| ผู้เขียน | ศ.ดร.โกวิทย์ พวงงาม |
|---|
ยุทธการเหวี่ยงแหงบประมาณ 2564
ไม่ตอบโจทย์ปัญหาประเทศ
ผมพยายามศึกษายุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี และการปฏิรูปประเทศในแต่ละด้าน รวมทั้งแผนชาติ 5 ปีแล้ว ดูเหมือนว่าจะวาดฝันประเทศไทยทั้งปัจจุบันและอนาคตไว้อย่างสวยหรู เพื่อให้ตอบโจทย์ปัญหาประเทศ ทั้งในการแก้ไขปัญหาลดความเหลื่อมล้ำ ความยากจน สร้างโอกาสและความเสมอภาคทางสังคมของคนไทย ทั้งในแง่การเข้าถึงสวัสดิการแห่งรัฐ การพัฒนาและเสริมสร้างศักยภาพของคน ตลอดจนการสร้างคุณภาพชีวิตที่เป็นมิตรกับสิ่งแวดล้อม เป็นต้น และหากทำได้อย่างที่วาดฝัน ก็จะทำให้คนในชาติและประเทศก้าวไปสู่สังคมแห่งความสุข มิใช่เป็นการสร้างวาทกรรมขึ้นมาให้เคลิบเคลิ้มเท่านั้น
ผมจึงเข้าใจว่าการจัดทำงบประมาณรายจ่ายประจำปี 2564 ได้พยายามจัดงบประมาณรายจ่ายให้ลงกล่องเพื่อให้เป็นไปตามแผนแม่บทภายใต้ยุทธศาสตร์ชาติ รวมทั้งข้ออ้างให้สอดรับกับแผนปฏิรูปประเทศ และแผนชาติฉบับที่ 12 ซึ่งพิจารณาดูอย่างไรก็ไม่ได้สอดรับกันนัก หรือแม้จะให้ตอบสนองซึ่งกันและกันก็ทำได้ยาก เพราะงบประมาณรายจ่ายส่วนใหญ่ได้ถูกกระจายหรือแบ่งเค้กไปตามรายกระทรวง กรม รายหน่วยงาน รายจังหวัด และกลุ่มจังหวัด โดยสำนักงบประมาณ เพียงแต่นำมาจัดระบบให้ลงกล่องในแต่ละยุทธศาสตร์และแต่ละแผนงานเท่านั้น ว่าจะใช้งบประมาณไปกับยุทธศาสตร์ใด แผนงานใด เป็นจำนวนงบประมาณเท่าไหร่
ถ้าหากจะมองในแง่ดีของงบประมาณรายจ่ายประจำปี 2564 เมื่อพิจารณาจากยอดงบประมาณทั้งหมด 3,300,000 ล้านบาท (สามล้านสามแสนล้านบาท) พบว่างบประมาณได้กระจายเพื่อขับเคลื่อนประเทศโดยให้น้ำหนักไปที่ยุทธศาสตร์ด้านการสร้างโอกาสและความเสมอภาคทางสังคม เพื่อสร้างโอกาสและความเป็นธรรม ลดความเหลื่อมล้ำมากที่สุด โดยจัดสรรงบประมาณเป็นจำนวนทั้งสิ้น 795,806.1 ล้านบาท คิดเป็นร้อยละ 24.1 ของวงเงินงบประมาณทั้งหมด รองลงมาด้านการพัฒนาและเสริมสร้างศักยภาพทรัพยากรมนุษย์ เพื่อเน้นการพัฒนาคนในทุกช่วงวัย และเสริมสร้างคุณภาพคนไทยให้มีสุขภาวะที่ดี โดยได้จัดสรรงบประมาณไว้เป็นจำนวนทั้งสิ้น 577,755.2 ล้านบาท หรือคิดเป็นร้อยละ 17.5 ของวงเงินงบประมาณ อันดับสามเป็นยุทธศาสตร์ด้านการปรับสมดุลและพัฒนาระบบการบริหารจัดการภาครัฐ เพื่อให้ระบบการบริหารราชการมีประสิทธิภาพและประสิทธิผล สามารถตอบสนองความต้องการของประชาชน รวมทั้งการต่อต้านการทุจริตและประพฤติมิชอบ โดยได้จัดสรรงบประมาณไว้เป็นจำนวนทั้งสิ้น 556,528.7 ล้านบาท หรือคิดเป็นร้อยละ 16.9 ของวงเงินงบประมาณ ส่วนยุทธศาสตร์ความมั่นคงและยุทธศาสตร์การสร้างความสามารถในการแข่งขันก็จะเป็นอันดับรองๆ ลงมา ประมาณร้อยละ 12 ของวงเงินงบประมาณ
อย่างไรก็ตาม ในแต่ละยุทธศาสตร์ก็พบว่าจะถูกจำแนกแยกย่อยลงมาเป็นแผนงานต่างๆ และได้มีการจัดทำโครงการภายใต้แผนงานที่กำหนดไว้เพื่อแสดงให้เห็นเป็นรายการจ่ายงบประมาณตามรายหน่วยงานที่จัดทำคำของบไปยังสำนักงบประมาณ จึงทำให้เงินงบประมาณรายจ่ายประจำปีได้ถูกกระจายย่อยๆ ไปตามส่วนราชการต่างๆ ที่มีเจ้าภาพ จนกลายเป็นงบรายกระทรวง งบรายกรมแต่ละกรม งบรายจังหวัดแต่ละจังหวัด งบกลุ่มจังหวัด และงบขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ละประเภทท้องถิ่น ซึ่งเป็นไปตามรายโครงการของแต่ละหน่วยงาน ทั้งหน่วยงานราชการส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่น ซึ่งเห็นว่าอาจจะไม่สามารถตอบโจทย์ในการแก้ไขปัญหาของชาติและตอบสนองยุทธศาสตร์ชาติ รวมทั้งนโยบายรัฐบาลได้
ผมจึงไม่แน่ใจนักว่ายุทธศาสตร์ชาติและนโยบายรัฐบาลในแต่ละเรื่อง ได้มีในรายการงบประมาณรายจ่ายประจำปี 2564 ที่เป็นโครงการรองรับมากน้อยแค่ไหน เพราะมองไม่เห็นชัดว่านโยบายรัฐบาลปี 2564 “จะทำอะไร” หรือ “อะไรคือนโยบายที่จะทำหรือจะใช้งบประมาณทำจำนวนเท่าใด และจะให้หน่วยงานไหนทำ” ซึ่งเห็นว่ายังมองไม่เห็นชัดเจน แม้ว่าจะมองเห็นภาพสิ่งที่จะทำอยู่บ้าง เช่น การจัดทำการบริหารจัดการน้ำทั้งระบบ การพัฒนาเศรษฐกิจฐานรากเพื่อพัฒนาความเป็นอยู่ของประชาชนให้เกิดความพออยู่พอกิน สามารถพึ่งตนเองได้ การป้องกันภัยพิบัติและช่วยเหลือผู้ประสบภัย ตลอดจนการส่งเสริมการท่องเที่ยวและการสร้างรายได้จากการท่องเที่ยว เป็นต้น
ผมเข้าใจว่าสิ่งที่จะจัดทำข้างต้นดังกล่าวนี้ มักจะถูกแปลงไปเป็นการจัดทำโครงการต่างๆ ตามหน่วยงาน ที่กระจายไปเป็นต่างหน่วยต่างก็ทำคำของบประมาณเพื่อรับไปดำเนินการ จนกลายเป็นเบี้ยหัวแตก เพราะการจัดสรรงบประมาณมักจะเริ่มต้นโดยการเอาโครงการเป็นตัวตั้งจากส่วนราชการเป็นหลัก แต่ไม่ได้เริ่มจากการเอายุทธศาสตร์และนโยบายรัฐบาลเป็นตัวตั้ง เพื่อเป็นต้นทางสร้างแผนงานและโครงการในการตอบโจทย์นโยบายรัฐบาลและยุทธศาสตร์ชาติ
แม้แต่ในระดับจังหวัดทั้ง 76 จังหวัด และในระดับกลุ่มจังหวัดก็เช่นกัน จึงไม่แน่ใจว่าจะได้มีการวางยุทธศาสตร์จังหวัด และกลุ่มจังหวัดร่วมกันหรือไม่ เพื่อจะวางแผนงานแก้ไขปัญหาและพัฒนาจังหวัดหรือกลุ่มจังหวัดให้ตรงจุด ที่สอดรับยุทธศาสตร์ชาติได้ แต่เห็นว่าสิ่งที่กระทำอยู่ในปัจจุบัน เป็นการกระจายงบให้หน่วยต่างๆ ไปพัฒนาจังหวัด โดยกระทรวง กรม ราชการส่วนกลาง และราชการส่วนภูมิภาคลงไปทำงานเป็นโครงการต่างๆ ในพื้นที่ตำบลหมู่บ้าน ที่ซ้ำซ้อนกันกับหน่วยองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ส่วนงบจังหวัดของแต่ละจังหวัดจึงมีให้น้อยมาก ไม่สามารถแก้ไขปัญหาภายในจังหวัดได้
ดังนั้น จึงก่อให้เกิดสิ่งที่ผมเรียกว่า “ยุทธการเหวี่ยงแหงบประมาณ 2564 : ไม่ตอบโจทย์ปัญหาประเทศ” ทั้งนี้ เพราะงบประมาณรายจ่ายประจำปี 2564 ทั้งหมด 3.3 ล้านล้านบาทนั้น ได้ถูกเหวี่ยงกระจายไปตามรายหน่วยงาน รายกระทรวง กรม จังหวัด และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น จนมองไม่เห็นมิติที่จะบูรณาการในเชิงยุทธศาสตร์และมิติบูรณาการเชิงพื้นที่ให้มีความเชื่อมโยงสนับสนุนกันได้อย่างมีประสิทธิภาพ คุ้มค่า เพราะเห็นว่าโครงการทั้งรายหน่วยงานและจังหวัด ยังมีความซ้ำซ้อนกันอยู่มาก โดยเฉพาะการได้เห็นส่วนกลางโดยกระทรวง กรม ยังจัดทำโครงการไปดำเนินการในพื้นที่ของจังหวัด หรือเอางานของจังหวัดและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไปทำในนามส่วนกลาง กระทรวง กรมต่างๆ ในชุมชนท้องถิ่น ก็มีมากไม่ว่าจะเป็นเรื่องการบริหารจัดการด้านการท่องเที่ยว และบริการ การบริหารจัดการทรัพยากรน้ำ การพัฒนาด้านทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม การพัฒนาเศรษฐกิจฐานรากและคุณภาพชีวิตความเป็นอยู่ของประชาชน รวมทั้งการพัฒนาความเข้มแข็งทางชุมชนท้องถิ่น ทั้งในด้านสวัสดิการชุมชน สังคม และด้านสุขภาวะระดับชุมชน เป็นต้น ซึ่งเป็นวิธีการเหวี่ยงแหงบประมาณที่ดำรงอยู่จึงตอบโจทย์การแก้ปัญหาประเทศได้ยาก
ผมจึงมีข้อเสนอว่า การจัดทำงบประมาณรายจ่ายประจำปี ในปีต่อๆ ไปจะต้องเปลี่ยนแปลงวิธีการใหม่โดยต้องใช้ยุทธศาสตร์ชาติ แผนพัฒนาของชาติ และยุทธศาสตร์จังหวัด และยุทธศาสตร์ชุมชนท้องถิ่น เป็นตัวตั้ง โดยการแบ่งจัดสรรงบประมาณออกเป็น 3 ส่วน ส่วนที่ 1 เป็นงบจัดสรรให้ส่วนราชการระดับกระทรวง กรม เพื่อไปตอบโจทย์การแก้ปัญหาของชาติในเรื่องใหญ่ๆ เรื่องหลักๆ ระดับชาติ ที่ตอบโจทย์นโยบายชาติและนโยบายรัฐบาล เป็นหลัก ส่วนที่ 2 เป็นงบจัดสรรให้จังหวัดแก้ไขปัญหายุทธศาสตร์ของแต่ละจังหวัด และส่วนที่ 3 เป็นการกระจายงบประมาณให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพื่อให้แก้ปัญหาในระดับชุมชนท้องถิ่น
ในแนวทางและวิธีการตามข้อเสนอดังกล่าว จะทำให้ส่วนกลางหรือส่วนราชการระดับกระทรวง กรม จะต้องลดบทบาทภารกิจการทำงานโครงการย่อยๆ ในพื้นที่จังหวัดและชุมชนท้องถิ่นลงไป เพื่อจะไปทำภารกิจเรื่องใหญ่ๆ ที่ตอบโจทย์ระดับยุทธศาสตร์และนโยบายรัฐบาลเท่านั้น และรัฐจะต้องกระจายอำนาจสู่จังหวัดและสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ทั้งภารกิจและงบประมาณรายจ่าย เพื่อจะทำให้ลดการเหวี่ยงแหงบประมาณรายจ่ายประจำปีของรัฐลงไป และจะนำงบไปใช้ลงในชุมชนท้องถิ่นเพื่อให้เกิดประโยชน์แก่ประชาชนให้มากที่สุด
ศ.ดร.โกวิทย์ พวงงาม
ส.ส.แบบบัญชีรายชื่อ พรรคพลังท้องถิ่นไท
