รุ่งเรือง พิทยศิริ : เหนือกว่า งบประมาณแผ่นดิน คือ ?

รุ่งเรือง พิทยศิริ : เหนือกว่า งบประมาณแผ่นดิน คือ ?

ตอนเขียนบทความนี้ ยังไม่รู้ว่าจะให้ชื่อบทความว่าอะไรดี แต่มีเป้าหมายแล้วว่าต้องการสื่อสารเรื่องอะไรในสัปดาห์นี้ โดยเฉพาะหลังจากข่าวคราวคดีของผู้มีอำนาจทางการเมืองนอกรัฐธรรมนูญ ได้เริ่มซาลง และเข้าสู่ช่วงการพิจารณางบประมาณปี 2568 ซึ่งเป็นงบประมาณที่มีวงเงินถึง 3,752,700 ล้านบาท อันเป็นงบประมาณขาดดุลมากที่สุดในประวัติศาสตร์ ถึง 8.6 แสนล้านบาท จริงๆก็ไม่ได้เป็นเรื่องน่าตื่นเต้นหรือน่าสนใจในทางเศรษฐกิจมากนักในมุมมองผม เพราะว่า งบประมาณที่ขาดดุลเพิ่มขึ้นจากปีก่อน 6.9 แสนล้านบาท นั้น ก็เป็นไปเพื่อการจัดทำโครงการกระเป๋าเงินดิจิทัล เป็นหลัก และจะต้องตั้งงบประมาณเพิ่มขึ้นในการใช้ดอกเบี้ยของหนี้สาธารณะที่เพิ่มขึ้นเรื่อยๆ เราจึงได้เห็นว่าวงเงินที่เพิ่มล้วนแล้วไปอยู่ที่งบกลาง ที่มีมากถึงกว่า 8 แสนล้านบาท เพิ่มขึ้น 2 แสนล้านบาท ก็แค่นั้นเอง ยิ่งฟังตัวแทนจากรัฐบาลพูดถึงว่า หนี้สาธารณะที่เพิ่มขึ้นนั้น หากชนเพดาน เราก็เลื่อนเพดานออกไป ก็แค่นั้นเองอีกเหมือนกัน มันก็สะท้อนความคิดว่า เรื่องงบประมาณ ไม่ได้มีสาระอะไรสำคัญ เพราะร้อยละ 73 ก็เป็นงบประมาณรายจ่ายประจำอยู่แล้ว ทุกอย่างติดหล่มกรอบแนวคิดเดิมๆ ก็แค่นั้น

เงินที่เหลือเป็นเงินลงทุนในงบประมาณก็แทบจะไม่ได้มีอะไรน่าสนใจ นอกจากเรื่องการแจกเงินดิจิทัล ซึ่งมีการวิพากษ์วิจารณ์ไปเยอะแล้ว ผมว่าความสำคัญคือ งบประมาณซึ่งเป็นเครื่องมือทางการคลังอันหนึ่งที่สำคัญในทางทฤษฎี จะสามารถช่วยพยุงและพลักดันเศรษฐกิจได้มีประสิทธิภาพหรือไม่ เพราะการใช้จ่ายด้านการลงทุนของรัฐนั้น ส่วนใหญ่มันไม่มีอะไรใหม่เลย และด้วยข้อจำกัดด้านหนี้สาธารณะ การลงทุนของรัฐจึงควรเป็นสะพานเชื่อมให้เกิดการเข้ามาลงทุนของเอกชนได้ในสัดส่วนที่มากกว่า คือรัฐทำหน้าที่เป็นตัวกระตุ้น เป็นตัวกลาง หรือรับความเสี่ยงของโครงการในส่วนที่เอกชนเขาไม่อยากรับแทน โดยเฉพาะในรูปแบบของโครงการพวกการร่วมลงทุนระหว่างภาครัฐและเอกชนที่เรียกว่า PPP ที่ผ่านมาก็จะมีโครงการพวกนี้จำนวนมากอยู่ในโครงการด้านโครงสร้างคมนาคมพื้นฐานทางด้านรางเป็นส่วนใหญ่ โดยเฉพาะพวกโครงการรถไฟฟ้า

เอกชนเขาสนใจร่วมลงทุนกับรัฐบาล ในโครงการแบบ รถไฟฟ้าในเมืองหลวงมาก เพราะเขารู้อยู่แล้วว่าโครงการรถไฟฟ้าในเมืองใหญ่ มีจำนวนผู้โดยสารมาก ยิ่งใจกลางเมือง ยิ่งมีผู้โดยสารหนาแน่น แตกต่างจากโครงการไกลปืนเที่ยง ที่ไม่ค่อยมีอนาคต เช่น โครงการรถไฟฟ้าความเร็วสูงเชื่อมสามสนามบิน ที่จำนวนผู้โดยสารไม่ค่อยมี ตั้งแต่แรกที่สนข. เคยศึกษา ก็คาดคะเนไว้ว่ามีจำนวนผู้โดยสารต่ำ ไม่พอที่จะลงทุนได้กำไร ไม่ค่อยเห็นโอกาสในการเติบโต เพราะเขตเศรษฐกิจภาคตะวันออกในเวลานี้ มันเริ่มอิ่มตัวอย่างมากแล้ว ธุรกิจปิโตรเคมีก็ไปต่อไม่ได้มาก รัฐขณะนั้นก็จะทำให้ได้ เพราะอยากดันเรื่อง EEC แล้ววันนี้เป็นไงละครับ แล้วก็หาคนทำไม่ได้ ถึงต้องไปผูกโยงโครงการนี้ร่วมกับการประมูลที่ดินของรถไฟที่สถานีมักกะสัน ทำมักกะสันคอมเพล็กซ์ จึงได้ตัวผู้รับสัมปทานมา คือเอากำไรในอนาคตของอีกโครงการมาล่อ ซึ่งรัฐต้องร่วมลงทุนกับเอกชนถึงกว่าแสนล้านบาท แต่ผู้ได้สัมปทานก็ขอเลื่อนดำเนินโครงการรถไฟฟ้าเชื่อมสามสนามบิน แบบเลื่อนแล้วเลื่อนอีก หากภาครัฐจริงจังและโปร่งใส คงได้ค่าปรับจากการดำเนินโครงการล่าช้ามากมาย ทุกอย่างอยู่ที่ใครที่เป็นผู้ดำเนินโครงการ ผู้ยิ่งใหญ่ มีศักยภาพเชื่อมโยงกับผู้มีอำนาจทั้งนั้น ก็ขอแก้ไขสัญญาได้ไปเรื่อยๆ ขนาดโครงการมักกะสันคอมเพล็กซ์ รัฐยังต้องไปอุดหนุนโครงการให้เอกชนถึง 1.19 แสนล้านบาท ต้องขนาดนี้เลยหรือ

โครงการดีๆ ก็มีหลายโครงการ โครงการที่บุกเบิกพัฒนาความเจริญใหม่ๆ รัฐก็อาจต้องรับความเสี่ยงเป็นส่วนใหญ่ เพราะเหนี่ยวนำการพัฒนาสู่ชานเมือง ชวนเอกชนมาร่วมลงทุนกับรัฐบาล ในรูปแบบที่รัฐบาลรับความเสี่ยงเรื่องการประมาณการรายได้จากจำนวนผู้โดยสารที่อาจจะคาดคะเนได้ยาก และจ้างเอกชนเป็นผู้เดินรถเป็นหลัก แต่เมื่อโครงการเริ่มมีผู้โดยสารมากขึ้นแล้ว เราก็ยังไม่ได้ปรับเปลี่ยนรูปแบบในการร่วมลงทุนกับเอกชนเลย จริงๆควรเปิดช่องในสัญญาให้สามารถแก้ไขรูปแบบการร่วมลงทุนได้ หลังจากดำเนินการไปแล้ว ไม่น้อยกว่ากี่ปี เพื่อรักษาผลประโยชน์ให้รัฐ

ยิ่งบางโครงการที่มีกำไรมากมายก่ายกอง เช่น โครงการรถไฟฟ้าสายสีเขียว อีกไม่กี่ปีก็จะหมดอายุสัมปทานแล้ว (หมดอายุปี 2572) โครงสร้างทั้งหมดก็จะตกเป็นของรัฐไปโดยปริยาย คิดเป็นมูลค่าทรัพย์สินมหาศาลขนาดไหน รัฐควรจะต้องเปิดประมูลใหม่ ไม่ใช่ไปเอาใจเอกชนผู้เดินรถในปัจจุบันจนเกินงาม ให้เอกชนรายอื่นๆ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง เอกชนผู้ชำนาญในการบริหารจัดการเดินรถไฟฟ้าจากทั้งในประเทศ และในต่างประเทศ แน่นอนว่าควรรวมไปถึงผู้เดินรถจากต่างประเทศด้วย ซึ่งมีคนสนใจมาเสนอค่าสัมปทานจำนวนมหาศาลให้กับรัฐแน่นอน จริงๆแล้วเหลือเวลาอีกไม่นานมาก แค่ 5 ปีเอง หากรัฐต้องการเงินค่าสัมปทานเป็นกอบเป็นกำ สามารถเริ่มพิจารณาเปิดประมูลได้เนิ่นๆ รวมถึงเจรจาเปลี่ยนแปลงรูปแบบการร่วมลงทุนในรถไฟฟ้าสายสีอื่นๆ ถ้าทำได้ ผมเชื่อว่ารัฐจะได้เงินเข้ากระเป๋ามาช่วยลดการขาดดุลงบประมาณลงแน่นอน แถมคนทำก็จะสนุกอีก เพราะได้คุยได้เจรจากับคนเก่งๆจากทั่วโลก รวมถึงการร่วมลงทุนกับเอกชน จะไปควักเงินอุดหนุนเป็นแสนล้าน มันจำเป็นขนาดนั้นเลยหรือ เม็ดเงินทั้งหลายในการร่วมลงทุนกับเอกชน ถ้าสามารถรักษาผลประโยชน์ของรัฐได้อย่างมีประสิทธิภาพ ผมเห็นว่ามีพลังมากกว่าการใช้งบประมาณรายจ่ายเสียด้วยซ้ำ

ผมจึงไม่เข้าใจเลยว่า การบริหารงบประมาณ กับการบริหารเศรษฐกิจ คนของภาครัฐคิดเป็นไหม หรือแกล้งคิดไม่เป็น คนที่บริหารงบประมาณ กับบริหารเศรษฐกิจที่เก่งมีฝีมือ เขาจะเข้าใจว่า ควรบริหารจัดการกับสิ่งที่ใหญ่ และมีอิทธิพลกับระบบเศรษฐกิจ เช่นโครงการที่มีผลต่อการพัฒนาเมืองโดยตรง เช่น โครงการรถไฟฟ้า หรือถ้าจะกระตุ้นเศรษฐกิจก็ควรไปกระตุ้นให้เกิดการจ้างงาน ไม่ใช่ไปกระตุ้นที่การบริโภค หรือโครงการที่น่าจะดีอย่างเช่น โครงการรถไฟฟ้า 20 บาทตลอดสาย มันควรน่าจะมีผลต่อระบบเศรษฐกิจได้ไม่น้อยกว่าโครงการกระเป๋าเงินดิจิทัลด้วยซ้ำ ถ้าเทียบต่อหน่วยหนึ่งบาทที่ลงไปเท่ากัน เพราะการเดินทางที่มีประสิทธิภาพไม่เพียงแค่ลดรายจ่ายของประชาชนลงเท่านั้น แต่ยังเพิ่มขีดความสามารถในการประกอบอาชีพอย่างมาก ลดเวลาสูญเสียในระบบเศรษฐกิจ ลดมลภาวะอีกด้วย ยิงปืนนัดเดียว ได้นกหลายตัวว่างั้น มูลค่าผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจมากมายกว่า การกระตุ้นการบริโภคอย่างกระเป๋าเงินแน่นอน ทำทั้งหมดในทุกเมืองใหญ่ที่มีศักยภาพ กรุงเทพฯ เชียงใหม่ ภูเก็ต เป็นต้น ผมเชื่อว่ามีผลต่อมูลค่าการเติบโตแน่นอน ได้ประโยชน์ต่อด้านการท่องเที่ยวอีกด้วย

อย่างที่ผมบอก งบประมาณมันก็เป็นแค่กรอบการใช้เงินที่ถูกวางไว้เกือบทั้งหมดอยู่แล้ว สิ่งที่สำคัญ มันมีการเปลี่ยนแปลงเรื่องวิธีคิดหรือไม่ เช่น การทำให้ภาครัฐเล็กลง การลดจำนวนข้าราชการ การลดขนาดกองทัพ การลดจำนวนหรือพื้นที่สำนักงานเช่าของภาครัฐลง สำนักงานสาขาภาครัฐควรเป็นสำนักงานอิเล็กทรอนิกส์มากขึ้น เหมือนสาขาธนาคารในต่างประเทศ ไม่มีพนักงานเลยสักคนเดียว การลดการดำเนินการที่ไม่จำเป็นของภาครัฐ หรือ outsource ให้เอกชนมาดำเนินการแทน (ซึ่งส่วนนี้ก็ได้เริ่มทำกันมาโดยตลอดแล้ว) การบริหารเงิน หรือบริหารความเสี่ยงเพื่อลดภาระหนี้ทางการคลัง สิ่งต่างๆเหล่านี้ต่างหากที่ควรทำเพื่อให้สัดส่วนวงเงินประเภทต่างๆในงบประมาณ จะได้เปลี่ยนแปลงไปในทางที่ดีขึ้น ไม่ใช่เป็นรูปแบบเดิมๆมาหลายสิบปีแล้ว งบประมาณมีงบประจำกว่าร้อยละ 70 หากรวมงบชำระหนี้ เหลืองบลงทุนน้อยมาก ซึ่งล้วนแต่เป็นงบผูกพันอีกจำนวนมาก หากเราไม่กำหนดรูปแบบรัฐให้มีความทันสมัย ปลดเปลืองพันธนาการในรูปแบบเดิมๆ ออก เราจะสร้างระบบภาครัฐที่มีความปลอดภัยกับโครงข่ายทางสังคมได้อย่างไร เช่น ระบบ Social Safety Network สร้างระบบ Cyber Securities ในสังคมอย่างไร ในเมื่อโจร Cyber ระบาดเต็มเมืองตอนนี้ สร้างระบบประกันสุขภาพให้ถ้วนหน้าที่แท้จริงอย่างไร ต่อยอดประสิทธิภาพของรัฐบาลอิเล็กทรอนิกส์ ให้ทันสมัยเพิ่มขึ้นอย่างไร เดินหน้าสู่สังคมไร้เงินสดเพื่อลดการโกงกินได้อย่างไร หลายสิ่งเราเริ่มมาแล้ว แต่มันจะต้องต่อยอดอีกมาก แต่งบประมาณของเรามีพันธนาการมากเกินไป และก็ โครงการที่ดี แต่ต่างคนต่างทำ ต่างกระทรวงต่างกันทำ เราควรจัดงบประมาณคู่กับเป้าหมายคุณภาพชีวิตของประชาชน เป็นหลัก

รัฐบาลยังมีเครื่องมือ มีกลไกในการทำงานนอกงบประมาณ อีกมาก ใช้มือเขียนแต่สร้างเงิน ผ่านแนวคิดเพื่อออกมาตรการทางกฎหมาย รวมถึงมาตรการสนับสนุน เช่น การกำหนดยุทธศาสตร์หรือกลยุทธ์ในเรื่องใดเรื่องหนึ่ง ที่ชัดเจน เอาการวิเคราะห์ช่องว่างของประเทศไทยมากำหนดยุทธศาสตร์ใหม่ อย่างเช่น ประเทศตอนนี้ ขาดนโยบายการพัฒนาเศรษฐกิจ ไม่มีนโยบายการพัฒนาอุตสาหกรรมทันสมัย ก็ควรมียุทธศาสตร์การพัฒนาอุตสาหกรรมทันสมัย เหมือนประเทศมาเลเซีย เขากำหนดกลยุทธ์ชาติด้านการพัฒนาเซมิคอนดักเตอร์ (National Semiconductor Strategy) เพราะเขารู้ว่าโลกในวันนี้กำหนดการแข่งขันเพื่อแย่งเทคโนโลยีเข้าสู่การพัฒนาอุตสาหกรรมในห่วงโซเซมิคอนดักเตอร์สำหรับ AI เขาต้องการให้มาเลเซียสามารถสร้างบริษัทที่สามารถผลิตเซมิคอนดักเตอร์ได้เอง ไม่น้อยกว่า 10 บริษัทที่จะออกแบบผลิตภัณฑ์โดยตรง หรือ 100 บริษัทที่เกี่ยวข้องในด้านนี้ และจะสร้างศูนย์การวิจัยและพัฒนาด้านเซมิคอนดักเตอร์ พัฒนาวิศวกรด้านนี้ 60,000 คน โดยรัฐบาลจะทุ่มเงินสนับสนุนประมาณ 200,000 ล้านบาท

ประเทศไทยเคยมีโครงการจะทำ Digital Park ที่จังหวัดชลบุรี มาหลายปีแล้ว โครงการลงทุนแค่ไม่กี่พันล้านบาท  ยังเกิดไม่ได้เลย เพราะอุตสาหกรรมที่จะเข้ามาอยู่ในโครงการมันไม่ทันสมัยพอ ไม่อยู่ในห่วงโซ่การผลิตที่ซื้อขายได้จริง เป็นโครงการของรัฐวิสาหกิจเล็กๆ ของ กสท. หรือ CAT เท่านั้น และเสมือนเป็นโครงการพัฒนาขั้นพื้นฐานจริงๆ หากนำมาผลักดันในเวลานี้ นักลงทุนคงหัวเราะชอบใจกัน ว่าเชยสนิท ผมจึงอยากเสนอว่า เรื่องการปฏิรูประบบภาครัฐ ควรทำจริงจังได้แล้ว เพื่อสร้างมิติใหม่ในงบประมาณแผ่นดิน อยากเห็นงบประมาณรายจ่ายประจำ ลดลงเหลือเพียงแค่ 50 % ได้ไหม แล้วดำริสร้างกลยุทธ์พัฒนาอุตสาหกรรมที่ทันสมัยขึ้นมาจากข้อได้เปรียบในบ้านเรามากมาย เพราะเรามีนิคมอุตสาหกรรมจำนวนมากรายล้อมทุกภูมิภาค มากกว่ามาเลเซียหลายเท่านัก ผมเชื่อว่าเรื่องเทคโนโลยีที่ทันสมัย ท่านนายกให้ความสนใจ มิเช่นนั้นคงไม่ไปเชิญ Google Microsoft Apple เข้ามาลงทุนที่ประเทศไทยหรอกครับ เพียงแต่เขากลับไปลงทุนที่มาเลเซียแทน เสียหน้าไหมครับ เพราะเราไม่มีความพร้อมด้านนโยบาย ด้านกายภาพมีพื้นฐานดีอยู่เป็นข้อได้เปรียบอยู่แล้ว ลองไปดูสิครับว่า ยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี ใช้งานอะไรได้บ้าง น่าขันจริง สรุปที่เขียนมาทั้งหมดนี้ คือขอให้ผ่าตัดงบประมาณเป็ดง่อยในอนาคตให้สำเร็จ โดยการปฏิรูปภาครัฐ ตามนโยบายหาเสียงของทุกพรรคการเมือง และหาเงินจากการทำโครงการร่วมลงทุนกับเอกชนที่โปร่งใส มีประสิทธิภาพ เปิดประมูลในระดับสากล สร้างยุทธศาสตร์/กลยุทธ์พัฒนาอุตสาหกรรมก้าวหน้า เท่านี้ละครับ