| ผู้เขียน | พิชญ์ พงษ์สวัสดิ์ |
|---|
คําว่าวิกฤตรัฐธรรมนูญนั้นเป็นคำที่มีการพูดถึงมาในระยะหนึ่งแล้วในบ้านเรา โดยเฉพาะ อาจารย์พรสันต์ เลี้ยงบุญเลิศชัย แห่งคณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ได้กล่าวไว้ในหลายวาระ รวมทั้งอาจารย์ทางนิติศาสตร์ท่านอื่นๆ และนักการเมืองอีกไม่ใช่น้อยก็อธิบายปรากฏการณ์บ้านเราในหลายปีนี้ในฐานะเป็นส่วนหนึ่งของวิกฤตรัฐธรรมนูญ
ในวันนี้ผมจะลองพยายามนำเอาประเด็นเรื่อง “วิกฤตรัฐธรรมนูญ” มาขยายความในหลักวิชาทางรัฐศาสตร์เพื่อให้เกิดมุมมองใหม่ๆ ในการวิเคราะห์การเมืองในบ้านเรา
ประการแรก วิกฤตรัฐธรรมนูญ ที่ผมหมายถึงก็คือสิ่งที่เรียกว่า constitutional crisis และไม่ใช่เรื่องเดียวกับ การตั้งใจหมกเม็ดในร่างรัฐธรรมนูญ หรือทฤษฎีการสมคบคิดทางการเมือง ซึ่งอาจจะเป็นเรื่องที่จริง หรือเดาสุ่มขึ้นมา
อาทิ คำอธิบายประเภทที่ว่า สาเหตุที่บ้านเมืองเป็นเช่นนี้เพราะมีคนกลุ่มหนึ่งที่มีอำนาจ และคนมีอำนาจนั้นร่างรัฐธรรมนูญมาเพื่อตัวพวกเขาเอง ดังนั้นปัญหาที่เกิดขึ้นจึงเป็นเพราะมีคนกลุ่มหนึ่งจัดทุกอย่างเอาไว้แล้ว
เรื่องนี้จะจริง หรือไม่จริง ไม่ได้อยู่ในขอบเขตคำอธิบายเรื่องวิกฤตรัฐธรรมนูญของผม แต่ถ้าจะอธิบายให้ชัด สิ่งเหล่านี้ควรถูกเรียกว่า วิกฤตการเมืองที่เกิดจากการใช้รัฐธรรมนูญเป็นเครื่องมือของคนบางกลุ่มมากกว่าวิกฤตของตัวรัฐธรรมนูญเอง ซึ่งผมใช้ในความหมายอื่น
ประการที่ 2 ผมใช้คำว่าวิกฤตรัฐธรรมนูญ ในความหมายค่อนข้างสากล แต่อาจไม่ได้อิงหลักวิชาทางนิติศาสตร์อย่างเคร่งครัด โดยผมยึดเอาแนวทางการอธิบายที่ใช้กันกับปรากฏการณ์ทางการเมืองที่เรียกว่า วิกฤตรัฐธรรมนูญที่เกิดขึ้นทั่วโลก โดยอธิบายง่ายๆ ว่า วิกฤตรัฐธรรมนูญ หมายถึง สภาวะที่ตัวรัฐธรรมนูญซึ่งเรามักเชื่อว่าเป็นกฎหมายสูงสุดในการปกครองประเทศ และมักจะมีหลักการสำคัญอีก 2 ข้อคือ เป็นลายลักษณ์อักษรและมีความเสมอกันทางกฎหมายตามหลักนิติธรรม คือ กฎหมายใช้บังคับทุกคนเสมอกัน โดยรัฐธรรมนูญที่กล่าวถึงนี้ไม่สามารถแก้ปัญหาทางการเมืองที่กำลังเกิดขึ้นในประเทศนั้นๆ ได้
จะเห็นว่าในความหมายนี้ วิกฤตรัฐธรรมนูญจะมีความหมายที่แตกต่างจากการใช้กันโดยทั่วไปในบ้านเรา ที่มักจะมองว่าปัญหาการเมืองนั้นเกิดเพราะอำนาจนอกรัฐธรรมนูญมาจัดการการเมือง หมายถึงคนที่มีอำนาจจะร่างและหมกเม็ดข้อความมากมายที่เอื้อให้พวกตนได้ประโยชน์ หรือสกัดอีกฝ่ายหนึ่งไม่ให้ได้ประโยชน์ โดยใส่ข้อความในรัฐธรรมนูญบางมาตรา หรือแก้รัฐธรรมนูญให้พวกตนได้ประโยชน์ หรือกระทั่งใส่บทเฉพาะกาลเอาไว้ไม่ให้สิ่งที่เป็นหลักการใหญ่ของรัฐธรรมนูญใช้ได้ เพื่อให้พวกตนได้มีหรือสืบสานอำนาจต่ออีกระยะเวลาหนึ่ง
ประการที่ 3 ปัญหาที่เกิดขึ้นอันเนื่องมาจากวิกฤตรัฐธรรมนูญนั้น อธิบายง่ายๆ ว่ามี 2 ชั้น
ชั้นแรกคือ ปัญหาทางการเมืองและการบริหารที่เกิดขึ้น เช่นความขัดแย้งระหว่างหน่วยงานระดับเดียวกัน ปัญหาความขัดแย้งระหว่างหน่วยงานต่างระดับ หรือปัญหาระหว่างกลุ่มคน/กลุ่มอำนาจที่แตกต่างกัน
ชั้นที่ 2 คือ ปัญหาเหล่านั้นที่เกิดขึ้น ไม่สามารถแก้ไขได้ด้วยรัฐธรรมนูญ
ประการที่ 4 รูปแบบหลักๆ ของวิกฤตรัฐธรรมนูญนั้น เขาแบ่งกันคร่าวๆ ออกเป็น 4 รูปแบบ
1.รัฐธรรมนูญไม่ได้บอกเอาไว้ว่าจะต้องทำอย่างไร หรืออธิบายง่ายๆ ว่า ไม่มีบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญที่เกี่ยวเนื่องกับเรื่องนั้น เรื่องนี้ไม่ใช่เรื่องง่ายๆ ที่จะบอกในทุกกรณีว่า ถ้าไม่ได้ระบุไว้ในรัฐธรรมนูญก็กระทำได้ไปเสียทุกเรื่อง บางเรื่องนั้นไม่มีในรัฐธรรมนูญ แต่การแก้ปัญหากลายเป็นเรื่องของการใช้อำนาจ และเข้าใจช่องว่างทางการเมืองในการผลักดันสิ่งที่ตน/ฝ่ายต้องการให้สำเร็จ และต่อมาก็อาจจะมีการแก้รัฐธรรมนูญเพื่อระบุเรื่องเหล่านี้เอาไว้ในเวลาต่อมา
ตัวอย่างเช่นเรื่องในอเมริกา เมื่อ 1841 ที่ประธานาธิบดีแฮริสันถึงแก่อนิจกรรมในหน้าที่ ซึ่งไม่เคยเกิดขึ้นมาก่อน เรื่องจึงถกเถียงว่ารองประธานาธิบดีจะขึ้นเป็นประธานาธิบดีแทน หรือจะรักษาการไปจนสิ้นเทอม สุดท้ายรองประธานาธิบดีไทเบอร์ก็อ้างว่าตนนั้นมีสิทธิขึ้นเป็นประธานาธิบดี และสุดท้ายก็ได้รับการยอมรับ ต่อมาใน 1967 ถึงจะมีการแก้ไขรัฐธรรมนูญให้การขึ้นแทนที่ประธานาธิบดีที่เสียชีวิตนั้นเป็นเรื่องที่ถูกบันทึกในรัฐธรรมนูญ
จะเห็นว่าในทางรัฐศาสตร์ หรือในทางปรากฏการณ์ทางการเมืองนั้น บางครั้งเรื่องบางเรื่องไม่ได้จบที่ตัวกฎหมาย แต่จบที่อำนาจและอิทธิพลนอกกฎหมายที่จะผลักดันให้สิ่งที่ตนต้องการนั้นทำได้สำเร็จ
2.ความหมายที่ให้ไว้ในรัฐธรรมนูญนั้นไม่ได้เป็นที่เห็นพ้องต้องกัน ในเรื่องนี้เคยเกิดขึ้นในอเมริกา ในช่วงสงครามกลางเมือง กล่าวคือ ประการแรกรัฐธรรมนูญอเมริกาไม่ได้มีบทบัญญัติโดยตรงในเรื่องของระบบทาส และเรื่องที่ว่ารัฐธรรมนูญอธิบายว่า แต่ละมลรัฐจะเข้าร่วมกับประเทศอเมริกาในฐานะสหพันธรัฐฝ่ายเหนือ (Union) อย่างไร แต่ไม่ได้อธิบายว่าแต่ละมลรัฐจะแยกออกจากสหพันธรัฐอย่างไร ทำให้การตีความในเรื่องนี้ไม่ชัดเจน ในประเด็นความหมายของระบบทาส หรือระบบสหพันธรัฐ
อีกกรณีที่กล่าวถึงกันคือการถอดถอนประธานาธิบดีออกจากตำแหน่ง (impeachment) ซึ่งการตีความว่าการกระทำใดรุนแรงถึงขนาดต้องออกจากตำแหน่งนั้นไม่เป็นที่เห็นพ้องต้องกันในสังคม อาทิ คำว่า อาชญกรรมขั้นรุนแรง หรืออาชญากรรมสถานเบา ในกรณีดังกล่าวมีการตีความว่า ถ้าตัวประธานาธิบดีไม่ยอมออก สภาวะวิกฤตรัฐธรรมนูญก็อาจเกิดขึ้นได้
3.รัฐธรรมนูญบัญญัติทางออกไว้อย่างชัดแจ้ง แต่อาจทำไม่ได้จริงเพราะเงื่อนไขทางการเมือง กรณีตัวอย่างก็คือ สมัยที่บุชกับกอร์นั้นสู้กันในการเลือกตั้ง 2000 แล้วมีปัญหาการนับคะแนนที่มลรัฐฟลอริดา แม้ว่าในรัฐธรรมนูญจะมีทางออกไว้มากมาย แต่ในความเป็นจริงอาจทำได้ยากมาก อาทิ ถ้าตกลงกันไม่ได้สภาล่างจะเป็นผู้เลือกประธานาธิบดีแทนคณะเลือกตั้ง ในครั้งนั้นถ้ากอร์ไม่แถลงยอมรับผล (แม้จะไม่เห็นด้วย) การที่ศาลเข้ามาเกี่ยวข้องแล้วผลไปเข้าข้างบุชนั้นก็อาจส่งผลให้เกิดวิกฤตได้
กล่าวอีกอย่างหนึ่งว่าในกรณีที่ 3 นี้ ทางออกในรัฐธรรมนูญมี แต่มันยุ่งยากและจะยิ่งสร้างวิกฤตมากขึ้น
4.สถาบันทางการเมืองตามรัฐธรรมนูญล้มเหลวในการทำงานและแก้ปัญหาที่เกิดขึ้น อาทิ ระบบการตรวจสอบและคานอำนาจกันเพื่อไม่ให้อำนาจนั้นอยู่ในมือของคนคนเดียวนั้นไม่ทำงาน หน่วยงานต่างๆ ไม่ยอมรับในอำนาจของอีกหน่วยงานหนึ่ง หรือหน่วยงานบางหน่วยอ่อนแอจนทำหน้าที่ของตนตามรัฐธรรมนูญหรือกฎหมายอื่นที่ระบุไว้ไม่ได้ ตัวอย่างที่เกิดบ่อยคือการหยุดทำงาน หรือการทำงานไม่ได้ของรัฐบาล (government shutdown) ในช่วงระยะเวลาหนึ่ง
นอกจากนี้วิกฤตรัฐธรรมนูญยังอาจเกิดได้จากการที่หน่วยงานบางหน่วยพยายามอ้างอิงกฎหมาย หรือการตีความกฎหมาย/รัฐธรรมนูญเพื่อให้หน้าที่ของตนเองนั้นแคบมากๆ จนทำให้ไม่ต้องเข้ามามีส่วนในการแก้ปัญหาในวิกฤตที่เกิดขึ้น
ประการที่ 5 เท่าที่กล่าวมาทั้งหมดนี้ย้ำให้เห็นอีกครั้งว่าเมื่อพูดถึงวิกฤตรัฐธรรมนูญ เราไม่ได้หมายถึงความจงใจในการรัฐธรรมนูญให้ไปเข้าทางกลุ่มใดกลุ่มหนึ่ง แต่อาจหมายถึงปัญหาที่เกิดจากวิวัฒนาการของสังคมนั้นๆ เอง ซึ่งในระยะยาวอาจส่งผลให้รัฐบาลนั้นล่มลง หรือขาดความชอบธรรมทางการเมือง หรืออาจไปถึงความขัดแย้งในสังคมจนถึงระดับสงครามกลางเมืองได้ สิ่งเหล่านี้เป็นผลระยะยาวที่เกิดจากวิกฤตรัฐธรรมนูญ ขณะที่ระยะสั้นคือเรื่องของการแก้ปัญหาวิกฤตไม่ได้ หรือได้โดยไม่เป็นที่พอใจของผู้คนอีกหลายกลุ่มหลายพวก
การอภิปรายเรื่องวิกฤตรัฐธรรมนูญนี้ไม่เหมือนกับการอธิบายในทางนิติศาสตร์ที่อธิบายโดยเชื่อว่าในฐานะนักกฎหมายนั้นตนมีอำนาจในการตีความและตัดสินไปตามตัวบท เพราะในมิติของวิกฤตรัฐธรรมนูญนั้น บางครั้งการมีหรือไม่มีตัวบทไม่สำคัญเท่ากับการคำนึงถึงผลของการตีความกฎหมายในแบบที่ต้องการทำ เพราะผลเสียหายที่จะตามมานั้นมีมาได้มากมายและอาจไม่ได้แก้วิกฤตทางการเมืองที่เกิดขึ้น
ประการที่ 6 วิกฤตรัฐธรรมนูญนั้นมีขึ้นทั่วโลก แตกต่างไปตามเงื่อนไขและพลวัตทางการเมืองของแต่ละประเทศ ไล่เรียงไปตั้งแต่เรื่องของการปิดระบบการทำงานราชการของอเมริกาด้วยความขัดแย้งระหว่างรัฐบาล กับสภา หรือการออกจากสหภาพยุโรปของอังกฤษในประเด็นที่เกี่ยวกับขั้นตอนการปฏิบัติ แต่มีอีกเรื่องหนึ่งที่เป็นกันในหลายประเทศก็คือ วิกฤตรัฐธรรมนูญนั้นถูกมองว่าเป็นเรื่องของ “ทางตัน” ทางการเมือง
และเมื่อเป็นเรื่องทางตันทางการเมือง เมื่อนั้นรัฐประหารก็เลยถูกตีความหรืออ้างว่าเป็นทางออก กรณีแบบนี้เกิดในคองโก เมื่อ 1960 ที่ประธานาธิบดีกับนายกรัฐมนตรีทะเลาะกัน สุดท้ายทหารก็ทำรัฐประหารและปลดทั้งคู่ แล้วค่อยกลับมาตั้งฝ่ายหนึ่งกลับมาใหม่ หรือวิกฤตในเอสโตเนียเมื่อ 1930 ที่เกิดการทำรัฐประหารตัวเองของนายกรัฐมนตรีท่ามกลางวิกฤตการแก้รัฐธรรมนูญ
การพยายามทำความเข้าใจวิกฤตรัฐธรรมนูญในกรณีของบ้านเรา น่าจะทำให้เราสามารถเพิ่มคำอธิบายของวงจรอุบาทว์ทางการเมืองที่เน้นกฎที่หลีกเลี่ยงไม่ได้ของวิวัฒนาการสังคมไทย
หมายถึงคำอธิบายประเภทที่ว่าเราถูกกำหนดโดยรูปแบบและแบบแผนของวิวัฒนาการทางสังคมของเราเองแบบนี้ จึงหลีกเลี่ยงวงจรอุบาทว์ที่ล้มลุกคลุกคลานไม่ได้
ในอีกด้านหนึ่ง แทนที่เราจะมองว่าการทำรัฐประหารนั้นเกิดมาจากการวางแผนอย่างชาญฉลาดและสมบูรณ์แบบของผู้กระทำและแนวร่วม/กองเชียร์ แนวคิดเรื่องวิกฤตรัฐธรรมนูญไม่ใช่การแก้ต่างให้พวกเขาเหล่านั้น แต่เป็นแนวคิดที่ทำให้เราพยายามหาทางเจรจา ประนีประนอม รวมไปถึงกดดันไม่ให้สถานการณ์วิกฤตทางการเมืองเคลื่อนตัวไปจนถึงจุดของวิกฤตรัฐธรรมนูญ หรือในอีกทางหนึ่งก็อาจทำให้เราเข้าใจได้ว่ารัฐธรรมนูญนั้นมีจุดอ่อนในระดับโครงสร้างอย่างไร (ประเด็นนี้อาจารย์ พรสันต์ เลี้ยงบุญเลิศชัย ได้อธิบายไว้ในหลายครั้ง สามารถกูเกิลหาได้) และหากจะปรับแก้โครงสร้างเหล่านั้นเราจะต้องเข้าใจอะไรเพิ่มขึ้นไปกว่าการโจมตีว่าโครงสร้างเหล่านั้นเป็นสิ่งที่ถูกกำหนดอย่างสมบูรณ์จากกลุ่มอำนาจบางกลุ่มเท่านั้น
ผมขอเขียนอย่างไม่รับผิดชอบต่อการเขียนของผมเลยในย่อหน้านี้ว่า ผมเป็นห่วงว่าสถานการณ์ที่เรากำลังจะเผชิญในช่วงนี้ทั้งเรื่องการตัดสินยุบพรรคไทยรักษาชาติ และข่าวลือรัฐประหาร จะมีความเชื่อมโยงกับปัญหาวิกฤตรัฐธรรมนูญไม่ทางใดก็ทางหนึ่ง
และก็ไม่ใช่ระดับของการวิจารณ์แค่ว่าใครเป็นคนร่างรัฐธรรมนูญเท่านั้น หรือการชี้ให้เห็นว่าหลักการในการตีความรัฐธรรมนูญในเรื่องดังกล่าวเป็นอย่างไร เพราะการตีความก็มีได้หลายแบบ และการยอมรับการตีความ และความชอบธรรมของสถาบันการเมืองก็อาจจะขึ้นกับเงื่อนไขอีกมากมาย
เอาเป็นว่า ผมก็ไม่แน่ใจว่าวิกฤตรัฐธรรมนูญรอบนี้จะสิ้นสุดลงอย่างไร และเจอทางออกจากวิกฤตนี้ได้อย่างไรครับผม
(พัฒนาจาก J.Azari and S.Masket. “The 4 Types of Constitutional Crisis”. http://fivethirtyeight.com. 9 Feb 17. และ Wikipedia “Constitutional Crisis”.)
