แถลงนโยบาย : วีรพงษ์ รามางกูร

พิธีกรรมทางการเมืองที่สำคัญอย่างหนึ่งของระบอบรัฐสภา ไม่ว่าจะเป็นประชาธิปไตยเต็มใบ ครึ่งใบในสมัยนั้น หรือเผด็จการครึ่งใบในสมัยนี้ ถ้าเป็นรัฐบาลเผด็จการเต็มใบก็ไม่จำเป็นต้องแถลงนโยบายต่อสภาปฏิวัติที่ตนตั้งขึ้นเอง แต่ถ้าเป็นเผด็จการครึ่งใบก็ดี ประชาธิปไตยครึ่งใบก็ดี หรือประชาธิปไตยเต็มใบ การแถลงนโยบายก่อนทำหน้าที่หลังจากได้เข้าเฝ้าถวายสัตย์ปฏิญาณแล้ว

การแถลงนโยบายหากเป็นการแถลงของรัฐบาลเผด็จการครึ่งใบ หรือรัฐบาลประชาธิปไตยครึ่งใบ ก็ไม่จำเป็นต้องให้รัฐสภาลงมติรับรองนโยบายที่รัฐบาลแถลง แต่ถ้าเป็นรัฐบาลประชาธิปไตยเต็มใบ รัฐธรรมนูญก็มักจะกำหนดให้มีการลงมติรับหรือไม่รับนโยบายที่รัฐบาลแถลง หากจะกำหนดให้สภาผู้แทนราษฎรลงมติรับหรือไม่รับนโยบายที่รัฐบาลแถลง ก็จะเป็นการแถลงนโยบายกับสภาผู้แทนราษฎรเท่านั้น ส่วนที่จะมีการแถลงในวุฒิสภาก็เป็นการแถลงเพื่อทราบเท่านั้น

สำหรับรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันนี้ กำหนดให้รัฐบาลต้องแถลงนโยบายในการบริหารประเทศ ซึ่งประกอบด้วยสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร 500 คน และสมาชิกวุฒิสภาซึ่งนายกรัฐมนตรีคนปัจจุบันเป็นผู้แต่งตั้งอีก 250 คน ก็ไม่จำเป็นต้องมีการลงมติรับหรือไม่รับนโยบายของรัฐบาลในการบริหารราชการแผ่นดินที่นายกรัฐมนตรีแถลง

ดังนั้นการแถลงนโยบายและการอภิปราย วิพากษ์วิจารณ์ค้านที่รัฐบาลแถลงของฝ่ายค้าน ซึ่งประกอบด้วยพรรคการเมือง 7 พรรค กับการอภิปรายสนับสนุนของสมาชิกวุฒิสภาและสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรฝ่ายรัฐบาล 19 พรรค จึงเป็นเพียง “พิธีกรรม” ทางการเมืองหรือที่หนังสือพิมพ์สมัยก่อนเรียกว่า “ปาหี่” ทางการเมืองเท่านั้นเอง

แม้จะเป็นเพียง “พิธีกรรม” หรือ “ปาหี่” ทางการเมือง สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรทั้ง 2 ฝ่ายก็ดี สมาชิกวุฒิสภาก็ดี ต่างก็ต้องการจะแสดงฝีปาก แสดงโวหาร เพราะหน้าที่หลักของสภานิติบัญญัติ โดยเฉพาะอย่างยิ่งสภาผู้แทนราษฎรนั้นเป็นสถานที่ที่มีไว้สำหรับการอภิปรายโต้เถียงกันของผู้แทนของประชาชน ทั้งฝ่ายที่เห็นด้วยและฝ่ายที่ไม่เห็นด้วยกับญัตติหรือประเด็นที่กำลังปรารถนา ภาษาฝรั่งคำว่า parliament มีรากศัพท์มาจากภาษาฝรั่งเศสว่า parlement สถานที่อภิปรายถกเถียงกันในเรื่องกิจการบ้านเมือง เราใช้คำว่ารัฐสภา ซึ่งไม่ค่อยจะตรงกับความหมายว่าเป็นที่พูดถกเถียงกันของรัฐบาลกับผู้แทนของประชาชน ความจริงคำว่า “รัฐสภา” อาจจะตรงกับความจริงของเราก็ได้ เพราะสภาของเราเป็นสภาแต่งตั้งมาจากผู้ยึดอำนาจรัฐเป็นส่วนใหญ่ นานๆ จึงจะมีสภาผู้แทนราษฎรเสียที

เหตุผลที่รัฐธรรมนูญหรือประเพณีในกรณีของอังกฤษกำหนดให้นโยบายที่รัฐบาลจะใช้บริหารกิจการบ้านเมืองนั้นต้องได้รับความเห็นชอบจากผู้แทนของประชาชนเสียก่อน ถ้าเป็นกรณีสำคัญๆ เช่น ญัตติรับหรือไม่รับร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ การแก้ไขรัฐธรรมนูญหรือประเด็นสำคัญ เช่น กรณีจะออกหรือไม่ออกจากสหภาพยุโรปของประเทศอังกฤษ หรือแคว้นสก๊อตแลนด์จะแยกตัวหรือไม่แยกตัวออกจากสหราชอาณาจักร หรือ United Kingdoms ของอังกฤษหรือไม่ แต่สำหรับญัตติรับหรือไม่รับนโยบายที่รัฐบาลใหม่แถลงต่อสภาผู้แทนราษฎร ตามปกติก็ให้เป็นหน้าที่ของผู้แทนราษฎร

ขณะเดียวกัน สมัยที่ประเทศปกครองด้วยระบอบเผด็จการครึ่งใบ สมัยจอมพลถนอม กิตติขจร หรือระบอบประชาธิปไตยครึ่งใบในสมัย พล.อ.เปรม ติณสูลานนท์ เป็นนายกรัฐมนตรี รัฐธรรมนูญกำหนดให้รัฐบาลต้องแถลงนโยบายหลังจากถวายสัตย์ปฏิญาณ แต่อย่างไรก็ตามการเป็นรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรีเริ่มตั้งแต่การเข้าเฝ้าถวายสัตย์ปฏิญาณและความเป็นรัฐมนตรีของรัฐบาลชุดก่อนก็สิ้นสุดลง เมื่อคณะรัฐมนตรีชุดใหม่ให้เข้าเฝ้าถวายสัตย์ปฏิญาณ เมื่อไม่มีการต้องลงมติรับหรือไม่รับนโยบายที่รัฐบาลใหม่แถลงหลังจากการเลือกตั้งทั่วไป หรือหลังจากสภาผู้แทนราษฎรหรือรัฐสภามีมติแต่งตั้งนายกรัฐมนตรี

การอภิปรายนโยบายของรัฐบาลอาจจะเป็นเวลายาวนานหลายวัน เพราะสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรไม่ว่าจะเป็นสมาชิกฝ่ายค้านหรือฝ่ายรัฐบาล ย่อมต้องการแสดงความสามารถในการพูดและการโวหารมากกว่าเนื้อหาที่ปรากฏในคำแถลงนโยบาย

เพราะคนไทยชมชอบการแสดงโวหารมากกว่าสาระสำคัญของนโยบาย

เนื่องจากการแถลงนโยบายของรัฐบาลใหม่เป็นเพียงพิธีกรรม ไม่มีการลงมติรับหรือไม่รับหลังนโยบายที่รัฐบาลแถลง รัฐบาลจึงไม่มีความจำเป็นต้องเขียนนโยบายผูกมัดตัวเองโดยลงไปถึงยุทธศาสตร์และมาตรการในการดำเนินการให้ได้ตามวัตถุประสงค์ แม้แต่วัตถุประสงค์หรือ objectives และเป้าหมายหรือ targets ก็ไม่จำเป็นต้องกำหนดไว้ในนโยบายที่จะแถลง ด้วยเหตุนี้นายกรัฐมนตรีเมื่อแถลงนโยบายเสร็จแล้วก็ไม่จำเป็นต้องอยู่นั่งฟังการอภิปราย ซึ่งกินเวลายาวนานหลายวัน อันเป็นกิจกรรมของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาที่จะแสดงโวหารฝีปาก แต่นายกรัฐมนตรีคนปัจจุบันชอบพูดถูกบ้างผิดบ้าง ก็อยากพูดผิดกับคนอื่นๆ ที่ต้องวางตัวในฐานะหัวหน้ารัฐบาล

บางทีผู้ที่ฟังการอภิปรายโต้เถียงกันในรัฐบาล อาจจะฟังดูยืดเยื้อน่ารำคาญ ซ้ำซาก ประท้วงกันไปกันมา เพื่อไม่ให้อีกฝ่ายหนึ่งอภิปรายโจมตีได้อย่างสะดวก เพราะผู้ฟังที่อยู่ในกรุงเทพฯไม่ใช่เป้าหมาย เป้าหมายของผู้อภิปรายคือประชาชนในเขตเลือกตั้งของตน ด้วยเหตุนี้ในการอภิปรายซึ่งทีมงานของผู้อภิปรายจะอัดเสียงของตนไว้ ทุกครั้งที่จะพูดก็จะต้องขึ้นต้นว่าตนชื่ออะไร เป็นสมาชิกวุฒิสภาหรือเป็นสภาผู้แทนราษฎรเขตใดหรือเป็นประเภทบัญชีรายชื่อ เพื่อประโยชน์ในการบันทึกเสียงกลับเอาไปเปิดให้ประชาชนในเขตเลือกตั้งของตนฟัง สำหรับผู้ที่พลาดไม่ได้เปิดฟังการถ่ายทอดสดในวันอภิปราย

เนื่องจากการอภิปรายในสภาเป็นการแสดงอย่างหนึ่งของสมาชิก ทุกคนจึงอยากจะอภิปราย การจัดสรรเวลาให้สมาชิกแต่ละคนจึงมีความจำเป็น มิฉะนั้นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรก็จะไม่ได้ทำหน้าที่แสดงฝีปากในสภา ซึ่งเป็นเรื่องที่สำคัญมากโดยเฉพาะอย่างยิ่ง สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรที่มาจากจังหวัดทางภาคใต้ เพราะผู้มีสิทธิลงคะแนนในภาคใต้มีพฤติกรรมลงคะแนนเสียงไม่เหมือนกับผู้มีสิทธิลงคะแนนเสียงในภาคอีสานและภาคเหนือ ที่เน้นในเรื่องผลงานในการทำโครงการและการนำงบประมาณมาลงในพื้นที่ตำบลและหมู่บ้านของตน ขณะที่คนกรุงเทพฯและชานเมืองจะลงคะแนนเสียงให้กับคนที่ตนคิดว่าเป็น “คนดี” และไปตามกระแสทางการเมือง เป็นเขตพื้นที่ของพรรคประชาธิปัตย์เหมือนกับภาคใต้ แต่ก็พร้อมจะลงโทษเป็นบางครั้งบางคราวเป็นระยะๆ พฤติกรรมเช่นว่านี้เป็นมาอย่างช้านาน พรรคการเมืองสืบทอดอำนาจเผด็จการทหารที่ดูดเอานักการเมืองมาจากพรรคอื่นๆ จะไม่สู้ได้รับความนิยมจากคนกรุงเทพฯและชานเมืองกรุงเทพฯ

ส่วนการอภิปรายไม่ไว้วางใจนายกรัฐมนตรีซึ่งจะมีขึ้นในช่วงปลายสมัยประชุมตามที่พรรคการเมืองฝ่ายค้านได้แถลงเอาไว้นั้นเป็นอีกแบบ การอภิปรายก็คงจะไม่ต่างจากการอภิปรายนโยบายในเรื่องเศรษฐกิจการเมืองและสังคมที่เสนอโดยรัฐบาล

อาจจะทำการอภิปรายขยายไปถึงคุณสมบัติและพฤติกรรมของนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีที่ร่วมในคณะรัฐบาลทั้งในอดีตและปัจจุบัน

ในอดีต อย่างไรเสียในการลงมติไว้วางใจหรือไม่ไว้วางใจ ไม่ว่ารัฐบาลจะมีคะแนนเสียงปริ่มน้ำหรือมีคะแนนข้างมากอย่างท้วมท้น ก็ยังไม่เห็นว่ามีรัฐบาลแพ้คะแนนเสียงในการอภิปรายไม่ไว้วางใจ ผลงานของพรรคร่วมฝ่ายค้านจึงอยู่ที่ฝีปากในการอภิปรายไม่ไว้วางใจมากกว่าการลงมติไม่ไว้วางใจ การอภิปรายจึงอาจจะยืดเยื้อกินเวลาหลายวันและรุนแรงกว่าการอภิปรายนโยบายของรัฐบาล แต่เมื่อถึงเวลาลงมติไม่ไว้วางใจ รัฐบาลก็มักจะเป็นฝ่ายชนะคะแนนเสมอ

มีเพียงครั้งเดียวที่นายกรัฐมนตรีชิงลาออกกลางสภาก่อนที่จะมีการลงมติไว้วางใจหรือไม่ไว้วางใจ เพราะสมาชิกรัฐสภาส่วนที่เป็นสมาชิกวุฒิสภาซึ่งถูกควบคุมโดยกลุ่มนายทหารหนุ่มในขณะนั้น หรือที่เรียกกันว่ากลุ่มยังเติร์ก วางแผนจะคว่ำรัฐบาลเพราะไม่สามารถสนองความต้องการของกลุ่ม นายทหารกลุ่มนี้ไม่ต้องการเลื่อนตำแหน่งเป็น รอง ผบ.พล แต่ต้องการเลื่อนข้ามไปเป็น ผบ.พล เลย เพราะตำแหน่งอะไรที่ขึ้นต้นด้วยคำว่า “รอง” เป็นตำแหน่งที่ไม่มีอำนาจในการสั่งการด้วยตนเอง อันเป็นต้นเหตุของความ
ขัดแย้งระหว่างผู้มีอำนาจในขณะนั้น

แม้ว่าการแถลงนโยบายก็ดี การเปิดอภิปรายไม่ไว้วางใจรัฐบาลก็ดี เป็นเพียงพิธีกรรมทางการเมือง แต่ก็อาจจะสร้างภาพหรือทำลายภาพของการเป็นผู้นำของรัฐบาลได้ ถ้าแสดงได้ไม่ดี ถ้าไม่สามารถควบคุมอารมณ์ของตนได้ ผู้นำรัฐบาลต้องมีวุฒิภาวะเป็นผู้นำและต้องมีความอดทนและอดกลั้นเพียงพอ ต้องสามารถวางอุเบกขาได้

กล่าวคือต้องจิตว่างพอ

บทความก่อนหน้านี้เดินหน้าชน : ‘ดอกเบี้ย-รถไฟฟ้า’
บทความถัดไปการเมืองสร้างสรรค์ : โดย สมหมาย ปาริจฉัตต์