คนไทยเถียงกันเรื่องรัฐธรรมนูญได้เก่งพอๆ กับเถียงกันเรื่องฟุตบอล บางคนบอกฉบับนี้ดีเพราะปราบโกง บางคนบอกไม่ดีเพราะสืบทอดอำนาจ บางคนยังอ่านไม่ถึงสิบหน้าก็ตัดสินเรียบร้อยแล้วว่าเป็นรัฐธรรมนูญที่ดีที่สุดหรือเลวร้ายที่สุดตั้งแต่กรุงสุโขทัย ทั้งๆ ที่วิธีง่ายที่สุดในการพิจารณารัฐธรรมนูญไม่จำเป็นต้องใช้ถ้อยคำใหญ่โตอะไรเลย เพียงแต่ถามว่า “เอาไปใช้จริงแล้วเกิดอะไรขึ้น”
รัฐธรรมนูญไม่ใช่พระเครื่องซึ่งจะพิสูจน์คุณภาพด้วยความศรัทธา แต่เป็นกติกาทางการเมือง เพราะฉะนั้นเมื่อใช้มาเกือบสิบปี เราก็มีหลักฐานมากพอที่จะตรวจดูว่ากติกานี้ทำงานอย่างไร? เริ่มตั้งแต่กำเนิดเสียก่อน รัฐธรรมนูญ พ.ศ.2560 ไม่ได้โผล่มาจากไหนโดยไม่มีประชาชนเกี่ยวข้อง เพราะร่างรัฐธรรมนูญผ่านประชามติเมื่อวันที่ 7 สิงหาคม 2559 จริง มีผู้ลงคะแนนเห็นชอบ 16,820,402 เสียง หรือร้อยละ 61.35 ขณะที่ไม่เห็นชอบ 10,598,037 เสียง หรือร้อยละ 38.65 ตัวเลขนี้เป็นข้อมูลของสำนักงานคณะกรรมการการเลือกตั้งเอง ดังนั้น ถ้าจะพูดว่ารัฐธรรมนูญฉบับนี้ “ประชาชนไม่เคยเห็นชอบ” ก็ไม่ถูก เพราะมีการออกเสียงเห็นชอบกันจริง แต่เรื่องประหลาดของประเทศไทยคือ ข้อเท็จจริงมักมีอีกครึ่งหนึ่งเสมอ ประชามติครั้งนั้นเกิดขึ้นภายใต้การปกครองของคณะรักษาความสงบแห่งชาติ หรือ คสช. และมีข้อจำกัดต่อการรณรงค์คัดค้านร่างรัฐธรรมนูญ Human Rights Watch บันทึกเหตุการณ์จับกุมนักกิจกรรมและผู้สื่อข่าวที่เกี่ยวข้องกับการรณรงค์ “Vote No” รวมทั้งตั้งข้อสังเกตถึงข้อจำกัดต่อการแสดงความคิดเห็นและการชุมนุมในช่วงก่อนประชามติ
เพราะฉะนั้น ข้อเท็จจริงสองอย่างต้องวางอยู่บนโต๊ะพร้อมกัน คือประชาชนส่วนใหญ่ที่ออกเสียงเห็นชอบร่างรัฐธรรมนูญ และสภาพแวดล้อมทางการเมืองในเวลานั้นมีข้อจำกัดต่อการรณรงค์คัดค้าน จะหยิบเอาอย่างหนึ่งแล้วซ่อนอีกอย่างหนึ่งไว้ใต้โต๊ะก็ออกจะไม่ยุติธรรมแก่ประวัติศาสตร์นัก
คราวนี้มาดูว่าพอใช้จริงแล้วเกิดอะไรขึ้น เรื่องใหญ่ที่สุดเรื่องหนึ่งคือวุฒิสภา 250 คน ตามบทเฉพาะกาล รัฐธรรมนูญมาตรา 272 กำหนดว่าในช่วงห้าปีแรก ส.ว.มีสิทธิร่วมกับ ส.ส.ในการให้ความเห็นชอบบุคคลเป็นนายกรัฐมนตรี พูดง่ายๆ คือประชาชนเลือก ส.ส. แต่เวลาหานายกรัฐมนตรีกลับมีสมาชิกอีก 250 คนเข้ามาร่วมลงคะแนนด้วย รัฐสภาเองอธิบายบทบัญญัตินี้ไว้อย่างชัดเจนว่า ส.ว.มีอำนาจร่วมเลือกนายกรัฐมนตรีในช่วงดังกล่าว ตอนแรกหลายคนอาจคิดว่าเรื่องนี้เป็นเพียงความวิตกทางทฤษฎี คือเขียนไว้เฉยๆ อาจไม่มีผลอะไรนัก แต่การเมืองไทยใจดี ชอบจัดการทดลองภาคสนามให้ดูเสียด้วย
วันที่ 13 กรกฎาคม 2566 รัฐสภาลงคะแนนนายพิธา ลิ้มเจริญรัตน์ เป็นนายกรัฐมนตรี ผลปรากฏว่าเห็นชอบ 324 เสียง ไม่เห็นชอบ 182 เสียง และงดออกเสียง 199 เสียง จึงไม่ถึงเกณฑ์ 375 เสียงที่ต้องการตามมาตรา 272 ในจำนวน 324 เสียงนั้น มีเสียง ส.ส.สนับสนุนเกินกึ่งหนึ่งของสภาผู้แทนราษฎรแล้ว แต่เพราะกติกากำหนดให้นับเสียงร่วมกับวุฒิสภาจึงยังไม่เพียงพอ นี่จึงเป็นหลักฐานที่ชัดเจนที่สุดชิ้นหนึ่งว่า บทเฉพาะกาลเรื่อง ส.ว.เลือกนายกรัฐมนตรีไม่ได้เป็นเพียงตัวหนังสือประดับรัฐธรรมนูญ แต่มีผลต่อกระบวนการจัดตั้งรัฐบาลจริง แน่นอนว่าต้องพูดให้ครบด้วยว่า อำนาจดังกล่าวเป็นบทเฉพาะกาลห้าปีและสิ้นสุดลงแล้ว ส.ว.ชุดปัจจุบันไม่มีอำนาจตามมาตรา 272 แบบเดิม ฉะนั้น การวิจารณ์ก็ต้องวิจารณ์สิ่งที่เคยเกิดขึ้น ไม่ใช่ทำราวกับว่าสิ่งนั้นยังอยู่ตลอดกาล
เรื่องที่สองคือระบบเลือกตั้ง ฉบับเดิมของรัฐธรรมนูญ 2560 กำหนด ส.ส.เขต 350 คน และบัญชีรายชื่อ 150 คน ใช้บัตรเลือกตั้งใบเดียว แล้วนำคะแนนเขตไปคำนวณจำนวน ส.ส.บัญชีรายชื่ออีกทอดหนึ่ง ระบบนี้ถูกนำไปใช้ในการเลือกตั้ง พ.ศ.2562 เพียงครั้งเดียว แล้วประเทศไทยก็เปลี่ยนกติกาใหม่เสียแล้ว การแก้รัฐธรรมนูญ พ.ศ.2564 เปลี่ยนเป็น ส.ส.เขต 400 คน บัญชีรายชื่อ 100 คน และกลับมาใช้บัตรสองใบ สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎรยืนยันโครงสร้างก่อนและหลังแก้ไขไว้ชัดเจน เรื่องนี้น่าสนใจมาก เพราะหากระบบเลือกตั้งเดิมเป็นผลงานการออกแบบที่ลงตัวและตอบโจทย์การเมืองไทยดีอยู่แล้ว
เหตุใดจึงต้องรื้อองค์ประกอบสำคัญเสียหลังจากทดลองเลือกตั้งทั่วไปเพียงครั้งเดียว
ผู้เขียนไม่ได้หมายความว่าการแก้กฎหมายเท่ากับพิสูจน์ว่าของเดิม “เลว” เพราะกฎหมายทุกฉบับแก้ได้เมื่อสถานการณ์เปลี่ยน แต่ในทางวิศวกรรม ถ้าเราสร้างสะพานเสร็จแล้วใช้ครั้งเดียวก็ต้องเปลี่ยนโครงสร้างสำคัญเสียใหม่ อย่างน้อยก็ควรยอมรับว่าการออกแบบครั้งแรกมีเรื่องให้ทบทวนอยู่พอสมควร
เรื่องที่สามคือการแก้รัฐธรรมนูญเอง รัฐธรรมนูญมาตรา 256 วางเงื่อนไขแก้ไขค่อนข้างเข้ม โดยในวาระหนึ่งและวาระสาม นอกจากต้องได้คะแนนตามจำนวนที่กำหนดแล้ว ยังต้องมีเสียงสมาชิกวุฒิสภาเห็นชอบไม่น้อยกว่าหนึ่งในสามของจำนวน ส.ว.ทั้งหมดด้วย เอกสารวิจัยที่เผยแพร่ผ่านรัฐสภาก็ชี้ถึงผลของเงื่อนไขนี้ต่อความยากในการแก้รัฐธรรมนูญ จึงเกิดสภาพน่าคิดว่า คนที่จะเข้ามาแก้กติกาต้องขอความเห็นชอบส่วนหนึ่งจากผู้ที่ดำรงตำแหน่งอยู่ภายใต้กติกานั้นเอง เปรียบเหมือนเราเช่าบ้านแล้วพบว่าห้องน้ำสร้างผิดที่ จะย้ายห้องน้ำก็ต้องขออนุญาตคนที่เป็นผู้เขียนแบบห้องน้ำเดิมเสียก่อน เจ้าของแบบย่อมมีเหตุผลของเขา แต่คนที่ต้องเดินไปใช้ห้องน้ำทุกวันก็มีเหตุผลของเขาเหมือนกัน อย่างไรก็ดี ต้องไม่พูดเกินความจริงว่ารัฐธรรมนูญ 2560 “แก้ไม่ได้เลย” เพราะแก้ได้จริง และแก้สำเร็จมาแล้วใน พ.ศ.2564 เรื่องระบบเลือกตั้งจาก 350+150 เป็น 400+100 และจากบัตรใบเดียวเป็นสองใบ ประเด็นจึงไม่ใช่ว่าแก้ได้หรือไม่ได้ แต่คือเงื่อนไขที่กำหนดไว้นั้นทำให้การแก้ไขเรื่องโครงสร้างสำคัญต้องสร้าง
ฉันทมติข้ามกลุ่มการเมืองในระดับสูงมากเพียงใด
เรื่องต่อมาที่ควรพิจารณาคือวุฒิสภา แม้ ส.ว. 250 คนตามบทเฉพาะกาลจะหมดวาระแล้ว แต่รัฐธรรมนูญยังออกแบบวุฒิสภาปกติให้มาจากกระบวนการเลือกกันเองของบุคคลในกลุ่มต่างๆ มิได้มาจากการเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชนทั้งประเทศ การมีสภาสูงที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้งโดยตรงไม่ใช่เรื่องผิดประหลาดในโลก หลายประเทศก็มี แต่คำถามสำคัญทางรัฐศาสตร์คือ เมื่อที่มาของอำนาจแตกต่างกัน อำนาจของแต่ละสภาควรมีน้ำหนักแค่ไหน โดยเฉพาะเรื่องการแก้รัฐธรรมนูญและการให้ความเห็นชอบบุคคลในองค์กรสำคัญของรัฐ นี่เป็นเรื่องที่ถกเถียงกันได้โดยไม่จำเป็นต้องด่ากันว่าใครรักหรือไม่รักประชาธิปไตย
แล้วก็มาถึงหลักฐานชิ้นล่าสุด ซึ่งน่าสนใจที่สุด วันที่ 8 กุมภาพันธ์ 2569 ประเทศไทยจัดประชามติถามประชาชนว่า “ท่านเห็นชอบว่าสมควรมีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่หรือไม่” ผลอย่างเป็นทางการของ กกต.ระบุว่า มีผู้มีสิทธิ 52,933,610 คน มาใช้สิทธิ 36,870,302 คน หรือร้อยละ 69.65 ในจำนวนนี้ลงคะแนนเห็นชอบ 21,622,029 เสียง หรือร้อยละ 58.64 ไม่เห็นชอบ 11,231,161 เสียง หรือร้อยละ 30.46 และไม่แสดงความคิดเห็น 3,074,442 เสียง หรือร้อยละ 8.34 ตัวเลขนี้ก็ต้องตีความอย่างระมัดระวังเช่นกัน มันไม่ได้หมายความว่าประชาชน 21 ล้านคนลงคะแนนว่า “ทุกมาตราของรัฐธรรมนูญ 2560 ใช้ไม่ได้” เพราะคำถามไม่ได้ถามเช่นนั้น แต่หมายความตรงๆ ว่า ผู้ลงคะแนนจำนวนดังกล่าวเห็นชอบว่า “สมควรมีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่” เมื่อนำหลักฐานตั้งแต่ พ.ศ.2559 มาถึง พ.ศ.2569 มาวางเรียงกัน ภาพจึงน่าสนใจมาก ปี 2559 ประชาชนกว่า 16.8 ล้านเสียงเห็นชอบร่างรัฐธรรมนูญ ส่วนสิบปีต่อมา ประชาชนกว่า 21.6 ล้านเสียงเห็นชอบว่าสมควรมีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ตัวเลขสองชุดนี้ไม่ควรเอามาหักล้างกันดื้อๆ เพราะคำถาม สถานการณ์ และกฎหมายประชามติต่างกัน แต่ทำให้เห็นว่าความเห็นของประชาชนเกี่ยวกับกติกาการเมืองสามารถเปลี่ยนแปลงไปตามประสบการณ์ที่ได้เห็นจากการใช้กติกาจริง
ดังนั้น การวิจารณ์รัฐธรรมนูญ 2560 ที่น่าเชื่อถือจึงไม่จำเป็นต้องบอกว่าคนเขียนเป็นคนดีหรือคนเลว ไม่จำเป็นต้องบอกว่าฝ่ายใดรักชาติยิ่งกว่าอีกฝ่ายหนึ่ง และยิ่งไม่จำเป็นต้องใช้คำคุณศัพท์วันละสามกิโลกรัม เพียงดูว่าเมื่อใช้แล้วเกิดอะไรขึ้น เราเห็นวุฒิสภาที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้งทั่วไปมีบทบาทจริงในการเลือกนายกรัฐมนตรี เห็นระบบเลือกตั้งดั้งเดิมถูกเปลี่ยนหลังใช้เลือกตั้งทั่วไปเพียงครั้งเดียว เห็นเงื่อนไขการแก้รัฐธรรมนูญที่ต้องอาศัยเสียงจากหลายฝ่าย และท้ายที่สุดเห็นประชาชนกว่า 21 ล้านคน ลงคะแนนว่าสมควรมีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ หลักฐานเหล่านี้ไม่ได้สั่งให้ใครต้องรักหรือเกลียดรัฐธรรมนูญ 2560 แต่ทำให้เราตั้งคำถามที่เป็นประโยชน์กว่าการทะเลาะกันว่า รัฐธรรมนูญควรวางอำนาจของประชาชนผู้เลือกผู้แทนไว้ตรงไหน และควรวางอำนาจขององค์กรที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้งโดยตรงไว้มากเพียงใด เพราะหัวใจของรัฐธรรมนูญไม่ได้อยู่ที่ปกสวย กระดาษดี หรือมีตัวหนังสือกี่มาตรา แต่อยู่ที่ว่า เมื่อเปิดหนังสือเล่มนี้ออกมาใช้แล้ว อำนาจของรัฐเดินไปทางไหน และเสียงของประชาชนมีน้ำหนักอยู่ตรงไหนในกระบวนการนั้น เรื่องนี้ไม่ต้องเถียงด้วยความรู้สึกครับ ให้สิ่งที่เกิดขึ้นจริงเป็นคนเล่าเรื่องก็พอ
โกวิท วงศ์สุรวัฒน์
