| ผู้เขียน | ชุมพล อุ่นพัฒนาศิลป์ |
|---|
ในช่วงเวลาที่ผู้คนต่างเฝ้าติดตามตัวเลขผู้ติดเชื้อไวรัสโควิด-19 และรอคอยให้สถานการณ์กลับสู่ภาวะปกติ ตัวเลขอีกตัวที่ผู้คนซึ่งอยู่บ้าน (หยุดเชื้อ เพื่อชาติ) ต้องลุ้นไม่ต่างกับยอดผู้ติดเชื้อก็คือ ราคาค่าไฟฟ้า ในช่วงเดือนที่ผ่านมา ผู้ใช้ไฟฟ้าจำนวนมากต่างแสดงออกผ่านสื่อออนไลน์ ถึงความกังวลที่มีต่อค่าไฟที่เพิ่มสูงขึ้นมากกว่าปกติ
ข้อความที่ติดตามมาพร้อมกับความกังวลเรื่องค่าไฟฟ้า คือ การร้องขอมาตรการช่วยเหลือจากรัฐบาล รวมถึงความแคลงใจต่อหน่วยงานภาครัฐในเรื่องการคิดคำนวณค่าไฟฟ้า ปรากฏการณ์เรื่องค่าไฟแพงภายใต้ภาวะวิกฤตด้านสุขภาพ กลายเป็นเงื่อนไขที่ทำให้เกิดประเด็นวาระทางการเมืองพลังงานอย่างน้อย 4 ประเด็น
ประเด็นแรก การเมืองของการตรวจสอบโครงสร้างราคาค่าไฟ ภายหลังจากที่บิลค่าไฟฟ้ารอบเดือนมีนาคมส่งถึงผู้ใช้ไฟฟ้า ความตระหนกต่อค่าไฟฟ้ากลายเป็นประเด็นสาธารณะที่ถูกถกเถียงอย่างกว้างขวาง หน่วยงานภาครัฐสื่อสารเพื่อตอบความกังวลนี้ด้วยการแสดงให้เห็นโครงสร้างการคำนวณค่าไฟฟ้าในรูปแบบอัตราก้าวหน้า ที่สามารถกล่าวอย่างง่ายๆ ว่าใครใช้เยอะก็ต้องจ่ายมาก ดังจะเห็นได้จากตัวอย่างอัตราการคำนวณค่าไฟฟ้าสำหรับบ้านพักอาศัยที่กำหนดไว้ดังนี้ (การไฟฟ้านครหลวง, อัตราปกติปริมาณการใช้พลังงานไฟฟ้าไม่เกิน 150 หน่วยต่อเดือน, https://www.mea.or.th/profile/109/111)
15 หน่วย (กิโลวัตต์ชั่วโมง) แรก (หน่วยที่ 1-15) หน่วยละ 2.3488 บาท
10 หน่วยต่อไป (หน่วยที่ 16-25) หน่วยละ 2.9882 บาท
10 หน่วยต่อไป (หน่วยที่ 26-35) หน่วยละ 3.2405 บาท
65 หน่วยต่อไป (หน่วยที่ 36-100) หน่วยละ 3.6237 บาท
50 หน่วยต่อไป (หน่วยที่ 101-150) หน่วยละ 3.7171 บาท
250 หน่วยต่อไป (หน่วยที่ 151-400) หน่วยละ 4.2218 บาท
เกินกว่า 400 หน่วย (หน่วยที่ 401 เป็นต้นไป) หน่วยละ 4.4217 บาท
คำตอบของหน่วยงานภาครัฐดังกล่าวไม่สามารถลดข้อวิจารณ์ของประชาชนลงได้ ยิ่งไปกว่านั้นคำตอบเรื่องโครงสร้างการคิดคำนวณค่าไฟกลับกลายเป็นโจทย์ใหม่ให้ภาคประชาสังคมด้านพลังงานเดินหน้าตั้งคำถามว่าโครงสร้างราคาแบบขั้นบันใดมีความเป็นธรรมต่อผู้ใช้ไฟฟ้าทุกกลุ่มหรือไม่
ประเด็นที่สอง การเมืองของการกำหนดผู้ผลิตไฟฟ้า ราคาค่าไฟที่เพิ่มสูงขึ้นแบบก้าวกระโดดยังผลักดันให้เกิดคำถามว่า ใครควรเป็นผู้ผลิตไฟฟ้า นักเศรษฐศาสตร์ด้านพลังงานและภาคประชาสังคมด้านพลังงานต่างออกมาให้ข้อมูลตัวเลขปริมาณการผลิตไฟฟ้าที่เหลือจนล้นเกินความต้องการ คำอธิบายของนักวิเคราะห์ทั้งสองกลุ่มข้างต้นยังชี้ลงไปในรายละเอียดอีกว่าปริมาณไฟฟ้าสำรองที่เหลือจนล้นเกินนั้น จำนวนมากเป็นไฟฟ้าที่ผลิตโดยโรงไฟฟ้าเอกชนซึ่งภาครัฐจำเป็นต้องรับซื้อตามสัญญาการซื้อขายที่กำหนดไว้ ภาระดังกล่าวส่งผลต่อต้นทุนการผลิตไฟฟ้าและกลายเป็นต้นทุนค่าไฟของผู้บริโภคในท้ายที่สุด ปัญหาเชิงตัวเลขดังกล่าวกระตุ้นให้ภาคประชาสังคมด้านพลังงานออกมาตั้งคำถามเชิงการสอบสวนหน่วยงานภาครัฐว่า จงใจปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ โดยเอื้อประโยชน์ให้เอกชนเข้ามาทำการผลิตไฟฟ้ามากเกินไป ซึ่งเท่ากับรัฐเปิดโอกาสให้เอกชนเข้ามาแสวงหาประโยชน์จากประชาชน
ประเด็นที่สาม การเมืองของข้อกล่าวหาเรื่องความไม่โปร่งใส ข้อถกเถียงเรื่องค่าไฟยังนำไปสู่การตรวจสอบข้อสงสัยเรื่องการจัดซื้อพัสดุครุภัณฑ์ที่ต้องใช้ในโรงไฟฟ้า โดยภาคประชาสังคมด้านพลังงานตั้งข้อสังเกตและดำเนินการร้องเรียนต่อสำนักงานตรวจเงินแผ่นดินถึงการจัดซื้ออุปกรณ์บางชนิดที่มีราคาสูงกว่าราคาปกติ ต้นทุนที่เกิดจากการจัดซื้อที่อาจผิดปกตินี้ถูกอธิบายโดยภาคประชาสังคมว่าเป็นต้นทุนแฝงที่ทำให้ประชาชนต้องแบกรับราคาค่าไฟที่แพงขึ้น
ประเด็นที่สี การเมืองของการประจานทางสังคม ความกังวลต่อค่าไฟที่สูงขึ้นนำไปสู่ปรากฏการณ์ที่สำคัญบนโลกออนไลน์อย่างหนึ่งคือ ผู้คนจำนวนหนึ่งโพสภาพบิลค่าไฟฟ้าพร้อมกับคำอธิบายที่สะท้อนให้เห็นความผิดพลาดในการทำงานของหน่วยงานการไฟฟ้า อาทิ ความผิดพลาดในการจดเลขมิเตอร์ค่าไฟฟ้า หรือค่าไฟฟ้าที่สูงขึ้นแม้ไม่มีผู้อยู่อาศัยในบ้านหลังนั้น การประจานทางสังคมไม่เพียงเกิดขึ้นกับหน่วยงานหรือองค์กรการไฟฟ้า หากแต่ยังเกิดกับบุคคลในหน่วยงานการไฟฟ้าด้วย เมื่อพนักงานของการไฟฟ้าแห่งหนึ่งได้ออกมาเขียนแสดงความเห็นของตนเองทางเฟซบุ๊กให้ประชาชนไปผลิตไฟฟ้าไว้ใช้เอง ความเห็นดังกล่าวอาจไม่สอดคล้องกับความเห็นของคนส่วนใหญ่นัก จึงทำให้เกิดการประจานทางสังคม หรือที่เรียกกันว่า “ทัวร์ลง” จนทำให้พนักงานการไฟฟ้ารายดังกล่าวต้องปิดเฟซบุ๊กไป
นัยสำคัญของราคาพลังงานที่ส่งผลต่อการเมืองไม่ได้เป็นสถานการณ์เฉพาะที่เกิดขึ้นในประเทศไทย หากแต่เป็นสภาวะที่เกิดขึ้นในต่างประเทศเช่นกัน บทความของ Krinshnan และ Gupta (2018) ชี้ให้เห็นว่า ในประเทศอินเดียการกำหนดราคาพลังงาน หรือนโยบายราคาพลังงานโดยเฉพาะราคาค่าไฟฟ้า เป็นตัวชี้วัดสำคัญว่าใครจะเป็นผู้ชนะการเลือกตั้ง บทความชิ้นเดียวกันนี้ได้ยกตัวอย่างของการเลือกตั้งในรัฐอานธรประเทศเพื่อแสดงให้เห็นนัยสำคัญของราคาค่าไฟฟ้าต่อการเมือง โดยพรรคการเมืองที่ชนะการเลือกตั้งในรัฐอานธรประเทศได้ชูนโยบายให้เกษตรกรได้ใช้ไฟฟ้าฟรี
จากนโยบายดังกล่าวทำให้กลุ่มเกษตรกรกลายเป็นฐานคะแนนเสียงและหัวคะแนนให้แก่พรรคการเมืองดังกล่าวจนได้ชัยชนะในการเลือกตั้ง บทความของ Joseph (2009) เน้นย้ำให้เห็นความสำคัญของราคาพลังงานต่อการเมืองอินเดียเพิ่มเติม โดยชี้ให้เห็นว่านโยบายการเพิ่มผู้ผลิตไฟฟ้าเอกชนทดแทนรัฐวิสาหกิจของรัฐ เป็นนโยบายที่นำไปปฏิบัติได้ยากมาก เพราะชาวอินเดียจำนวนมากเชื่อว่านโยบายดังกล่าวจะทำให้ค่าไฟฟ้าแพงขึ้น ทุกครั้งที่รัฐบาลอินเดียเสนอร่างกฎหมายที่เกี่ยวข้องเข้าสภา นักการเมืองในสภาจำนวนมากมักไม่ลงคะแนนเสียงสนับสนุนเพราะกังวลว่าหากลงคะแนนเสียงสนับสนุนร่างกฎหมายเพิ่มผู้ผลิตไฟฟ้าเอกชนแล้ว ตนเองจะไม่ได้รับเลือกให้กลับมาเป็นผู้แทนในสมัยหน้า
จากการสำรวจปรากฏการณ์ราคาค่าไฟฟ้าและประเด็นวาระทางการเมืองในประเทศไทยและในต่างประเทศนั้น ผู้เขียนพบว่ายังมีประเด็นอีกจำนวนหนึ่งที่ไม่ได้ถูกหยิบยกขึ้นมาถกเถียงอย่างจริงจัง เพื่อนำไปสู่การออกแบบนโยบายไฟฟ้าในอนาคต ควรกล่าวไว้ด้วยว่าบทความชิ้นนี้ต้องการถกเถียงในประเด็นการเมืองและนโยบายพลังงานเป็นการเฉพาะ
สำหรับข้อเสนอที่เกี่ยวเนื่องกับนโยบายราคา การจัดสรรงบประมาณเพื่ออุดหนุนผู้ใช้ไฟฟ้า ตลอดจนข้อเสนอที่เกี่ยวข้องกับการเปลี่ยนแปลงเทคโนโลยีด้านการผลิตพลังงาน ผู้อ่านสามารถศึกษาได้ตามทรรศนะของกลุ่มนักเศรษฐศาสตร์และกลุ่มประชาสังคมด้านพลังงาน
ผู้เขียนเห็นว่าประเด็นที่ควรนำมาพิจารณาถกเถียงประกอบปรากฏการณ์ค่าไฟแพงในห้วงเวลานี้ประกอบไปด้วย 4 ประเด็นหลักดังนี้
ประเด็นแรก วิธีคิดต่อการกำหนดราคาค่าไฟฟ้า การกำหนดอัตราค่าไฟฟ้าในประเทศทั่วโลกเป็นการต่อสู้กันของสองกลุ่มก้อนทางความคิด กลุ่มความคิดแรกมองว่า ราคาค่าไฟฟ้าจะถูกไม่ได้เพราะ การผลิตไฟฟ้าต้องใช้ทรัพยากรธรรมชาติที่มีมูลค่ามาทำการผลิต การกำหนดอัตราค่าไฟฟ้าในราคาถูกจะทำให้ผู้บริโภคมีพฤติกรรมฟุ่มเฟือย ขัดต่อหลักการประหยัดพลังงานและการอนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติ รวมถึงหากราคาค่าไฟฟ้าถูกมากเกินไป จะไม่สร้างแรงจูงใจต่อเอกชนให้เข้ามาลงทุนในอุตสาหกรรมไฟฟ้า แนวความคิดในลักษณะนี้มักแทรกตัวอยู่ในแผนการจัดการพลังงานของหน่วยงานภาครัฐ โดยเฉพาะแผนการรับซื้อพลังงานไฟฟ้าที่ผลิตจากเชื้อเพลิงหมุนเวียน โดยในโครงสร้างราคารับซื้อไฟฟ้าที่ผลิตจากพลังงานหมุนเวียน มีการกำหนดราคาขั้นต่ำที่รัฐจะเสนอซื้อจากเอกชนเพื่อสร้างแรงจูงใจการลงทุน อาทิ หากผู้ผลิตเอกชนผลิตไฟฟ้าจากพลังงานน้ำ รัฐสามารถเสนอราคารับซื้อหน่วยละ 4.90 บาท เป็นเวลา 20 ปี หากไฟฟ้าถูกผลิตจากพลังงานลม รัฐสามารถเสนอราคารับซื้อหน่วยละ 6.06 บาท หากใช้พลังงานแสงอาทิตย์เป็นเชื้อเพลิงหลัก รัฐจะรับซื้อไฟฟ้าจากเอกชนในราคาหน่วยละ 5.66-6.85 บาท (สำนักนโยบายและแผนพลังงาน, นโยบายการรับซื้อไฟฟ้าจากพลังงานหมุนเวียนในรูปแบบ Feed-in Tariff, http://www.eppo.go.th/images/Power/pdf/ FT-history/FiT_2558.pdf)
ในทางกลับกัน กลุ่มความคิดที่ถือว่าเป็นขั้วตรงข้ามกับกลุ่มแรกคือ ความคิดที่มองว่าค่าไฟฟ้าควรทำให้ถูกมากที่สุดเท่าที่จะเป็นไปได้ เพื่อให้ผู้บริโภคสามารถเข้าถึงได้โดยมีต้นทุนน้อยที่สุด กล่าวอีกนัยหนึ่ง กลุ่มความคิดที่สองเชื่อว่า ราคาค่าไฟต้องไม่สูงจนพรากความอยู่ดีมีสุข (well-being) ของผู้ใช้ไฟฟ้า การปะทะกันของทั้งสองแนวคิดทำให้เห็นว่า อัตราค่าไฟเคลื่อนไหวไปมาบนพื้นที่หว่างเขาควาย (dilemma) ที่ด้านหนึ่งคือการรักษาตลาด ทรัพยากร และพฤติกรรมการบริโภค กลับอีกด้านที่เป็นปัจจัยพื้นฐานเพื่อสร้างความเป็นอยู่ที่ดีให้กับผู้คน ภายใต้วิกฤตสุขภาพครั้งนี้ รวมถึงภาวะวิกฤตที่อาจจะเกิดขึ้นในอนาคต การกำหนดราคาค่าไฟจะเคลื่อนไปตรงจุดไหนบนพื้นที่หว่างเขาควาย เป็นเรื่องที่ต้องคิดเพื่อหาจุดสมดุล
ประเด็นที่สอง โครงสร้างการคำนวณค่าไฟฟ้ากับชนชั้นผู้ใช้ไฟ (consumer classes) โดยทั่วไปผู้บริโภคไฟฟ้ามักถูกแบ่งออกเป็น 3 กลุ่มคือ ภาคครัวเรือน กิจการขนาดกลาง และภาคอุตสาหกรรม อัตราค่าไฟของผู้บริโภคแต่ละประเภทถูกกำหนดให้ต่างกันออกไป โดยภาคครัวเรือนอัตราค่าไฟฟ้าอยู่ในช่วง 2.3488- 4.4217 บาทต่อหน่วย และกิจการขนาดกลาง และภาคอุตสาหกรรมอัตราค่าไฟอยู่ระหว่าง 3.1097-3.1751 บาทต่อหน่วย (การไฟฟ้าส่วนภูมิภาค, ประกาศการไฟฟ้าส่วนภูมิภาค เรื่องการทบทวนอัตราค่าไฟฟ้า ตามเกณฑ์การกำหนดอัตราค่าไฟฟ้าปี 2558) อย่างไรก็ดี ในบทความของ Krishnan และ Gupta (2018)
ชี้ให้เห็นว่า หากมองให้ลึกลงไปผู้ใช้ไฟฟ้ามีชนชั้นที่สังกัดอยู่อย่างหลากหลายมากกว่าแค่ 3 กลุ่มข้างต้น กล่าวคือ ในภาคที่เรียกรวมๆ กันว่าครัวเรือนนั้น แต่ละครัวเรือนก็สามารถจำแนกออกไปได้ตามสถานทางเศรษฐกิจ อาทิ ครัวเรือนยากจน ครัวเรือนของชนชั้นกลางที่มีรายได้ประจำ ไปจนถึงครัวเรือนของชนชั้นสูง ในภาคการค้าและภาคอุตสาหกรรมก็อาจจำแนกให้เห็นภาพได้ชัดเจนยิ่งขึ้นตามกำลังการผลิต ที่มีทั้งห้างร้านรายย่อย โรงงานอุตสาหกรรมขนาดกลาง ไปจนถึงโรงงานหรือห้างร้านขนาดใหญ่ อัตราค่าไฟฟ้าจึงควรถูกกำหนดโดยคำนึงถึงความหลากหลายทางชนชั้นของผู้บริโภคด้วย การจำแนกผู้ใช้โดยขนาดของหม้อแปลง หรือปริมาณการใช้ไฟฟ้าที่เป็นหน่วยจึงอาจยังไม่สามารถสะท้อนนัยของราคาค่าไฟกับกิจกรรมในชีวิตของชนชั้นผู้บริโภคเหล่านั้นได้
ประเด็นที่สาม ความสามารถและความเต็มใจที่จะจ่าย (ability and willingness to pay) โจทย์ข้อหนึ่งที่นักเศรษฐศาสตร์อาจเริ่มหันมาให้ความสนใจคือ การศึกษาถึงความสามารถและความเต็มใจที่จะจ่ายค่าไฟของผู้บริโภคแต่ละประเภท (Krishnan & Gupta, 2018) ผลจากการศึกษาจะช่วยสร้างฐานข้อมูลที่สำคัญเพื่อนำไปกำหนดนโยบายอัตราค่าไฟที่จะเรียกเก็บต่อผู้บริโภคแต่ละกลุ่ม รวมไปถึงการกำหนดนโยบายอุดหนุนค่าไฟฟ้าเพื่อช่วยเหลือประชาชนแต่ละกลุ่มเมื่อเกิดภาวะวิกฤต
ประเด็นที่สี่ เงื่อนไขที่นำไปสู่การลดค่าไฟฟ้า การลดค่าไฟฟ้าเป็นข้อตกลงที่ทุกฝ่ายต่างยอมรับให้เป็นมาตรการพื้นฐานในการแก้ไขปัญหาครั้งนี้ อย่างไรก็ดี ต้องไม่ลืมว่า หน่วยงานภาครัฐยินยอมลดค่าไฟฟ้าเพราะเงือนไขวิกฤตด้านสุขภาพ แน่นอนว่าวิกฤตเช่นนี้ไม่เกิดขึ้นบ่อยนัก แล้วเงื่อนไขอะไรที่จะมีอำนาจมากพอจนนำไปสู่การต่อรองเรื่องราคาค่าไฟกับหน่วยงานภาครัฐได้ งานของ Parinandi และ Hitt (2018) ทำการศึกษาความสัมพันธ์ระหว่างปัจจัยทางการเมืองกับการตัดสินใจกำหนดราคาพลังงานในรัฐแอริโซนา ผลการศึกษาพบว่า มี 2 ปัจจัยที่มีอำนาจมากพอจะทำให้หน่วยงานภาครัฐยินยอมลดราคาค่าไฟกล่าวคือ ภาวะเงินเฟ้อ และเสียงวิพากษ์วิจารณ์จากผู้บริโภคจำนวนมาก แต่ปัจจัยทั้ง 2 ข้อจะนำไปสู่ความสำเร็จได้ต้องอยู่ภายใต้เงื่อนไขที่ว่า ผู้มีอำนาจในการตัดสินใจเรื่องอัตราค่าไฟฟ้าต้องมาจากการเลือกตั้ง
ที่กล่าวมาทั้งหมดเป็นความพยายามสะท้อนให้เห็นความสัมพันธ์ระหว่างการเมืองและพลังงาน เราอาจเห็นเป็นปกติว่า อำนาจทางการเมืองเข้าไปกำหนดความเป็นไปของนโยบายพลังงาน แต่บทความชิ้นนี้เป็นการชวนให้คิดกลับว่าปรากฏการณ์ด้านพลังงานก็มีอำนาจมากพอที่จะสร้างเงื่อนไขทางการเมืองได้เช่นกัน
–
ชุมพล อุ่นพัฒนาศิลป์ อาจารย์ประจำคณะรัฐประศาสนศาสตร์ สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์
