การยึดรัฐ โดย โคทม อารียา

วันที่ 9 สิงหาคม 2567 - 16:30 น.

ผู้เขียน	โคทม อารียา

รัฐไทยถูกใครยึด และยึดไปกี่ส่วน นี่คือคำถามที่นักรัฐศาสตร์ควรหาคำตอบที่กระจ่าง แต่คงหาได้ยากครับ เพราะอำนาจรัฐไม่เที่ยง และบางส่วนก็อยู่เหนือคำวิจารณ์ อำนาจสูงสุดของรัฐคืออำนาจอธิปไตย มาตรา 3 แห่งรัฐธรรมนูญบัญญัติว่า “อำนาจอธิปไตยเป็นของปวงชนชาวไทย พระมหากษัตริย์ ผู้ทรงเป็นประมุข ทรงใช้อำนาจนั้นทางรัฐสภา คณะรัฐมนตรี และศาล ตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ” บทความนี้จะพยายามชี้ให้เห็นว่า รัฐธรรมนูญเปิดโอกาสให้มีการใช้อำนาจอธิปไตยนอกเหนือจากทางรัฐสภา คณะรัฐมนตรี และศาล ซึ่งถือได้ว่าเป็นการยึดรัฐ (state capture) แบบหนึ่งที่ทำโดยกฎหมาย ส่วนการ

ซื้อเสียงในการเลือกตั้ง ส.ส.; การจัดตั้งในการเลือกกันเองของผู้สมัครเป็นสมาชิกวุฒิสภา จนการจัดตั้งนำไปสู่การมีเสียงข้างมากกว่า 60% ก็เป็นการยึดรัฐที่น่ากลัวอีกแบบหนึ่ง

นอกจากนี้ยังมีการยึดรัฐด้วยอำนาจเงิน ซึ่งทำให้เกิดการรับสัมปทานที่มิชอบ การผูกขาด การคอร์รัปชัน ความเหลื่อมล้ำ ฯลฯ ก็มีส่วนเหนี่ยวรั้งความเจริญก้าวหน้าของประเทศชาติโดยรวม

ในระบอบประชาธิปไตย อำนาจนิติบัญญัติ อำนาจบริหาร และอำนาจตุลาการ ถือเป็นอำนาจสามอำนาจที่เป็นอิสระต่อกัน และมีการถ่วงดุลอำนาจที่เหมาะสม แต่สังคมการเมืองไทยไม่สู้จะไว้ใจนักการเมืองที่มาจากการเลือกตั้ง (บางคนชอบเลือกชอบรัฐราชการโดยเฉพาะที่มาจากรัฐประหาร) ในเมื่อถือกันว่ารัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุด เมื่อมีโอกาส ผู้ที่ไม่ชอบนักการเมืองจะบัญญัติอำนาจที่สี่ขึ้นมาในรัฐธรรมนูญ โดยมีวาทกรรมว่าต้องการควบคุมนักการเมืองมิให้ลุแก่อำนาจ มิให้โกงกิน สังคมไทยค่อย ๆ คุ้นชินและยอมรับมายาคตินี้ไม่มากก็น้อย อำนาจที่สี่เริ่มปรากฏชัดในรัฐธรรมนูญปี 2540 ซึ่งในตอนนั้น บางคนเรียกอำนาจที่สี่นี้ว่าอำนาจตรวจสอบ มาถึงรัฐธรรมนูญปัจจุบัน มีการบัญญัติอำนาจนี้ไว้อย่างมั่นคงในฐานะที่เป็นอำนาจ (ขององค์กร) อิสระ

ในอารัมภบทของรัฐธรรมนูญปี 2540 มีการเกริ่นนำว่า ได้จัดทำร่างรัฐธรรมนูญโดย “มีสาระสำคัญเป็นการส่งเสริม … ให้ประชาชนมีส่วนร่วม … ตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐเพิ่มขึ้น” แต่เอาเข้าจริง การตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐที่เขียนไว้ในหมวด 10 ก็เป็นเรื่องการมี ป.ป.ช. และการดำเนินคดีอาญากับผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง มองไม่เห็นว่าเป็นการให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการตรวจสอบเพิ่มขึ้นอย่างไร รัฐธรรมนูญปี 2540 พยายามดำรงอยู่ในกรอบของอำนาจอธิปไตยสามอำนาจ (ไม่มีอำนาจที่สี่ คือยังไม่มีองค์กรที่รัฐธรรมนูญปัจจุบันสถาปนาเป็นอำนาจ (ขององค์กร) อิสระ) จึงบัญญัติให้มีองค์กรสามองค์กรที่ต่อมาเรียกว่าองค์กรอิสระไว้ในหมวด 6 รัฐสภา คือให้เป็นส่วนหนึ่งของอำนาจนิติบัญญัติ ได้แก่ คณะกรรมการเลือกตั้งที่มีหน้าที่ทำให้การเลือกตั้งสุจริตและเที่ยงธรรม ผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภา (พอเป็นองค์กรอิสระก็เอาคำว่ารัฐสภาออก) และคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติซึ่งมีหน้าที่ต้องรายงานสถานการณ์สิทธิมนุษยชนต่อรัฐสภา ส่วนศาลรัฐธรรมนูญมีเขียนไว้ในหมวดศาล แม้เป็นศาลการเมืองก็ถือว่าใช้อำนาจทางศาล ไม่ใช่ใช้อำนาจ (ขององค์กร) อิสระ

รัฐธรรมนูญปี 2560 บัญญัติเรื่ององค์กรอิสระไว้ในหมวด 12 โดยให้นิยามไว้ในมาตรา 215 ว่า “เป็นองค์กรที่จัดตั้งขึ้นให้มีความอิสระในการปฏิบัติหน้าที่ให้เป็นไปตามรัฐธรรมนูญและกฎหมาย … โดย … เที่ยงธรรม … และปราศจากอคติทั้งมวลในการใช้ดุลพินิจ” หลวงตาณรงค์ศักดิ์ ขีณาลโย ตอบปุจฉาของลูกศิษย์คนหนึ่งว่า “พระอรหันต์ท่านรับรู้ทุกปัจจุบันขณะ … รับรู้ด้วยใจเป็นกลาง … ไม่มีอคติ 4 ไม่ลำเอียงเพราะ รัก ชัง หลง กลัว เพราะ … ไม่มีกิเลสตัณหา ได้แก่กามตัณหา คืออยากได้ อยากเอา อยากมี” องค์กรอิสระคงไปไม่ถึงการปราศจากอคติดังที่หลวงตากล่าวเป็นอุดมคติไว้

องค์กรอิสระที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญปี 2560 ประกอบด้วย กกต. ป.ป.ช. ผู้ตรวจการแผ่นดิน คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ และรัฐธรรมนูญยังบัญญัติให้มีองค์กรอีกสององค์กร ที่มีลักษณะเป็น “องค์กรอิสระ” แต่ไม่เรียกชื่อเช่นนั้น สององค์กรนี้ได้แก่ศาลรัฐธรรมนูญ (อยู่ในหมวด 11) และองค์กรอัยการ (อยู่ในหมวด 13) ในเรื่องการได้มาซึ่งผู้ดำรงตำแหน่งในองค์กรอิสระ ยกเว้นคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ แต่รวมทั้งศาลรัฐธรรมนูญนั้น มีการสรรหาโดยคณะกรรมการที่เกือบจะเป็นชุดเดียวกัน ประกอบด้วย ประธานศาลฎีกา ประธานสภาผู้แทนราษฎร ผู้นำฝ่ายค้าน ประธานศาลปกครองสูงสุด ตัวแทนองค์กรอิสระองค์กรละหนึ่งคนในกรณีการสรรหาตุลาการรัฐธรรมนูญ หรือตัวแทนศาลรัฐธรรมนูญและองค์กรอิสระที่ไม่ใช่องค์กรที่ต้องมีการสรรหาองค์กรละหนึ่งคน

กล่าวได้ว่า คณะกรรมการสรรหาที่เกือบเป็นชุดเดียวกันสำหรับศาลรัฐธรรมนูญและองค์กรอิสระคือผู้ที่ทำการยึดรัฐไว้ส่วนหนึ่ง คือยึดอำนาจการตรวจสอบที่ควรเป็นของประชาชนมาให้แก่ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญและกรรมการองค์กรอิสระ ซึ่งไม่พ้นไปจากบุคคลที่มีความคิดความเชื่อ ประเพณีการปฏิบัติเหมือน ๆ กัน ในทางปฏิบัติที่ผ่านมา บุคคลที่ยึดรัฐส่วนนี้ไป มักอยู่ในกลุ่มข้าราชการชั้นผู้ใหญ่ที่เกษียณอายุแล้ว อย่างไรก็ดี ผู้ที่ผ่านการสรรหายังต้องได้รับความเห็นชอบจากวุฒิสมาชิกไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่ง อนิจจา วุฒิสภาที่เพิ่งพ้นจากการถูกยึดโดย คสช. ก็มาถูกยึดโดยกลุ่มบุคคลที่อยู่เบื้องหลังการจัดตั้งในกระบวนการเลือกกันเองของผู้สมัคร ส.ว. จนถูกขนาน นามว่าเป็นวุฒิสภาจัดตั้ง

เราคงต้องทนกับวุฒิสภาจัดตั้งอีกห้าปี ซึ่งจะต้องพิสูจน์ตนเองว่าดีกว่าวุฒิสภาแต่งตั้งหรือไม่ แต่เชื่อว่าสมรรถภาพย่อมด้อยกว่าวุฒิสภาเลือกตั้งตามรัฐธรรมนูญ 2540 เสียงจากประชาชนอาจไม่ดีพร้อมไปทุกด้าน แต่ก็ดีกว่าระบบอื่น ๆ ที่เราได้ทดลองแล้ว

ผมระทมทุกข์ใจอย่างมากการยึดรัฐโดยอาศัยการจัดตั้งเพื่อให้ได้มาซึ่ง ส.ว. เป็นกอบเป็นกำ

ผู้จัดตั้งคงค่อย ๆ ใช้อำนาจของวุฒิสภาให้เป็นประโยชน์ แม้จะประกาศก้องว่าจะใช้เพื่อประชาชน มิใช่ของฝ่ายใดฝ่ายหนึ่ง ถ้าทำได้อย่างที่ประกาศก็ขออนุโมทนา แต่ถ้าไม่ทำตามที่ประกาศ ประชาชนอาจได้แต่สาปแช่ง แต่หากผู้มีอำนาจไม่ยี่หระ เพราะอำนาจนั้นหอมหวน เพราะคนที่ด้านได้จะอายอยู่ทำไม คงไม่มีหิริโอตะปะต่อกรรมที่ก่อไว้ หากเป็นเช่นนี้ จะฝากบ้านเมืองไว้แก่ใครดี

ตามรัฐธรรมนูญปัจจุบัน สมาชิกวุฒิสภามีอำนาจหน้าที่ที่สำคัญต่อบ้านเมืองและมีสิทธิหลายประการ ดังนี้

1) เป็นผู้แทนปวงชนชาวไทย โดยไม่อยู่ในความผูกมัดแห่งอาณัติมอบหมาย หรือความครอบงำใด ๆ และต้องปฏิบัติหน้าที่ด้วยความซื่อสัตย์สุจริตเพื่อประโยชน์ส่วนรวมของประเทศชาติและความผาสุกของประชาชนโดยรวม โดยปราศจากการขัดกันแห่งผลประโยชน์ อีกทั้งต้องไม่ฝักใฝ่หรือยอมตนอยู่ใต้อาณัติของพรรคการเมืองใด ๆ

2) เข้าร่วมประชุมรัฐสภา

3) พิจารณาร่างกฎหมายร่างพระราชบัญญัติทั่วไป ร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปี และพระราชกำหนด

4) ให้ความเห็นชอบในการแต่งตั้งผู้ได้รับการสรรหาเพื่อดำรงตำแหน่งตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ และดำรงตำแหน่งในองค์กรอิสระ

5) เสนอความเห็นต่อศาลรัฐธรรมนูญ เช่นในกรณีที่เห็นว่าร่างพระราชบัญญัติมีข้อความขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ

6) แสดงความคิดเห็นต่อการบริหารราชการแผ่นดิน

7) ให้ความคิดเห็นในการจัดทำมาตรฐานทางจริยธรรม

8) ตั้งกระทู้ถามรัฐมนตรีในเรื่องที่เกี่ยวกับงานในหน้าที่

9) เข้าชื่อขอเปิดอภิปรายทั่วไปในวุฒิสภา

10) เข้าชื่อกล่าวหาว่ากรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ ผู้ใดกระทำการทุจริตประพฤติมิชอบ

11) มีอำนาจในการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ โดยเฉพาะการลงมติในวาระที่หนึ่ง และในวาระที่สาม ต้องมีสมาชิกวุฒิสภาเห็นชอบด้วยไม่น้อยกว่าหนึ่งในสาม (อย่างน้อย 67 คน)

จะเห็นได้ว่าการยึดวุฒิสภา สามารถทำให้การเมืองในระบอบรัฐสภาปั่นป่วนและไม่เป็นไปตามครร

ลองของระบอบประชาธิปไตย หรือกลายเป็นระบอบกึ่งประชาธิปไตย อันอาจนำไปสู่การยึดรัฐเพิ่มเติมในรูปแบบอื่น โดยเฉพาะในรูปแบบการสมคบคิดระหว่างอำนาจรัฐส่วนที่ยึดมาได้ กับอำนาจเงิน

โดยทั่วไป การยึดรัฐจะมีแรงจูงใจในการได้มาซึ่งผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจ ธนาคารโลกเป็นผู้ประดิษฐ์คำว่าการยึดรัฐขึ้นครั้งแรกในประมาณปี 2543 เพื่ออธิบายสถานการณ์ในประเทศเอเชียกลางบางประเทศที่กำลังเปลี่ยนผ่านจากระบบเศรษฐกิจที่เคยเป็นระบบรวมศูนย์ภายใต้สหภาพโซเวียต มาเป็นระบบตลาด จึงเป็นโอกาสให้ผู้มีอิทธิพลในระบบเดิม ใช้อิทธิพลที่มีเหนือข้าราชการเข้าไปควบคุมการวินิจฉัยสั่งการของรัฐบาล เพื่อเสริมสร้างฐานะทางเศรษฐกิจของตน

เราอาจอธิบายว่า “การยึดรัฐ” หมายถึงวิธีดำเนินการอย่างเป็นทางการ เช่น โดยอาศัยกฎหมาย อาศัยบรรทัดฐานทางสังคม และระบบข้าราชการประจำที่ถูกชักใย ฯลฯ เพื่อให้บริษัทที่รัฐบาลสนับสนุน บริษัทเอกชน และ/หรือปัจเจกบุคคล มามีอิทธิพลต่อนโยบายและกฎหมายที่เอื้อประโยชน์แก่พวกตน

นักวิชาการเคยใช้แนวคิดเรื่องการยึดรัฐเพื่อวิพากษ์ทฤษฎีพหุนิยมทางเศรษฐกิจ (economic pluralist theory) พหุนิยมมีสมมุติฐานว่า การมีกลุ่มผลประโยชน์จำนวนมากจะป้องกันมิให้มีกลุ่มหนึ่งกลุ่มใดสามารถครอบงำหรือมีอำนาจเหนือตลาด เหตุผลโต้แย้งคือ กลุ่มผลประโยชน์ต่าง ๆ มิได้มีทรัพยากรเท่า ๆ กัน โดยเฉพาะกลุ่มธุรกิจเป็นกลุ่มที่เข้มแข็งมาก เข้มแข็งกว่ากลุ่มทางสังคมหรือสถาบันทางสังคมอื่น ๆ และเป็นกลุ่มที่สามารถท้าทายหรือคุกคามอำนาจสาธารณะ คำว่า “การยึด” ใช้พรรณนาว่าระบบราชการถูกครอบงำโดยกลุ่มผลประโยชน์ที่เข้มแข้งและทรงอำนาจได้อย่างไร

การคอร์รัปชันเป็นการใช้ทรัพยากรของรัฐเพื่อประโยชน์ส่วนตน เป็นปัญหาสำคัญที่ฉุดรั้งการพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศ เวลากล่าวถึงการคอร์รัปชัน คนทั่วไปมักจะนึกถึงการทุจริตที่เกี่ยวข้องกับการปฏิบัติหน้าที่ของเจ้าหน้าที่รัฐหรือการบังคับใช้กฎหมาย เช่น การติดสินบนเพื่อหลีกเลี่ยงการจ่ายค่าปรับหรือเพื่ออำนวยความสะดวกในการติดต่อกับหน่วยราชการ รวมถึงการยักยอกสมบัติสาธารณะมาเป็นของตน แต่อันที่จริง การยึดรัฐเป็นการคอร์รัปชันที่ซับซ้อนและรุนแรงกว่ามาก กล่าวได้ว่าการคอร์รัปชันเชิงนโยบายเป็นลักษณะหนึ่งของ “การยึดรัฐ” ผลประโยชน์ที่ได้อาจมีในรูปแบบต่าง ๆ เช่น การได้รับสัมปทานจากรัฐที่ทำให้ผู้รับสัมปทานไปเอาเปรียบผู้บริโภคผ่านการผูกขาด การเอื้อให้ผู้ประกอบการกดค่าตอบแทนแรงงานเมื่อเทียบกับค่าตอบแทนในการประยุกต์ใช้เทคโนโลยี การใช้จ่ายของภาครัฐที่เอื้อประโยชน์ให้แก่ธุรกิจเพียงบางราย การสร้างโครงสร้างพื้นฐานที่ไม่ได้เป็นประโยชน์ต่อสาธารณชนโดยรวม หรือการให้สิทธิพิเศษในการใช้สาธารณสมบัติเพื่อประโยชน์ของธุรกิจอย่างไม่เท่าเทียมกัน การขายสินค้าและบริการของธุรกิจให้แก่รัฐในราคาที่สูงกว่าราคาตลาด การทำสัญญาซื้อขายในปริมาณมากกว่าที่รัฐจำเป็นต้องซื้อ การได้รับยกเว้นหรือลดหย่อนภาษีเงินได้หรือภาษีนำเข้าสินค้า เป็นต้น

การป้องกันและแก้ไขการยึดรัฐไม่อาจเกิดขึ้นได้หากปราศจากความร่วมมือของประชาชน ผ่านการสร้างความตระหนักรู้ โดยเฉพาะอย่างยิ่งการตระหนักรู้ถึงสายสัมพันธ์ระหว่างธุรกิจเอกชนกับผู้ใช้อำนาจรัฐ รวมถึงช่องทางกฎหมายที่ประชาชนสามารถใช้เพื่อให้เกิดความโปร่งใสในการดำเนินธุรกิจและกิจการของภาครัฐ

การคุกคามที่อุบัติใหม่ในสังคมการเมืองไทยคือ กระบวนการเลือกสมาชิกวุฒิสภาที่ถูกครอบงำโดยการจัดตั้ง การตระหนักรู้ถึงภัยคุกคามนี้และการจับตามองของประชาชน น่าจะช่วยบรรเทามิให้เกิดการยึดรัฐที่สาหัสฉกรรจ์และทำให้รัฐยิ่งอ่อนแอลงเพราะการคอร์รัปชัน

โคทม อารียา