การปฏิรูปตำรวจในห้วงเวลาของการเปลี่ยนผ่านสู่ประชาธิปไตย

ดังที่เคยกล่าวถึงไปแล้วบ้างว่าการปฏิรูปตำรวจนั้นไม่ค่อยเป็นประเด็นอะไรมากนักในสังคมไทย เมื่อเปรียบเทียบกับวาทกรรมการปฏิรูปโดยทั่วไปไม่ว่าจะเป็นเรื่องของการปฏิรูปการเมือง การปฏิรูปกองทัพ การปฏิรูปเศรษฐกิจ การปฏิรูปการศึกษา ฯลฯ

หรือในอีกด้านหนึ่ง เมื่อพูดเรื่องการปฏิรูปตำรวจซึ่งเคยมีข้อเสนออยู่บ้าง การปฏิรูปตำรวจก็มักจะเป็นข้อเสนอที่เกี่ยวกับการบริหารจัดการ การเพิ่มสวัสดิการ การเพิ่มการฝึกอบรมให้มีความชำนาญมากกว่าเรื่องอื่นๆ หรือแม้ว่าจะมีเรื่องอื่นๆ ก็อาจจะเพิ่มไปในระดับนามธรรม เช่น เรื่องของการมีส่วนร่วมของประชาชน

ในทางรัฐศาสตร์นั้นนอกจากจะพบว่าตำรวจมีความสัมพันธ์กับประชาธิปไตย โดยเฉพาะการทำงานของตำรวจที่ต้องยึดหลักประชาธิปไตยแล้ว ยังพบอีกว่า การเปลี่ยนผ่านสู่ประชาธิปไตยนั้นจะประสบความสำเร็จได้ส่วนที่สำคัญส่วนหนึ่งก็คือการปฏิรูปตำรวจให้มีความเข้าใจในหลักการประชาธิปไตย และให้ปฏิบัติการโดยยึดหลักการที่จะส่งเสริมประชาธิปไตย (democratic policing)

อธิบายง่ายๆ ก็คือเราต้องส่งเสริมให้เกิดปฏิบัติการของตำรวจที่ส่งเสริมหลักการและสังคมประชาธิปไตย ไม่ใช่การปฏิรูปตำรวจให้อยู่ภายใต้นักการเมืองเฉยๆ เพราะนักการเมืองอาจจะไม่ส่งเสริมประชาธิปไตยอยู่บ่อยๆ ก็ได้ คือต้องพัฒนาทั้งระบบการเมืองประชาธิปไตย นักการเมือง พลเมือง และภาคส่วนที่เกี่ยวข้องอื่นๆ เพิ่มเติมด้วย

นอกจากนี้ การปฏิรูปตำรวจมีนัยสำคัญต่อการเปลี่ยนผ่านเข้าสู่ประชาธิปไตย จากการศึกษาของบรรดานักรัฐศาสตร์พบว่า หากการปฏิรูปตำรวจไม่เกิดขึ้นแล้ว การเปลี่ยนผ่านสู่ประชาธิปไตยนั้นทำได้ยากมาก เพราะว่าตำรวจนั้นเคยชิน เป็นส่วนหนึ่งและได้ประโยชน์จากระบอบเผด็จการเป็นอย่างมาก อีกทั้งหากไม่เปลี่ยนแปลงตัวบุคลากรและโครงสร้างของตำรวจในระบอบเผด็จการมาสู่ระบอบประชาธิปไตยแล้ว โอกาสที่ประชาธิปไตยจะตั้งมั่นก็เป็นไปได้ยากมาก

ความแตกต่างสำคัญระหว่างตำรวจในระบอบเผด็จการกับตำรวจในระบอบประชาธิปไตย ก็คือว่า ตำรวจในระบอบเผด็จการอำนาจนิยมปฏิบัติหน้าที่หลักเพื่อรักษาระบอบเผด็จการนั้นไว้ ดังนั้น ตำรวจจึงยุ่งเกี่ยวกับการเมืองเป็นอย่างมาก และทำให้การแต่งตั้งโยกย้ายในระบอบเผด็จการกลายเป็นส่วนหนึ่งของระบอบอุปถัมภ์ มีซุ้มต่างๆ และทำให้เห็นว่าการเลื่อนชั้นเป็นส่วนหนึ่งของรางวัลแห่งความจงรักภักดีต่อระบอบนั้น ตำรวจจึงมักทำหน้าที่หลักในการสอดส่องคุกคามประชาชนเพื่อค้นหาฝ่ายต่อต้านรัฐบาล และตำรวจก็จะไม่ค่อยคำนึงว่าสิ่งที่ตัวเองทำนั้นเป็นอาชญากรรมเสียเอง หรือที่เรียกว่าอาชญากรรมต่อประชาชน (crime against citizen) และในมุมของคนที่อยู่ในอำนาจนั้น เขาจะยอมให้ความเลวร้ายในวงการตำรวจนั้นเกิดขึ้นได้ตราบใดที่ตำรวจยังภักดีกับระบอบการเมืองที่พวกเขามีอำนาจ

ในแง่นี้แหละครับที่ผมได้กล่าวไว้ตอนต้นว่า แม้บางครั้งเราจะมีประชาธิปไตย แต่เราต้องถามว่าตำรวจนั้นเปลี่ยนแปลง (หรือเราได้เปลี่ยนแปลงระบบตำรวจ) ให้

ในด้านกลับกัน สำหรับตำรวจในระบอบประชาธิปไตยนั้น ตำรวจไม่ได้ปกป้องคนมีอำนาจไม่กี่คน แต่เขาต้องปกป้องประชาชนให้พ้นจากอาชญากรรมและความไม่สงบเรียบร้อย รวมทั้งต้องปกป้องประชาชนให้พ้นจากการกระทำที่ผิดกฎหมายและการคอร์รัปชั่นของเจ้าหน้าที่รัฐทุกรูปแบบ (รวมทั้งจากเหล่าตำรวจด้วยกันด้วย) การจะทำให้สิ่งนี้เกิดขึ้นได้ไม่ใช่แค่มาอ้างว่าตำรวจต้องทำตามกฎหมาย

แต่หมายถึงว่าตำรวจจะต้องมีความใกล้ชิด ความสัมพันธ์ทางบวก และความไว้เนื้อเชื่อใจจากประชาชนในวงกว้าง เอาเข้าจริงการใช้อาวุธหนักและการไล่จับผู้ร้ายนั้นอาจไม่ใช่ภารกิจหลักที่ตำรวจทำมากที่สุด แต่งานหลักที่สุดก็คือตำรวจจะต้องสร้างความสัมพันธ์ที่ดีกับชุมชน/ประชาชน โดยการตรวจตระเวน การทำกิจกรรมเพื่อสร้างความสัมพันธ์กับชุมชนและเป็นส่วนหนึ่งของชุมชน และการรับฟังความทุกข์ร้อนของประชาชน

ในมิตินี้ในเมืองไทยเราก็อาจจะเห็นงานชุมชนสัมพันธ์ของตำรวจ แต่ก็มักเป็นไปกับบางชุมชนเล็กๆ มากกว่าลักษณะของความเข้าใจภาพรวมของความเป็นชุมชนของเมืองทั้งหมด หรือความเข้าใจในระดับประเทศ อย่างไรก็ตาม โดยหลักการแล้วการที่ตำรวจเข้าไปสัมพันธ์กับชุมชนก็เพื่อที่จะทำให้เกิดความตระหนักว่ามีใครหรือกิจกรรมอะไรในชุมชนเหล่านั้นที่อาจก่อให้เกิดปัญหาต่อชุมชนนั้น และทำให้ชุมชนนั้นทำงานร่วมกับตำรวจในการป้องกันเหตุร้ายได้ ซึ่งความสำคัญไม่ได้อยู่ที่การใช้ความรุนแรง แต่อยู่ที่การทำให้ประชาชนรู้สึกปลอดภัยและมั่นคงในการดำเนินชีวิตประจำวัน ทำให้การค้าขาย ลงทุน ดำเนินไป

บ่อยครั้งเราจะเห็นว่าในบางสถานการณ์ที่ตำรวจเข้ามาห้ามนู่นห้ามนี่มากเกินไป หรือเข้ามามากเกินไปต่างหากที่ทำให้บรรยากาศของประชาชนในการดำเนินชีวิตตามปกติทำได้ยาก และยิ่งก่อความรำคาญกับประชาชนเสียมากกว่า

ในการเปลี่ยนผ่านสู่ประชาธิปไตย หนึ่งในมิติที่สำคัญก็คือการจะต้องทำให้ประชาชนยอมรับและเชื่อมั่นศรัทธาในระบอบประชาธิปไตยที่เกิดใหม่นี้ และตำรวจก็มีส่วนสำคัญในเรื่องนี้เพราะตำรวจใกล้ชิดกับวิถีประจำวันของประชาชน ยิ่งถ้าเจอการใช้อำนาจในทางมิชอบของตำรวจและการที่ประชาชนรู้สึกว่าตำรวจทำงานเพื่อรับใช้นักการเมืองหรือกลุ่มอำนาจบางกลุ่มมากกว่าประชาชนแล้ว ความไว้เนื้อเชื่อใจของประชาชนทั้งต่อตำรวจและต่อระบอบใหม่ก็จะเป็นไปได้ยาก ดังนั้น การสร้างความเข้าใจให้กับตำรวจเองในเรื่องของประชาธิปไตยและการปฏิบัติงานของตำรวจภายใต้สังคมประชาธิปไตย เพื่อส่งเสริมประชาธิปไตยนั้นจึงเป็นเรื่องที่มีความสำคัญเป็นอย่างมาก

หนึ่งในหลักการสำคัญของการปฏิบัติหน้าที่ของตำรวจในสังคมประชาธิปไตยกก็คือการปรับการทำงานของตำรวจนครบาลในมหานครลอนดอน ภายใต้การบริหารงานของ เซอร์ Robert Peel รัฐมนตรีกระทรวงมหาดไทยของอังกฤษ เมื่อ ค.ศ.1829 โดยเซอร์พีลมองว่าความสำคัญของการป้องกันอาชญากรรมและรักษาความสงบเรียบร้อยของตำรวจไม่ได้มาจากการใช้กำลัง แต่ต้องมาจากการอาศัยความร่วมมือและการยอมรับของประชาชนต่อตำรวจ ความสำเร็จในงานตำรวจถูกให้นิยามว่าเป็นเรื่องของการไม่มีอาชญากรรมและไม่มีความวุ่นวาย ไม่ใช่วัดกันที่การปรากฏตัวของตำรวจในการปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าว นอกจากนี้การใช้กำลังของตำรวจในการปราบปรามโดยไม่มีการควบคุมและตรวจสอบเป็นเรื่องที่เป็นปัญหาในการปฏิบัติหน้าที่ของตำรวจ

กล่าวอีกอย่างก็คือ การที่จะสร้างความสงบเรียบร้อยให้สังคมได้นั้น ตำรวจจะต้องได้รับความร่วมมือและยอมรับจากประชาชน และในการจะได้รับการร่วมมือและยอมรับจากประชาชน ตำรวจก็จะต้องถูกตรวจสอบได้ และพร้อมรับผิด (accountability) ต่อปฏิบัติการของตน

นอกจากนี้แล้วตำรวจจะต้องพยายามไม่ก้าวล่วงไปสู่พื้นที่ที่จะต้องอาศัยการใช้ดุลพินิจและการลงโทษ หมายความว่าตำรวจจะทำหน้าที่หนักไปทางไล่จับผู้ร้าย หรือป้องกันเหตุร้าย แต่ไม่ควรจะเข้าไปในภารกิจที่จะต้องมาตัดสินใจเองว่าสิ่งนั้นทำได้หรือไม่ได้ และควรจะลงโทษหรือไม่ เพราะพื้นที่นั้นเป็นเรื่องของศาลที่จะต้อง “ตีความ” และ “ตัดสินไปตามกฎหมาย” พูดง่ายๆ ว่าอะไรที่ไม่ใช่ความผิดชัดแจ้งก็ไม่ควรที่จะเข้าไปจัดการที่เกินกว่าเหตุ (ลองคิดดูว่าหากมีบางข้อหาที่มักจะถูกนำมาใช้บ่อยๆ แล้วศาลปล่อยหลุด แต่ตำรวจก็ยังอาศัยเหตุเหล่านี้ไปดำเนินคดีกับประชาชน ก็ต้องคิดดูว่านั่นคือพื้นที่ที่ตำรวจก้าวล่วงเกินไปหรือเปล่า) เพราะนั่นคือสิ่งที่ตำรวจในระบอบเผด็จการชอบทำ แต่ไม่ใช่สิ่งที่่ควรทำในสังคมประชาธิปไตย

กล่าวโดยสรุปแล้วคุณลักษณะของตำรวจในระบอบประชาธิปไตยนั้นนอกเหนือจากจะต้องมีความเชี่ยวชาญชำนาญในภารกิจของตนแล้วจะต้องมีองค์ประกอบอีก 4 ประการ

1.พร้อมถูกตรวจสอบและพร้อมรับผิดต่อภารกิจที่ใช้อำนาจหน้าที่ที่ตนได้กระทำลงไป

2.พึ่งพาและขึ้นต่อการสนับสนุนของประชาชนในการปฏิบัติภารกิจ

3.มีความโปร่งใสในการปฏิบัติภารกิจและไม่ทำตัวเป็นรัฐซ้อนรัฐ (หมายถึงว่าไม่ตัดสินทุกอย่างเองด้วยว่าในสังคมประชาธิปไตยจะต้องมีการแบ่งแยกหน้าที่ ตั้งแต่ตำรวจ อัยการ ศาล และราชทัณฑ์)

4.ได้รับการยอมรับในฐานะที่เป็นหน่วยงานที่มีความชอบธรรมในการทำหน้าที่และใช้อำนาจในนามของประชาชน ไม่ใช่ในนามของการเป็นหน่วยงานของผู้ปกครองหรือผู้มีอำนาจกลุ่มเล็กๆ

นอกเหนือจากที่กล่าวไปแล้วนั้น ในความสัมพันธ์ระหว่างตำรวจกับกฎหมายนั้น ตำรวจจะต้องมีความเข้าใจเรื่องหลักการอื่นๆ ที่ประกอบเข้ากันเป็นหลักกฎหมายในสังคมประชาธิปไตย อาทิ หลักการประชาธิปไตย และหลักการสิทธิมนุษยชน นอกจากนี้แล้ว ในการทำให้หลักการปฏิบัติงานของตำรวจในสังคมประชาธิปไตย โดยเฉพาะในช่วงการเปลี่ยนผ่านประชาธิปไตยนั้นยังต้องเผชิญกับอุปสรรคสำคัญ 5 ประการ

1.การให้ความสนใจแต่กับเรื่องของการเพิ่มบุคลากรตำรวจเพื่อรองรับภารกิจที่มากมายและเพิ่มขึ้นเรื่อยๆ

2.การขาดแคลนบุคลากร (โดยเฉพาะความร่วมมือกันของตำรวจในระดับนานาชาติ) ที่จะมาอบรมหลักการปฏิบัติการของตำรวจในสังคมประชาธิปไตย

3.การทำให้ตำรวจนั้นทำงานเป็นส่วนหนึ่งหรือทำงานรองรับกองทัพทั้งที่ทั้งสององค์กรนี้มีความแตกต่างกัน

4.การรับเอาบุคลากรเก่าในระบอบเดิมเข้ามาในองค์กรใหม่ โดยที่คนเหล่านั้นยังมีวิธีคิดแบบเดิมๆ ทั้งนี้ เพราะในสังคมเผด็จการนั้นตำรวจมักถูกฝึกให้ปฏิบัติภารกิจในการสร้างความกลัวให้กับประชาชน (จะได้ไม่ทำผิด) และทำลายล้างฝ่ายตรงข้ามกับรัฐบาล ขณะที่ในสังคมประชาธิปไตยนั้นตำรวจจะต้องมองว่าประชาชนคือผู้ที่ต้องการการปกป้องและความช่วยเหลือที่มาจากประชาชนนั้นเป็นเรื่องที่จำเป็นในการต่อสู้กับอาชญากรรมและการคอร์รัปชั่น ในแง่นี้ตำรวจที่ถูกฝึกหรือที่ีเติบโตมาจากระบอบเก่าก็มักจะเปลี่ยนแปลงความรู้สึกนึกคิดและปฏิบัติการของตนไม่ค่อยจะได้

5.การคอร์รัปชั่นของตำรวจ

นอกจากนี้ แล้วยังมีประเด็นที่ควรพิจารณาอีกบางประการในการเปลี่ยนผ่านเข้าสู่ประชาธิปไตย เช่น การฝึกบุคลากรที่เชี่ยวชาญนั้นสำคัญกว่าการมีตำรวจที่มีแต่ปริมาณ เพราะเมื่อเกิดความวุ่นวายในการปฏิบัติงานจริงนั้น บ่อยครั้งการปฏิบัติการของตำรวจเองต่างหากที่สร้างปัญหาอันเนื่องมาจากการขาดความชำนาญในภารกิจของเจ้าหน้าที่ตำรวจเอง

สำหรับในส่วนของการคอร์รัปชั่นในวงการตำรวจนั้น เอาเข้าจริงแล้วข้อค้นพบทางวิชาการอาจจะต่างจากความเข้าใจทั่วไปที่มักมองว่าตำรวจโกงเพราะตำรวจมีสวัสดิการที่ไม่ดี และมีรายได้ที่ต่ำ การศึกษาวิจัยไม่น้อยพบว่าแม้จะมีสวัสดิการที่ดีตำรวจก็โกง เพราะการคอร์รัปชั่นเติบโตได้ดีในกรณีที่ตำรวจนั้นไม่ได้ถูกตรวจสอบและไม่พร้อมรับผิดจากการกระทำของพวกเขา และระบบการตรวจสอบ สอบสวน และลงโทษตำรวจเหล่านั้นโดยรัฐบาลนั้นอ่อนแอ ซึ่งเรื่องนี้หากลองพิจารณาดูก็จะพบว่าในบ้านเรานั้น มักมีการเปิดโปงให้เห็นว่าตำรวจระดับสูงนั้นก็โกง และโกงมาก ไม่ใช่แค่ตำรวจระดับล่าง

ที่กล่าวมาทั้งหมดนี้ก็เพื่อจะชี้ว่าการปฏิรูปตำรวจให้เข้าสู่สังคมประชาธิปไตยเป็นเรื่องสำคัญมากต่อการตั้งมั่นของประชาธิปไตย และหวังว่าการพูดถึงเรื่องการปฏิรูปตำรวจในบ้านเราจะมีความสำคัญเพิ่มขึ้นเรื่อยๆ ครับ

(ปรับปรุงจาก Michael D. Wiatrowski and Jack K. Goldstome. The Ballot and the Badge: Democratgic Policing. Journal of Democracy. 21:2, April 2010. 79-92)

พิชญ์ พงษ์สวัสดิ์

อ่านบทความที่เกี่ยวข้อง

ตำรวจกับประชาธิปไตย

การถอนตัวของตำรวจ จากระบอบเผด็จการ : พิชญ์ พงษ์สวัสดิ์

ที่มาและปฏิบัติการของเคอร์ฟิว ในมิติของอำนาจรัฐและอำนาจตำรวจ โดย พิชญ์ พงษ์สวัสดิ์

 

เกาะติดทุกสถานการณ์จาก
Line @Matichon ได้ที่นี่

LINE @Matichon

บทความก่อนหน้านี้‘น่านเน้อเจ้า’ พลัง (แม่) หญิงบนผืนผ้า จิตวิญญาณล้านนาในความร่วมสมัย
บทความถัดไปบทนำ : เหยื่อในร.ร.