| ผู้เขียน | ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ |
|---|
1
งบประมาณรายจ่ายรัฐบาล เป็นตัวแปรที่สำคัญสะท้อนการทำงานของรัฐบาล ส่งผลกระทบต่อเศรษฐกิจ สังคมและสิ่งแวดล้อมกว้างขวาง รายจ่ายรวมมากกว่า 3 ล้านบาท (ในปี 2562-2564) นำไปสนับสนุนกิจกรรมของหน่วยงานรัฐ จำแนกออกเป็นหลายด้าน เศรษฐกิจ สังคม สิ่งแวดล้อม วัฒนธรรม ดำเนินการโดยส่วนราชการ ท้องถิ่น องค์กรภาครัฐที่ไม่สังกัดราชการ รายจ่ายส่วนหนึ่งเป็นค่าจ้างข้าราชการพนักงานและบุคลากรของรัฐรวมทั้งบำเหน็จบำนาญ (3 ล้านคนโดยประมาณ) ในโอกาสนี้ขอนำสถิติรายจ่ายรัฐบาลในช่วง 10 ปี (2555-2564) มาเป็นข้อสังเกตและแสดงความคิดเห็นประกอบตามสมควร
2
สำนักงบประมาณ เป็นหน่วยงานสำคัญที่ประมวลข้อมูลการใช้จ่ายของภาครัฐที่ถือว่าครบถ้วน ภายใต้ระบบข้อมูลสนเทศภาครัฐที่พัฒนามาเป็นเวลากว่าสองทศวรรษ ตารางที่ 1 แสดงสถิติรายจ่าย-รายจ่ายที่เพิ่มขึ้น-และร้อยละของการเปลี่ยนแปลง สะท้อนการทำงานรัฐบาลภายใต้การบริหารของ 2 นายกรัฐมนตรี โดยมีข้อสังเกตความอ่อนไหวของการเปลี่ยนแปลง (ร้อยละ) เช่น ปี 2560 รายจ่ายเพิ่มขึ้นน้อยมาก ในทางตรงกันข้ามปี 2561 และ 2563 อัตราการเพิ่มขึ้น 5%-6%
ประเมินเป็นภาพรวม นโยบายการคลังและงบประมาณของไทยเราดำเนินการอย่างระมัดระวัง (มีวินัยทางการคลัง) เพราะมีขั้นตอนพิจารณารอบคอบจากหลายฝ่าย นอกเหนือจากสำนักงบประมาณ ยังมีอีก 3 หน่วยงานหลักร่วมกันพิจารณาและให้ความเห็น คือ ธนาคารแห่งประเทศไทย กระทรวงการคลัง และสำนักงานคณะกรรมการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติในเบื้องต้น คณะรัฐมนตรี สภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาร่วมกันพิจารณาในขั้นกลางและขั้นสุดท้าย ก่อนประกาศเป็นพระราชบัญญัติงบประมาณแผ่นดิน หมายถึงผ่านความเห็นของผู้เชี่ยวชาญหลายสาขาและข้าราชการการเมือง นอกจากนั้นยังมีกรอบกฎหมาย (พ.ร.บ.วินัยการคลัง พ.ร.บ.บริหารหนี้ฯ และกฎหมายอื่นหลายฉบับ)
3
จะอย่างไรก็ตาม รัฐบาลซึ่งมีอำนาจบริหารประเทศมีส่วนสำคัญไม่น้อยในการกำหนด “นโยบายรายจ่าย” เพื่อบรรลุเป้าหมาย/แผนพัฒนาประเทศตามที่แถลงต่อรัฐสภา การอ่านหรือแปลความตัวเลขรายจ่ายจึงต้องดูละเอียดคือองค์ประกอบของรายจ่าย (ประเภทหรือหมวดรายจ่าย) สะท้อนลำดับความสำคัญของการกำหนดรายจ่ายของแต่ละรัฐบาล สถิติใน ตารางที่ 2 สะท้อน ร้อยละของรายจ่ายรวม (%) จำแนกหมวดใหญ่ออกเป็น 6 หมวด คือ การบริหารทั่วไป การป้องกันประเทศและรักษาความสงบเรียบร้อย เศรษฐกิจสิ่งแวดล้อม สาธารณสุข การศึกษา และสังคม/ศาสนา ในช่วง 2555-2557 ถือว่ากำหนดโดยรัฐบาล ยิ่งลักษณ์ ชินวัตร ช่วงหลัง 2558-2564 โดยรัฐบาล พลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา
มีข้อสังเกตอย่างน้อย 3 ประการ ประการแรก รายจ่ายการบริหารทั่วไป-ป้องกันประเทศและรักษาความสงบรวมกัน 35% โดยประมาณ เป็นรายจ่ายบุคลากรภาครัฐรวมบำเหน็จบำนาญเป็นสำคัญ ค่อนข้าง “ตายตัว” จึงเปลี่ยนแปลงไม่มากในแต่ละปี ประการที่สอง สัดส่วนรายจ่ายด้านเศรษฐกิจคิดเป็นสัดส่วนร้อยละ 25 โดยประมาณ สองรายการนี้รวมกันเท่ากับ 60% ส่วนที่เหลือ 40% เป็นการจัดสรรสามรายการคือสาธารณสุข การศึกษา สังคมศาสนาและวัฒนธรรม
ประการที่สาม จากตารางที่ 2 สังเกตเห็นแนวโน้มที่ชัดเจนคือ ก) สัดส่วนรายจ่ายด้านการศึกษาลดลงอย่างมากในรัฐบาลพลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา จากร้อยละ 20.6% เหลือร้อยละ 14.7% ช) รายจ่ายด้านสังคมศาสนาและวัฒนธรรมเพิ่มขึ้นจาก 6.7% เป็น 14.5%
รูปกราฟที่ 3 แสดงรายจ่าย 3 หมวดดังกล่าวถึง กราฟนี้ส่ง “สัญญาณ” ที่น่าวิเคราะห์เชิงลึกในโอกาสต่อไป เพราะว่าเป้าหมายของนโยบายแตกต่างกัน “ผู้รับประโยชน์” จากรายจ่ายรัฐบาลเป็นคนละกลุ่มอย่างกว้างๆ เรียกว่า 3 กลุ่ม กลุ่มผู้เจ็บป่วย กลุ่มเด็กและเยาวชน กลุ่มผู้สูงอายุ
4
ในการวิเคราะห์แนวโน้มและสัดส่วนรายจ่ายรัฐบาล จำเป็นต้องคำนึงถึงปัจจัยภายนอกซึ่งกระทบต่อการทำงานของรัฐบาล เช่น สถานการณ์โรคระบาด นอกจากนี้คำนึงถึง “ปัจจัยภายใน” “ปัจจัยการเมือง” “ปัจจัยเชิงสถาบัน” ล้วนมีส่วนกำหนดการจัดสรรรายจ่ายรัฐบาลซึ่งคล้ายเป็นเกมการเมืองอย่างหนึ่ง ผู้เล่นเกมประกอบด้วยหน่วยงานภาครัฐ กรมหรือฐานะเทียบเท่ากรมจำนวนมากกว่า 300 กรม สังกัดราชการส่วนกลาง นอกจากนี้มีหน่วยราชการท้องถิ่นจำนวนกว่า 7 พันองค์กร ซึ่งล้วนมีความต้องการรับเงินสนับสนุนจากงบประมาณแผ่นดิน
สาระสำคัญของบทความสั้นนี้ เพื่อสื่อสารว่าการวิเคราะห์องค์ประกอบรายจ่ายภาครัฐ ช่วยให้เข้าใจการกำหนดนโยบายรัฐบาลได้มาก ยังมีหัวข้อวิจัยที่น่าจะสืบค้นหลายหัวข้อ เช่น การจัดสรรรายจ่ายสนับสนุนราชการส่วนกลาง ส่วนท้องถิ่นส่วนใดมีประสิทธิผลต่อนโยบาย ควรจะวัดประสิทธิผลของรายจ่ายเปรียบเทียบข้ามหน่วยงาน ซึ่งเป็นเรื่องยากแต่ว่าท้าทายและคุณประโยชน์สูง
ปัจจุบันเรามีระบบข้อมูลสนเทศภาครัฐที่ดีแต่มีข้อสังเกตว่าขาดการวิเคราะห์เชิงลึกและอย่างเป็นกลาง โดยรวมคือเราควรจะพัฒนานักวิเคราะห์งบประมาณให้สามารถนำ “ข้อมูลขนาดใหญ่” มาสร้างเครื่องชี้วัด วัดประสิทธิภาพการจัดสรร กำหนดองค์ประกอบของรายจ่ายภาครัฐที่มาจากภาษีอากรของประชาชนทุกคน
