ความยุ่งเหยิงในการพิจารณาการทุจริตขององค์กรปกครองท้องถิ่น

“ดราม่า” เรื่องของโครงการจัดซื้อและก่อสร้างขององค์กรปกครองท้องถิ่น โดยเฉพาะเรื่องของเสาไฟ ในช่วงนี้กลายเป็นประเด็นเรื่องฮือฮาในระดับประเทศในช่วงที่ผ่านมา

สิ่งที่ต้องระมัดระวังในเรื่องของการพิจารณากระแสดราม่าในรอบนี้มีอยู่หลายประเด็น แต่อาจจะแบ่งออกเป็นสองฝ่ายใหญ่

ฝ่ายแรกคือมองว่า การปกครองท้องถิ่นเต็มไปด้วยเรื่องการทุจริต หรือต่อให้ไม่ถูกลงโทษในแง่ของการทุจริต ก็จะถูกมองว่ารอดมาได้ด้วยเงื่อนไขพิเศษ และมองเลยไปถึงเรื่องของการตั้งคำถามว่า องค์กรปกครองท้องถิ่นนั้นหากจะเป็นรากฐานของประชาธิปไตย ก็สะท้อนว่าประชาธิปไตยไทยไม่มีคุณภาพ ยิ่งเป็นเมื่อหลายปีก่อนจะง่ายมากที่จะมองว่าประชาชนยังไม่พร้อม อันเนื่องมาจากผู้บริหารท้องถิ่นนั้นไม่มีคุณสมบัติที่จะเป็นผู้ปกครองในระบอบการเมืองประชาธิปไตย

ฝ่ายที่สองมองว่า อย่าเหมารวมทั้งหมด เพราะองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นมีมากมาย และที่สร้างโครงการที่ดีมีประโยชน์ก็มีอยู่มาก ไม่ใช่ว่าทุกองค์กรปกครองท้องถิ่นจะสร้างความเคลือบแคลงสงสัยกับประชาชน นอกจากนั้น ยังมีเงื่อนไขอีกหลายประการที่ทำให้องค์กรปกครองท้องถิ่นนั้นไม่สามารถทำงานได้เต็มที่ หรือบรรลุวัตถุประสงค์ในการบริหารจัดการท้องถิ่น ด้วยว่ามีความพยายามทั้งรวมศูนย์อำนาจ และไม่กระจายอำนาจที่สัญญาว่าจะให้มานับแต่การปฏิรูปทางการเมืองเมื่อยี่สิบกว่าปีก่อน

ตัวผมเองมีแนวโน้มที่จะเห็นด้วยกับฝ่ายหลัง แต่คิดว่าก็ไม่ควรละเลยสิ่งที่เกิดขึ้นจริงในแต่ละพื้นที่ แต่จะต้องเข้าไปศึกษาอย่างจริงจัง ว่าเงื่อนไขของการเกิดข้อเคลือบแคลงสงสัยในเรื่องของข้อกล่าวหาว่าด้วยการทุจริต รวมทั้งปฏิบัติการว่าด้วยการทุจริต และการรับรู้ในสังคมนั้นว่าด้วยการทุจริตนั้นมันเป็นอย่างไร

ในบ้านเรานั้นจากการรวบรวมประเด็นผ่านการสอบถามผู้รู้และนักปฏิบัติหลายท่าน ผมพบว่า เรื่องของจัดซื้อและก่อสร้างเสาไฟนั้นไม่ใช่เรื่องง่ายที่จะฟันธงในทางกฎหมายว่าเป็นการทุจริตไหม เว้นแต่ว่าเรื่องนี้กลายเป็นกระแสดราม่า ซึ่งเมื่อนั้นระบอบการเมืองที่เป็นอยู่ก็จะพยายามจัดการให้เรื่องนี้กลายเป็นความผิดไปจนได้อยู่ดี

เอาง่ายๆ ในความเข้าใจทั่วๆ ไป จำกัดความในแบบกว้างของการทุจริตคอร์รัปชั่น ที่มองว่าเป็นการใช้ทรัพยากรส่วนรวมเพื่อผลประโยชน์ส่วนตัว อาจไม่สามารถนำมาใช้ได้ในทันที ตราบใดที่ยังพิสูจน์ไม่ได้ว่าโครงการดังกล่าวนั้นนำมาซึ่งผลประโยชน์เช่นเปอร์เซ็นต์หรือเงินทอน แต่เป็นเพียงการใช้จ่ายที่ไม่เหมาะสม

เพราะหลายครั้งในการพิจารณาเรื่องแบบนี้ ฝ่ายผู้บริหารในท้องถิ่นก็จะอ้างว่าสิ่งที่ได้ทำลงไปนั้นเป็นที่ต้องการของประชาชน และเขาได้รับเลือกตั้งมาจากประชาชน

ทีนี้มาดูในเบื้องลึก คำถามแรกๆ ก็คือ การทุจริตในระดับองค์การบริหารส่วนตำบล กำลังเป็นที่สนใจกันมากขึ้นเรื่อยๆ ในตอนนี้

สำหรับหลายคนอาจจะไม่ทราบด้วยซ้ำว่า องค์การบริหารส่วนตำบลคืออะไร ก็จะให้คำอธิบายสั้นๆ ว่าองค์การบริหารส่วนตำบล หรือที่เรียกชื่อย่อกันว่า อบต.นั้นเป็นหน่วยการปกครองท้องถิ่นชนิดหนึ่ง ท่ามกลางองค์การปกครองส่วนท้องถิ่น 5 ชนิดหลัก คือแบบทั่วไป 3 ชนิด คือ องค์การบริหารส่วนจังหวัด เทศบาล และองค์การบริหารส่วนตำบล และแบบพิเศษ 2 ชนิดคือ กรุงเทพมหานคร และเมืองพัทยา

ในการปกครองส่วนท้องถิ่น 3 ชนิดหลักนั้น อาจจะมองว่าเป็นองค์กรที่คู่ขนาน และอยู่ภายใต้ระบบการบริหารราชการแผ่นดินของรัฐบาลกลาง ที่มี “สาขา” ลงไปในท้องถิ่นที่เรียกว่า “ส่วนภูมิภาค” ซึ่งก็คือ จังหวัดกับอำเภอ (ส่วนการปกครองส่วนท้องที่ที่อยู่ในระดับ ตำบล หมู่บ้าน นั้นถือเป็นแขนขาและส่วนสนับสนุนของส่วนภูมิภาคอีกที คือ ผู้ใหญ่บ้านและกำนันนั้นจะทำงานเหมือนกับอยู่ภายใต้นายอำเภอและผู้ว่าราชการจังหวัด)

องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น ใช้เขตจังหวัด อำเภอ และตำบล หมู่บ้าน เดี่ยวกับการบริหารราชการแผ่นดินโดยระบบราชการส่วนกลาง ภูมิภาค และท้องที่ แต่มีลักษณะพิเศษที่เรียกว่า Self-government หรือปกครองกันเองในระดับหนึ่งตามที่วางขอบเขตมาจากส่วนกลาง กล่าวคือ จัดเก็บงบประมาณเอง และใช้จ่ายงบประมาณนั้นเอง เช่น ภาษีที่ดิน ภาษีป้าย ภาษีโรงแรมในพื้นที่ ภาษีมูลค่าเพิ่ม เมื่อจัดเก็บเอง ก็จึงมีรัฐบาลของตัวเอง คือทั้งผู้บริหาร (นายก อบจ. นายกเทศมนตรี นายก อบต.) และฝ่ายนิติบัญญัติคือ สมาชิกสภาจังหวัด สภาเทศบาล และสภาองค์การบริหารส่วนตำบล

แต่ทั้งนี้สถานะขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นก็ยังจะต้องถูกตรวจสอบและควบคุมโดยราชการส่วนภูมิภาค เช่น นายอำเภอ และผู้ว่าฯที่อาจจะสั่งให้ระงับการปฏิบัติหน้าที่ได้ โดยเสนอไปยัง รมต.กระทรวงมหาดไทย และองค์กรที่จะมาตรวจสอบ เช่น สำนักงานตรวจเงินแผ่นดิน (ซึ่งอาจไม่ได้ลงโทษแต่ต้องส่งความเห็นต่อ) และ ป.ป.ช. (ซึ่งอาจชี้ได้แค่ว่ามีเหตุอันควรว่าจะมีการทุจริต)

โดยสรุปในองค์กรปกครองท้องถิ่นแบบปกติ จะมี อบจ. 76 แห่ง (เว้น กทม.) ตามจังหวัด 76 จังหวัด มีเทศบาล 2,472 แห่ง และมีรายละเอียดย่อยอีกสามระดับ คือ เทศบาลนคร เทศบาลเมือง และเทศบาลตำบล ตามขนาดของความเป็นเมือง ซึ่งพื้นที่เทศบาลจะต้องเป็นพื้นที่ที่มีประชากรอยู่มาก (ตามหลักจริงๆ ก็คือต้องหนาแน่น) และมีรายได้ที่พอเลี้ยงตัวเอง (โดยหลักการก็คือเป็นพื้นที่ย่านการค้า และเป็นชุมชนที่หนาแน่น ไม่ใช่ที่ดินเพื่อการเกษตร มักเป็นพื้นที่พาณิชย์และย่านพักอาศัยที่ใกล้พื้นที่พาณิชย์) โดยที่เขตเทศบาลที่จะถูกประกาศขึ้นนั้นอาจจะกินพื้นที่เต็มตำบล และอำเภอ หรือไม่เต็มก็ได้ ซึ่งโดยทั่วไปไม่เต็มอำเภอเสียเป็นส่วนใหญ่ และอาจจะกระจุกอยู่ตามพื้นที่บางส่วนของอำเภอที่มีจำนวนประชากรมาก และมีกิจกรรมทางเศรษฐกิจที่มั่งคั่งเช่น ตลาด หรือย่านส่วนราชการ

และพื้นที่ที่อยู่นอกส่วน “เมือง หรือนอกเขตเทศบาล” นี้ก็จะเป็นส่วนที่เรียกว่าองค์กรบริหารส่วนตำบล ที่มีพื้นที่มาก เป็นเกษตรกรรม เว้นแต่ถ้าเศษเล็กของตำบลที่เป็นเทศบาลตำบลอยู่นอกเขตเทศบาล ก็จะเป็น อบต.ที่เล็กมาก และแทบจะทำอะไรไม่ค่อยได้

ที่พรรณนามายืดยาวก็เพื่อจะชี้ว่าการทำความเข้าใจหลักการแบบนี้อาจใช้ไม่ได้กับข้อสงสัยในสังคมว่าทำไมบาง อบต.นั้นรวย ขนาดทำโครงการราคาแพงได้ ก็จะตอบว่า ที่ทำได้เพราะ อบต.เหล่านั้นเป็น “เทศบาลจำแลง” เสียมากกว่า

พูดง่ายๆ ก็คือ เป็นองค์กรปกครองท้องถิ่นที่อยู่ในพื้นที่เมือง เช่น ชานเมืองที่ขยายตัว อาทิ ในจังหวัดรอบกรุงเทพมหานคร ที่มีหมู่บ้านจัดสรร มีร้านค้าปลีกขนาดใหญ่ที่ตั้ง “นอกเมือง” หรือมีโรงงานอุตสาหกรรมมาตั้ง

อบต.รวยเหล่านี้อาจจะได้รายได้ส้มหล่นหลายทาง เช่น ภาษีที่ดินตอนซื้อขายที่ผืนใหญ่ ได้ภาษีที่ดินรายปี ก็เลยทำให้รวย แถมคนน้อย เรื่องนี้คือเรื่องแรกที่ต้องเข้าใจว่าถ้าสงสัยว่าทุจริตก็ต้องถามก่อนว่าเขามีตังค์จากไหน

แถมคนส่วนมากยังอยู่แบบชุมชนเดิม ทำให้ระบบการเลือกตั้งนั้นผูกพันกับการเมืองแบบพวกพ้องกัน รู้จักคุ้นเคยกันมากกว่าการวาดฝันโครงการนโยบายการพัฒนาขนาดใหญ่ ซึ่งอีกส่วนหนึ่งก็ทำไม่ได้เท่าไหร่ ขนาดเมืองขนาดใหญ่อยากสร้างโครงการดีๆ ยังถูกตรวจสอบแล้วตรวจสอบอีก พร้อมทั้งยกเงื่อนไขร้อยแปดว่ายังทำไม่ได้เพราะต้องได้รับการอนุมัติจากส่วนกลาง

อีกส่วนที่สำคัญก็คือ การแช่แข็งการเลือกตั้ง อบต. มาเป็นเวลานาน ก็ทำให้กระบวนการเลือกตั้งที่ควรจะเป็นตามรอบเวลาไม่เกิดขึ้น มิหนำซ้ำที่เคยอ้างว่าจะปฏิรูปการปกครองท้องถิ่นในฐานะส่วนหนึ่งของการโค่นล้มรัฐบาลที่แล้วก็ไม่ได้ทำอะไร การเลือกตั้ง อบจ. และเทศบาล ที่ผ่านมาก็จบลงไปแล้ว แต่วี่แววของการเลือกตั้ง อบต.ก็ยังไม่มี ทำให้คนที่อยู่ในอำนาจนั้นอยู่มาเกินรอบการเลือกตั้งน่าจะเกินไปอีกรอบเวลาแล้วด้วยซ้ำ

มิพักต้องกล่าวถึงว่าส่วนหนึ่งของคนที่อยู่ในตำแหน่งนานขึ้นก็ย่อมจะเชื่อมโยงกับโครงสร้างอำนาจใหม่ที่ยึดกุมประเทศมาเจ็ดแปดปีนี้ และย่อมต้องมั่นใจว่าถ้าสนับสนุนการเลือกตั้งที่ผ่านมา พวกเขาก็จะปลอดภัยและหลบรอดสายตาไปได้

ในประเด็นถัดมา ในเรื่องข้อกล่าวหาทุจริตนั้น ส่วนมากแล้ว โครงการที่ทุจริตนั้นมักจะเป็นโครงการที่มีข้อยกเว้นจากระเบียบปกติ เช่น เป็นโครงการที่อยู่ในส่วนของงบประมาณที่ไม่ค่อยมีใครอยากตรวจสอบ หรืออยู่ในลักษณะที่ไม่มีราคากลาง เช่น เป็นงานศิลปะ ปฏิมากรรม ซึ่งเรื่องเหล่านี้ไม่ใช่เรื่องที่มีราคากลาง และการกำหนดสเปกให้มีแค่บางแห่งที่ทำได้ เช่นจะต้องเป็นวัสดุพิเศษ ก็ทำได้ไม่ยาก หรือหาคู่เทียบที่ยังไงก็ไม่ชนะมาร่วมด้วย

จะเห็นว่าทุกระเบียบนั้นมีข้อยกเว้น และข้อยกเว้นเหล่านี้นี่แหละที่เป็นกติกาปกติที่ใครๆ ก็รู้กัน

รู้กันกระทั่งว่าราคากลางในการก่อสร้างและซื้อครุภัณฑ์ของส่วนกลางเองนั้นก็แพงกว่าราคาของพิมรี่พายอยู่แล้ว ฮาาาาา

แต่ที่เขียนมาก็ยังต้องย้ำว่าในวันนี้การทุจริตหรือข้อหาการทุจริตก็มีในทุกระดับ การจะใช้เรื่องนี้เป็นข้ออ้างในการไม่กระจายอำนาจไม่ใช่เรื่องที่เป็นเหตุเป็นผลกัน และการทุจริตในระดับท้องถิ่นนั้นไม่ได้หมายความว่าเพราะเป็นประชาธิปไตย เท่ากับที่ว่าการทุจริตมันเกิดขึ้นจากการตรวจสอบไม่ได้ และจากการที่คนที่เป็นตัวแทนเรา ทั้งจากการเลือกตั้ง หรือการยึดอำนาจยึดกฎระเบียบไม่ได้ทำตามเจตจำนงของเรา (principle-agent model of corruption)

กล่าวอีกอย่างก็คือ แทนที่จะเหมารวมว่าการทุจริตอยู่คู่กับการเลือกตั้ง เพราะต่อให้ไม่เลือกตั้ง หน่วยงานรัฐจำนวนไม่น้อยก็มีข้ออื้อฉาวเรื่องทุจริต หรือการไม่สามารถตรวจสอบได้ตั้งมากมาย ดังนั้นเราต้องทำให้ทั้งการเลือกตั้ง และการบริหารท้องถิ่นรวมทั้งการตรวจสอบในท้องถิ่นนั้นมีคุณภาพมากขึ้น และสิ่งที่สามารถทำควบคู่กันไปได้ คือมีการเลือกตั้ง มีตัวแทนประชาชนในท้องถิ่น และมีการส่งเสริมพัฒนาระบบการตรวจสอบถ่วงดุล และเสริมอำนาจประชาชนไปพร้อมๆ กัน

เรื่องการทุจริตในระดับท้องถิ่นนั้นมีการศึกษากันอยู่มาก แต่ในวันนี้อยากจะนำเสนอสักสองประเด็นเพื่อให้เป็นเครื่องมือเล็กๆ ในการจับตาสิ่งที่เกิดขึ้นในท้องถิ่น ได้แก่ มิติที่มิควรพิจารณา และเงื่อนไขที่นำไปสู่การทุจริต

1.ในส่วนของมิติที่ควรพิจารณา ก็คือลองพิจารณาว่าในท้องถิ่นของเรานั้นมีกฎระเบียบอะไรที่ทำให้เจ้าหน้าที่ อปท.นั้นๆ ต้องออกมาชี้แจงผลประโยชน์ทับซ้อนของตนไหม พวกเขาต้องออกมาประกาศทรัพย์สินของเขาก่อนดำรงตำแหน่งไหม ซึ่งในกรณีของสังคมไทย เราจะต้องถามต่อว่าเชื่อไหมว่าที่เขาออกมาบอกว่าไม่เกี่ยวข้องไม่มีเพื่อนฝูงมาร่วมประมูล หรือมีทรัพย์สินแค่นั้นมันจริง? นอกจากนี้ในท้องถิ่นของเรานั้นเราเข้าถึงข้อมูลโครงการต่างๆ ได้ไหมว่าใช้งบเท่าไหร่ บริษัทไหนประมูลได้และในการประมูลนั้นมีขั้นตอนอย่างไร และมีการหารือกับเราเป็นเรื่องเป็นราวไหม หรือแค่แจ้งให้ทราบมากกว่าประชุมระดมความเห็นและให้เราตรวจสอบได้

นอกจากนั้น ที่สำคัญก็คือการทำความเข้าใจกับการปฏิบัติราชการและการบริการใน อปท.นั้น การติดตามตรวจสอบพฤติกรรมและภูมิหลังรวมทั้งเครือข่ายของเจ้าหน้าที่และผู้บริหาร การติดตามตรวจสอบผ่านข้อมูลที่จัดเก็บของ อปท. และบันทึกการประชุมต่างๆ รวมทั้งติดตามทรรศนะความเห็นของประชาชนในพื้นที่นั้นๆ ว่าเขาคิดอย่างไรกับเรื่องแต่ละเรื่องที่เกิดขึ้นในพื้นที่

2.ในส่วนของเงื่อนไขที่ทำให้การทุจริตเกิดขึ้นนั้น อาจมี “ฉากทัศน์” ทำให้เราคิดได้หลายทาง ผ่านตัวแปรสำคัญสามตัวแปร ได้แก่โอกาสในการทุจริต สิ่งจูงใจ และความเสี่ยง

2.1 ท้องถิ่นนั้นมีโอกาสให้ทุจริตได้มาก มีสิ่งจูงใจมาก และมีความเสี่ยงต่ำ เช่น ไม่มีใครตรวจสอบผู้บริหารว่าทำอะไรบ้าง และมีความสัมพันธ์และได้ประโยชน์อะไรกับคนที่มีความมั่งคั่งในพื้นที่

2.2 ท้องถิ่นนั้นมีโอกาสให้ทุจริตได้มาก มีสิ่งจูงใจน้อย และมีความเสี่ยงต่ำ เช่น ไม่มีการกำหนดรายละเอียดของสเปกเอาไว้ ทำให้โครงการก่อสร้างนั้นสามารถดิ้นหรือหลบเลี่ยงการตรวจสอบได้ หรือจ่ายให้ฝ่ายตรวจสอบให้เงียบไว้ (กรณีเสาไฟผมว่าเข้าทั้ง 2.1 และ 2.2)

2.3 ท้องถิ่นนั้นมีโอกาสให้ทุจริตได้น้อย มีสิ่งจูงใจน้อย และมีความเสี่ยงสูง อาจมีการแอบมอบสินน้ำใจหรือสิ่งของให้เจ้าหน้าที่

2.4 ท้องถิ่นนั้นมีพอมีโอกาสให้ทุจริตได้ มีสิ่งจูงใจมาก และมีความเสี่ยงสูง เช่น สมาชิกสภาท้องถิ่น อาจจะมีผลประโยชน์ทางอ้อมกับโครงการบางโครงการของท้องถิ่น แต่เลือกที่จะไม่ลงคะแนนหรือเข้าประชุมในเรื่องนั้น เพราะมีระบบการตรวจสอบและแจ้งข้อมูลที่ชัดเจน

2.5 ท้องถิ่นนั้นมีโอกาสให้ทุจริตได้มาก มีสิ่งจูงใจน้อย และมีความเสี่ยงสูง เจ้าหน้าที่ท้องถิ่นอาจจะปฏิเสธที่จะรับส่วนหรือสินน้ำใจเล็กๆ น้อยๆ เพราะกลัวว่าอาจจะมีคนแอบสวมรอยมาล่อซื้อการทุจริตนั้น และรู้ว่าเขาอาจถูกตรวจสอบได้จากเอกสารที่เขาต้องออกเพื่อไปปรับคน เช่น อาจจะออกใบสั่ง แต่เมื่อออกไปแล้วมีคนแนบแบงก์มาให้ เขารับไม่ได้เพราะหงุดหงิดใจว่าถ้ารับไปอาจถูกหลอกจับ และต้นขั้วมันมีหลักฐานอยู่

ในตัวอย่างที่นำมาพิจารณานี้ จะพบว่ามีหลายหนทางที่จะลดการทุจริต หรือจับตาการทุจริตในพื้นที่ได้ โดยไม่ใช่แค่ดูถูกหรือกดทับไม่ให้ประชาชนมีโอกาสเลือกตั้ง หรือใช้เงื่อนไขเชิงศีลธรรมในการวิพากษ์วิจารณ์สิ่งที่เกิดในท้องถิ่น และในสังคมไทยนั้นอาจต้องพิจารณาด้วยว่า เงื่อนไขระเบียบกฎเกณฑ์และโครงสร้างอำนาจในส่วนกลางนั้นเกี่ยวพันเชื่อมโยงกับพื้นที่เหล่านั้นมากน้อยแค่ไหน

(บางส่วนอิงมาจากเอกสารเก่ามากของกระทรวงยุติธรรมของสหรัฐอเมริกา. T.R.Lyman, T.W.Fletcher, and J.A.Gardiner. Prevention, Detection and Correction of Corruption in Local Government: A Presentation of Potential Models. Washington D.C.: U.S. Department of Justice. 1978)

พิชญ์ พงษ์สวัสดิ์

เกาะติดทุกสถานการณ์จาก
Line @Matichon ได้ที่นี่

LINE @Matichon

บทความก่อนหน้านี้สหภาพแรงงานฯ ร.ฟ.ท. ยื่นศาลปกครอง รื้อคดีจ่ายค่าโง่โฮปเวลล์
บทความถัดไปขรรค์ชัย-สุจิตต์ ทวง ‘เครดิต’ คืนภาคประชาชน จากทับหลังนารายณ์ฯถึงหนองหงส์-เขาโล้น