือดำเนินมาตรการทางกฎหมายหรือมาตรการใดๆ ที่จำเป็นเพื่อจะปฏิบัติตามพันธกรณีข้อ 3 นักกฎหมายบางท่านเห็นว่า พันธกรณีข้อที่ 3 ไม่ได้เรียกร้องให้รัฐภาคีต้องตรากฎหมายภายในอนุวัติการแต่อย่างใด[10]
นอกจากนี้ ผู้เขียนเห็นว่า ไม่มีความจำเป็นที่จะต้องมีกฎหมายอนุวัติการรองรับพันธกรณีข้อที่ 3 เนื่องจากการปฏิบัติตามพันธกรณีข้อ 3 นี้เป็นเรื่องของรัฐโดยตรงในฐานะที่เป็นภาคีอนุสัญญาจึงสามารถปฏิบัติตามพันธกรณีระหว่างประเทศนี้ได้เอง การมีกฎหมายอนุวัติการอีกจึงเปรียบเสมือน “รัฐสั่งรัฐ” ซึ่งไม่มีความจำเป็นแต่ประการใด
อนึ่ง มีข้อสังเกตเพิ่มเติมด้วยว่า ตามอนุสัญญาเวียนนาว่าด้วยกฎหมายสนธิสัญญา ค.ศ.1969 (Vienna Convention on the Law of Treaties)[11] ข้อที่ 27 บัญญัติว่า รัฐภาคีสนธิสัญญาไม่อาจอ้างบทบัญญัติของกฎหมายภายในเพื่อเป็นข้ออ้างสำหรับการไม่ปฏิบัติตามสนธิสัญญาได้[12]
4. การทรมานเป็นสิ่งต้องห้ามตามกฎหมายระหว่างประเทศ
นอกเหนือจากอนุสัญญาต่อต้านการทรมานที่ห้ามมิให้มีการทรมานบุคคลไว้โดยเฉพาะแล้ว มีตราสารระหว่างประเทศอื่นอีกที่ห้ามมิให้มีการทรมานบุคคลใดๆ ก็ตาม เช่น กติการะหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิพลเมืองและสิทธิทางการเมือง (International Covenant on Civil and Political Rights – ICCPR)[13] ปฏิญญาว่าด้วยสิทธิมนุษยชน[14] เป็นต้น ยิ่งกว่านั้น ศาลระหว่างประเทศ ยืนยันว่าการทรมานถือว่าเป็นกฎหมายบังคับเด็ดขาดที่สนธิสัญญาใดจะขัดหรือแย้งมิได้ (jus cogens) ด้วย[15]
บทส่งท้าย
กรณีของนายฮาคีมมีประเด็นเกี่ยวข้องทั้งกฎหมายภายใน กฎหมายระหว่างประเทศ รวมถึงความสัมพันธ์ระหว่างประเทศด้วย ผู้เขียนหวังว่าเรื่องนี้คงจะคลี่คลายยุติลงด้วยดี
อ้างอิง
* อาจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์ มธ.
[1] ประเทศไทยเป็นภาคีอนุสัญญาต่อต้านการทรมาน เมื่อวันที่ 2 ตุลาคม 2550
[2] Expulsion หรือการขับไล่ใช้กับคนต่างด้าวที่เข้าเมืองถูกกฎหมาย
[3] Return (refouler) ใช้กับคนต่างด้าวที่เข้าเมืองผิดกฎหมาย
[4] ดู General Comment No.4 (2017) on the implementation of article 3 of the Convention in the context of article 22, 9 February 2018 หน้า 2; Lene Wendland, A Handbook on State Obligations under the UN Convention against Torture,2002, หน้า 33;William Cohen, Implementing the U.N. Torture Convention in U.S. Extradition Cases, Denver Journal of International Law and Policy,1998, หน้า 518; David Weissbrodt and Isabel Hortreiter, The Principle of Non-Refoulement: Article 3 of the Convention Against Torture and Other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment in Comparison with the Non-Refoulement Provisions of Other International Human Rights Treaties, 5 Buff. Hum. Rts. L. Rev. 1 (1999) หน้า 16
[5] David Weissbrodt and Isabel Hortreiter, หน้า 8
[6] Mutombo v. Switzerland, Communication No.13/1993, UN Doc. A/49/44 ,1994, ข้อ 9.3
[7] โปรดดูรายละเอียดใน General Comment No.4 (2017) on the implementation of article 3 of the Convention in the context of article 22, 9 February 2018 หน้า 7-8
[8] Joanne Kinslor, Non-refoulement and torture: The adequacy of Australia’s laws and practices in safeguarding asylum-seekers from torture, Australian Journal of Human Rights,2000, หน้า 171-172
[9] Mutombo v. Switzerland, Communication No.13/1993, UN Doc. A/49/44,1994
[10] William Cohen, หน้า 518; Joanne Kinslor, หน้า 172
[11] แม้ว่าประเทศไทยมิได้เป็นภาคีอนุสัญญาเวียนนานี้ก็ตาม แต่อนุสัญญาเวียนนานี้มีสถานะเป็นการประมวลกฎหมายประเพณีระหว่างประเทศ นอกจากนี้ ศาลรัฐธรรมนูญยังเคยอ้างอนุสัญญาเวียนนาด้วยว่าเป็นที่ยอมรับของนานาประเทศ โปรดดูคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ 11/2542 หน้า 8
[12] Article 27 : A Sate party to a treaty may not invoke the provisions of its internal law as justification for its failure to perform the treaty.
[13] ข้อ 7 บัญญัติว่า “บุคคลจะถูกทรมานหรือได้รับการปฏิบัติหรือการลงโทษที่โหดร้ายไร้มนุษยธรรมหรือต่ำช้ามิได้…” อนึ่ง ประเทศไทยเป็นภาคีกติกา ICCPR ด้วย
[14] ข้อ 3
[15] ดู Questions Relating to the Obligation to Prosecute or Extradite (Belgium v Senegal), Judgment of 20 July 2012, ICJ Reports 2012, para. 99.และคำพิพากษาของ the International Criminal Tribunal for the former Yugoslavia (ICTY) คดี Furundzija Case
