รายจ่ายภาครัฐ
เพื่อการกระตุ้นเศรษฐกิจและตัวทวีคูณ
1
ในยามภาวะเศรษฐกิจซบเซาฝืดเคืองประชาชนและผู้แทนราษฎรมักเรียกร้องให้รัฐบาลเพิ่มรายจ่ายกระตุ้นเศรษฐกิจเสมอ คล้ายคลึงกันทั่วโลก โดยสันนิษฐานว่า เมื่อรายจ่ายของรัฐถึงมือประชาชน ผู้รับสวัสดิการ หรือผู้รับเหมา ฯลฯ จะมีการใช้จ่ายต่อรอบสอง สาม สี่ …ผลลัพธ์คือการกระตุ้นเศรษฐกิจมีคำศัพท์เรียกว่า “ตัวทวีคูณ” (multiplier) ในโอกาสการขอชวนคุยเรื่อง “ตัวทวีคูณ” ซึ่งเป็นตัวเลขทางวิชาการและมีนัยสำคัญเชิงนโยบายต่อประเทศ/จังหวัด multiplier ไม่ใช่ตัวเลขตายตัวแต่แปรผันตามสถานการณ์เศรษฐกิจและประเภทรายจ่าย เช่น รายจ่ายลงทุน รายจ่ายจ้างบุคลากร รายจ่ายดำเนินการ ฯลฯ ขอนำงานวิจัยมาเล่าสู่กันฟัง
2
ผลงานวิจัยวัดผลกระทบรายจ่ายรัฐบาลต่อการกระตุ้นเศรษฐกิจในต่างประเทศมีจำนวนมาก ในเมืองไทยเรายังมีน้อย เป็นที่น่ายินดีที่สำนักงบประมาณรัฐสภา (PBO) ของไทยเราได้จัดทำเอกสารเผยแพร่ออกใหม่ คู่มือการวิเคราะห์ผลกระทบของการใช้จ่ายภาครัฐต่อ GDP โดยตัวทวีคูณทางการคลัง ซึ่งสอดคล้องกับสถานการณ์ปัจจุบัน เพราะคนทำมาค้าขายและแรงงานระดับล่างหลายล้านคนเดือดร้อนจากภาวะโรคระบาดและการชะลอตัวของกิจกรรมทางเศรษฐกิจ รัฐบาลได้ตอบสนองโดยออกมาตรการมาแล้วหลายรอบ หลายรูปแบบ ทั้งเงินให้เปล่า สวัสดิการ มาตรการ “คนละครึ่ง” ลดราคาค่าสาธารณูปโภค สนับสนุนสถานประกอบการ ลดอัตราภาษี ฯลฯ เอกสารเล่มนี้เผยแพร่สาธารณชนทั่วไป สามารถดาวน์โหลดได้ สำนักงบประมาณรัฐสภายังให้คำแนะนำหรือตอบคำถามสมาชิกรัฐสภาทั้ง ส.ส. ส.ว. และคณะกรรมาธิการชุดต่างๆ
เอกสารวิชาการของสำนักงบประมาณรัฐสภาได้ทบทวนวิธีการวิเคราะห์จากหลายหน่วยงาน โดยเฉพาะอย่างยิ่งจากกองทุนการเงินระหว่างประเทศ มีคำอธิบายวิธีการคำนวณและสมมุติฐานที่ใช้ซึ่งน่าสนใจ ประเด็นสำคัญๆ คือ ก) การจำแนกประเภทรายจ่าย การลงทุนหรือเงินเดือนค่าจ้าง รายจ่ายเงินโอนเป็นสวัสดิการ เพราะผลต่อตัวทวีคูณไม่เท่ากัน ข) การนำข้อมูลด้านการเงิน “ความเร็วของเงิน” (velocity of money) มาร่วมพิจารณา อีกนัยหนึ่งวัดอัตราการสะพัดของเงินซึ่งเกี่ยวข้องกับพฤติกรรมทางเศรษฐกิจที่ขึ้นกับ “กาลเทศะ” เช่น ต้นปี กลางปี ปลายปี ช่วงเทศกาล การสะพัดของเงินต่างกัน ค) โอกาสรายจ่ายรั่วไหลออกไปต่างประเทศผ่านการนำเข้าสินค้า ง) พฤติกรรมการออมหรือการใช้จ่ายของผู้บริโภค หมายถึง เมื่อประชาชนรับเงินมา 100 บาท นำไปใช้จ่ายกี่บาท เก็บออมไว้กี่บาท? หากออมมาก-ตัวทวีคูณจะมีค่าน้อย โดยสันนิษฐานความแตกต่างระหว่างคนจน-รายได้ปานกลาง-คนรวย
3
รายงานวิจัยสรุปว่า ตัวทวีคูณในบริบทของประเทศไทยมีค่าตั้งแต่ 0.947 ถึง 1.871 และแยกแยะโดยสรุปว่า รายจ่ายเงินเดือนค่าจ้างบุคลากร 100 บาท จะทำให้อุปสงค์ส่วนรวมเพิ่มขึ้น 187 บาทภายในเวลาห้าปี ส่วนรายจ่ายการลงทุนของภาครัฐมีค่าตัวคูณ 1.242
ผลคำนวณตัวทวีคูณตามที่สรุปมาดูเหมือนจะต่ำกว่าที่ความคาดหมายของคนทั่วไป ซึ่งเคยคิดกันว่าตัวทวีคูณน่าจะอยู่ในช่วงพิสัย 3-4 เท่าตัว ที่เป็นเช่นนั้นอาจจะเป็นเพราะว่า ก) ไม่คำนึงถึงความล่าช้าในภาคปฏิบัติ ข) ความล่าช้าของการตอบสนองของกิจกรรมทางเศรษฐกิจ ค) ตัวทวีคูณส่วนที่รั่วไหลนอกประเทศ ในความเป็นจริงเมื่อรัฐบาลประกาศนโยบายหรือทำโครงการ (เงินกู้หนึ่งล้านล้านบาท) การเบิกจ่ายจริงล่าช้าหลายเดือนหรือข้ามปี เช่น รายจ่ายการลงทุนเมื่อกระจายออกไปตามหน่วยงานระดับ “กรม” (จำนวนโดยประมาณ 300 กรมหรือเทียบเท่า) มีขั้นตอนประกวดราคา จัดซื้อจัดจ้าง บ่อยครั้งต้องประมูลหลายรอบกว่าจะทำสัญญา ทำสัญญาไปแล้วยังอาจเผชิญปัญหาการทิ้งงานของผู้ประมูล เป็นเหตุการณ์ปกติในภาคปฏิบัติ การรั่วไหลข้ามพรมแดนประเทศก็เป็นไปได้เพราะว่าส่วนหนึ่งต้องนำเข้าสินค้าทุนหรือวัตถุดิบ
อย่างไรก็ตาม ผู้เขียนมีความเห็นว่าผลสรุปในรายงานเล่มนี้อาจมีแนวโน้มต่ำกว่าความเป็นจริง เมื่อพิจารณาข้อสมมุติที่ใช้เกี่ยวกับแนวโน้มการใช้จ่าย (MPC = marginal propensity to consume) ที่ระบุว่าเมื่อรายได้เข้ามา 100 บาท ใช้จ่ายเพียง 50 บาท หรือต่ำกว่านั้น ตัวเลขเหล่านี้อาจจะจัดเก็บในอดีตและไม่สอดคล้องกับสถานการณ์ปัจจุบัน (ที่ประชาชนระดับล่างเดือดร้อนจากภาวะโควิดหนักหนาสาหัส) อย่างไรก็ตาม นี้เป็นเพียงข้อสังเกตเชิงคำถามเท่านั้น–ไม่ใช่ความเห็นแย้งหรือแตกต่าง
มีผลงานวิจัยในต่างประเทศที่แยกแยะระหว่างรายจ่ายของรัฐบาล กับรายจ่ายรัฐบาลท้องถิ่น เปรียบเทียบค่าตัวทวีคูณว่าเหมือน/หรือแตกต่างกันเพียงใด ตีพิมพ์ในวารสารชั้นนำ Economic Journal 2014 โดยใช้ข้อมูลจากประเทศญี่ปุ่น ในช่วงปี ค.ศ.1990-2000 หน่วยวิเคราะห์หมายถึง 47 จังหวัดของญี่ปุ่น (prefecture เทียบเท่า อบจ.ของไทย เพียงแต่ว่าประเทศญี่ปุ่นนั้นรัฐบาลท้องถิ่นมีขนาดใหญ่ วัดจากรายจ่ายของท้องถิ่นคิดเป็นสัดส่วน 60% รัฐบาลกลางจ่ายเพียง 40% เพราะว่าญี่ปุ่นผ่านประสบการณ์กระจายอำนาจยาวนานกว่าประเทศไทย) ผู้วิจัยชื่อ Marcus Brucker และ Anita Tuladhar รายงานสรุปว่า ตัวทวีคูณจากรัฐบาลท้องถิ่นมีขนาดใหญ่กว่าและตอบสนองรวดเร็วกว่ารายจ่ายของรัฐบาลกลาง เป็นบทเรียนที่น่าสนใจ
จากการทบทวนความคิดและงานวิจัย ทำให้มีข้อเสนอต่อไปคือ หนึ่ง มาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจที่รัฐบาลจะดำเนินการจากนี้ (เริ่มมีสัญญาณการชะลอตัวของโควิดระบาด) จนถึงเข้าสถานการณ์ปกติแบบใหม่ ถ้าออกแบบมาตรการโดยส่วนกลางออกเงิน และให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นดำเนินการ น่าจะได้ผลสัมฤทธิ์รวดเร็วบรรลุเป้าหมาย และวัดหรือตรวจสอบได้เชิงประจักษ์ เหตุผลคือ การทำงานของท้องถิ่นมีขั้นตอนสั้น การขออนุมัติสภาท้องถิ่นใช้เวลาไม่นาน ข) อปท.มีจำนวนกว่า 7 พันแห่งทั่วประเทศหน่วยงานใดพร้อมก็ดำเนินการได้ ไม่ต้องรอกัน โดยธรรมชาติของท้องถิ่นนั้นมีการทำงานแบบแข่งขันกันในที ต่างจากกรมที่ทำงานแบบผูกขาดเพราะว่าเป็นหนึ่งเดียว เช่น กรมปศุสัตว์ กรมประมง กรมป่าไม้ ฯลฯ หน่วยราชการส่วนกลางจำนวนหนึ่ง (งานด้านวิชาการหรืองานวิจัย) ไม่มีพื้นที่ทำงานในต่างจังหวัด ไม่ได้สัมผัสประชาชนโดยตรง ค) ควรออกแบบวิธีการไฟแนนซ์ที่เหมาะสม มาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจโดยหลักการทั่วไปเป็นบทบาทรัฐบาลกลาง จัดสรรเงินส่วนใหญ่กระจายให้ อบจ. เทศบาล และ อบต. ดำเนินการ-ภายใต้การกำหนดของราชการส่วนกลาง การโอนเม็ดเงินลงไปเป็นเงินอุดหนุน (grant) ดำเนินการได้รวดเร็วโดยอิงระเบียบที่มีอยู่แล้ว ง) การกำกับติดตาม การวิจัยประเมินผล ออกแบบฐานข้อมูลขนาดใหญ่ (big data collection) ในส่วนนี้มอบอำนาจให้หน่วยราชการหรือสถาบันการศึกษาของรัฐดำเนินการ
4
มาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจโดยกระทรวงการอุดมศึกษาวิทยาศาสตร์ วิจัยและนวัตกรรม เน้นการจ้างงาน ดำเนินการผ่านสถาบันอุดมศึกษาของรัฐ เรียกย่อว่า U2T คือมหาวิทยาลัยสู่ตำบลดำเนินการมากว่าหนึ่งปี เป็นโครงการที่น่าสนใจเช่นเดียวกัน เท่าที่ทราบมหาวิทยาลัยของรัฐหลายสิบแห่งเข้าร่วม การบริหารอิงหลักการกระจายอำนาจโดยแบ่งพื้นที่ความรับผิดชอบ และกำหนดให้จัดเก็บข้อมูลการจ้างงานประมวลเป็นข้อมูลขนาดใหญ่ที่ระบุพื้นที่ (area-based data) ให้อิสระทางความคิดแก่สถาบันอุดมศึกษาในการตีความ เช่น การเน้นกิจกรรมประเภทใดที่เหมาะสมกับบริบทของพื้นที่ ผู้เขียนมีโอกาสติดตามการทำงาน U2T ใน 2-3 สถาบันที่มีส่วนเกี่ยวข้องเป็นกรรมการสภามหาวิทยาลัย ได้สังเกตเห็นความกระตือรือร้นและเอาจริงเอาจังของแต่ละสถาบัน
แต่ยังไม่เห็นภาพใหญ่ หมายถึงการประเมินโครงการ U2T รวมทุกภูมิภาค ถ้าหากผู้บริหารงานของสำนักอุดมศึกษาหรือจะร่วมมือกับสำนักงบประมาณรัฐสภา ร่วมกันจัดประชุมทำเอกสารเผยแพร่และเปิดเผยข้อมูลการจ้างงานในโครงการมากน้อยเพียงใด?ผลลัพธ์หรือผลสะเทือนของโครงการเป็นอย่างไร? เชื่อว่าจะมีผู้สนใจเข้าร่วมฟังล้นหลาม
ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์
พิชิต รัชตพิบุลภพ
