| ที่มา | หนังสือพิมพ์มติชน |
|---|---|
| ผู้เขียน | โดย ศศินภา วัฒนวรรณรัตน์, เมธาวุฒิ เสาร์แก้ว |
| เผยแพร่ |
หมายเหตุ – นายพรสันต์ เลี้ยงบุญเลิศชัย อาจารย์ประจำคณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ให้สัมภาษณ์มติชนถึงร่างรัฐธรรมนูญร่างแรกของคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ (กรธ.) ในประเด็นที่มานายกรัฐมนตรี ครม.รักษาการ ศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ และการแก้ไขรัฐธรรมนูญหลังประกาศใช้
– นักวิชาการ นักการเมือง ตั้งข้อสังเกตนายกรัฐมนตรีคนนอก
ร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้มีการตัดข้อความที่เคยบัญญัติไว้รัฐธรรมนูญ 40 และ 50 ที่ว่านายกรัฐมนตรีต้องแต่งตั้งจาก ส.ส. ซึ่งส่วนนี้ทำให้หลายฝ่ายกังวลใจว่าอะไรคือเหตุผลของการตัดข้อความดังกล่าวออกไป เพราะนี่คือคุณสมบัติของผู้ที่จะมาเป็นนายกรัฐมนตรี ประเด็นนี้ กรธ.อาจต้องชี้แจงถึงเหตุผล ประเทศเราผ่านการเปลี่ยนแปลง และผ่านการต่อสู้อันนำไปสู่การกำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญให้นายกฯต้องมาจากการเลือกตั้งมาแล้วจากเหตุการณ์พฤษภาคม 2535 ในเมื่อ กรธ.ไปปรับเปลี่ยนส่วนนี้ คงต้องตอบสังคม แม้ว่าก่อนหน้านี้ทางอาจารย์มีชัยจะออกมาชี้แจงแล้วบ้างว่าในทางปฏิบัติก็ยังให้นายกฯมาจาก ส.ส.ได้โดยให้พรรคเลือกก็ตาม แต่หากมองในทางกฎหมาย ถ้าต้องการให้เป็นเช่นไรก็ต้องระบุไว้อย่างชัดเจน เรื่องทางปฏิบัติกับทางกฎหมายนั้นไม่เหมือนกัน โดยเฉพาะอย่างยิ่งรัฐธรรมนูญซึ่งถือเป็นกฎหมายแม่บทควรต้องระบุให้ชัด
มิฉะนั้น อาจนำไปสู่ความขัดแย้งรุนแรงทางการเมืองอีกก็จะยากเกินเยียวยา หาก กรธ.ยืนยันว่าไม่มีเจตนาให้นายกฯมาจากคนนอก ก็ไม่ผิดอะไรที่จะบัญญัติให้ชัดเจนไปว่านายกรัฐมนตรีต้องมาจาก ส.ส.
– ร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้มีการกำหนดให้ปลัดกระทรวงทำหน้าที่แทน ครม.รักษาการ
ประเด็นที่ถามก็คือกรณีการพ้นสภาพของคณะรัฐมนตรี (ครม.) ทั้งชุดด้วยการครบอายุสภา หรือยุบสภา ที่มีการบัญญัติไว้ในร่างรัฐธรรมนูญตามมาตรา 163 วรรคสุดท้าย ซึ่งแตกต่างไปจากรัฐธรรมนูญ ฉบับ 2550 ที่กำหนดว่าถ้าอายุสภาครบ หรือ ครม.ประกาศยุบสภา ก็ต้องมีรัฐบาลรักษาการต่อจนกว่าจะมีรัฐบาลเข้ามาบริหารงาน นี่เป็นไปตามหลักการทางรัฐธรรมนูญที่เรียกว่า “หลักความต่อเนื่องในการบริหารประเทศ” เพื่อมิให้เกิดสภาวะสุญญากาศทางการเมือง ประเด็นคือ ร่างนี้บัญญัติถึงกรณีที่ว่าหาก ครม.รักษาการลาออกไปทั้งคณะตรงนี้ก็ให้ปลัดกระทรวงเข้ามารักษาการแทนไปพลางก่อน
คำถามคือแล้วจะมีประเด็นอะไร ตรงนี้ผมเห็นว่าการบัญญัติเช่นนี้ไม่สอดคล้องกับหลักการทางรัฐธรรมนูญ เท่าที่ผมศึกษารัฐธรรมนูญหลายประเทศ ยังไม่เคยเห็นว่าประเทศใดเขียนบทบัญญัติทำนองนี้ แนวคิดที่ว่าให้ ครม.รักษาการลาออกทั้งคณะในแง่ของกฎหมายรัฐธรรมนูญเกิดขึ้นไม่ได้เลย เพราะมันอยู่บนหลักการบริหารราชการอย่างต่อเนื่อง ถ้าอายุของสภาครบ หรือมีการยุบสภา ครม.ชุดดังกล่าวจะต้องบริหารงานต่อไป ประเทศที่มีรัฐธรรมนูญเป็นลายลักษณ์อักษรก็ถือเช่นนี้ ประเทศที่ไม่มีรัฐธรรมนูญเป็นลายลักษณ์อักษรก็ถือเป็นธรรมเนียมปฏิบัติเช่นกัน เพื่อรอรัฐบาลใหม่เข้ามา เมื่อเข้ามาแล้ว รัฐบาลรักษาการจึงพ้นสภาพไป กรณีนี้จึงเป็นไปไม่ได้เลยที่ ครม.รักษาการจะลาออกทั้งคณะ หรือต่อให้จะทำก็เป็นสิ่งที่ไม่พึงทำ
เหตุใดผมจึงยืนยันหลักการที่ว่า ครม.รักษาการห้ามลาออก ทั้งนี้ มันมีที่มาที่ไป หรือเจตนารมณ์ของกฎหมายรัฐธรรมนูญ นั่นคือ ในสายตาของระบบกฎหมายรัฐธรรมนูญมองว่า ครม.รักษาการมีคุณสมบัติขั้นพื้นฐานครบถ้วนตามที่รัฐธรรมนูญกำหนด รัฐธรรมนูญจึงระบุว่าจะต้องรักษาการไปก่อน มิหนำซ้ำเป็นรัฐบาลรักษาการในช่วงสั้นๆ ไม่ได้มีอำนาจอะไรมากมาย เพราะถูกจำกัดอำนาจว่าทำอะไรได้บ้าง ทำอะไรไม่ได้บ้าง อีกทั้งตามหลักการของรัฐธรรมนูญแล้วเขาคำนึงถึงความชอบธรรมด้วย เราต้องไม่ลืมว่า ครม.รักษาการมาจากการเลือกตั้ง มีจุดเชื่อมโยงกับประชาชน เพราะฉะนั้นตอนที่อยู่ในตำแหน่งไม่ว่าจะรักษาการหรือไม่ก็ตามก็ต้องใช้อำนาจ ส่วนจะใช้มากใช้น้อยก็เป็นอีกเรื่องหนึ่ง หากปรากฏการใช้อำนาจที่ไม่ถูกต้องตามรัฐธรรมนูญกำหนด ครม.ก็ต้องรับผิดกับประชาชนอยู่ดี แต่ในกรณีของปลัดกระทรวง ในแง่นี้อาจอธิบายตามหลักการลำบาก
การที่ปลัดกระทรวงรักษาการและบริหารประเทศแทน ครม. ท่านมีคุณสมบัติและความชอบธรรมเท่ากับ ครม.ที่มาจากการเลือกตั้งตามมาตรวัดของรัฐธรรมนูญหรือไม่อย่างไร หากปลัดกระทรวงเข้ามารักษาการมีการใช้อำนาจในนาม ครม. ถ้าใช้อำนาจแล้วเกิดความผิดพลาด จะมีการรับผิดชอบกับประชาชนได้หรือไม่อย่างไร ตรงนี้เป็นประเด็นทางรัฐธรรมนูญที่สำคัญมาก ผมเองกังวลใจว่าหากมีบทบัญญัติเช่นนี้ไว้จะกลายเป็นการสร้างบรรทัดฐานใหม่ที่อธิบายในเชิงหลักการไม่ได้ เพราะโดยธรรมชาติการให้ ครม.รักษาการลาออกนั้นมันขัดกับหลักการของรัฐธรรมนูญอยู่แล้วในตัวมันเอง หากเขียนแบบนี้เราไม่อาจทราบได้เลยว่าต่อไปในอนาคตข้างหน้าจะเกิดวิกฤตเพราะบทบัญญัตินี้หรือไม่ อยากให้ กรธ.ลองทบทวนมาตรา 163 นี้อีกครั้งหนึ่ง
– ในหมวดอื่นยังมีอะไรที่เป็นประเด็นปัญหาสำคัญ
ผมเห็นว่ามาตรา 4 อาจมีปัญหา ซึ่งร่างรัฐธรรมนูญของอาจารย์มีชัยจะมีความแตกต่างไปจากรัฐธรรมนูญทั้งปี 2540 และ 2550 โดยรัฐธรรมนูญทั้งสองฉบับนี้มีการบัญญัติว่าศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ย่อมได้รับความคุ้มครอง แต่ร่างรัฐธรรมนูญกลับตัดคำว่าศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ออกไป ฉะนั้นจึงเกิดคำถามว่า กรธ.ไม่ตระหนักถึงประเด็นศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ในรัฐธรรมนูญเลยหรือ ซึ่งคำตอบของผมคิดว่าไม่น่าจะใช่
เพราะหากเราอ่านร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ให้ดีก็จะพบว่ามีการนำเอาคำว่าศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ไปใส่ในมาตรา 26 (ดูมาตรา 26 ประกอบ) แต่ตรงนี้หากมองในเชิงหลักการมันมีสถานะทางรัฐธรรมนูญที่แตกต่างไปจากรัฐธรรมนูญฉบับเดิม คือแม้ว่า กรธ.จะระบุศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ไว้ในมาตรา 26 ก็ตาม หากเทียบกับรัฐธรรมนูญ 2540 และ 2550 การคุ้มครองย่อมแตกต่างกัน เพราะตำแหน่งในการวางบทบัญญัตินั้นแตกต่างกัน เราต้องไม่ลืมว่าการวางบทบัญญัติ หรือถ้อยคำในแต่ละที่ของรัฐธรรมนูญนั้นจะมีผลในทางสถานะที่แตกต่างกันไปด้วย เมื่อ กรธ.ย้ายถ้อยคำอย่างศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์จากมาตรา 4 ในหมวดทั่วไป ซึ่งปกติจะส่งผลในการคุ้มครองอยู่ 2 มิติด้วยกัน มิติแรกคือ มิติในเรื่องของบุคคลที่จะเข้าไปคุ้มครอง ตรงนี้หมายความว่านอกจากศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์จะให้ความคุ้มครองต่อคนไทยอยู่แล้วโดยสภาพก็จะคุ้มครองคนต่างชาติที่เข้ามาอยู่ในประเทศไทยด้วย เพราะศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์จะต้องได้รับการปฏิบัติจากรัฐในฐานะที่เป็นมนุษย์อย่างเท่าเทียม มิติที่สองคือ มิติในการผูกพันอำนาจรัฐ หมายถึง ตามหลักการแล้ว ศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์จะเข้าไปผูกพันกับการใช้อำนาจรัฐทุกองค์กรไม่ว่าจะเป็นการใช้อำนาจของฝ่ายนิติบัญญัติที่จะออกกฎหมายล่วงละเมิดศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์มิได้ ฝ่ายบริหารเองจะใช้อำนาจในการบังคับให้กฎหมายไปละเมิดศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ย่อมไม่ได้ และศาลเองก็จะใช้อำนาจตุลาการตัดสินคดีความใดๆ โดยละเมิดศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ไม่ได้เช่นกัน
แต่หากวิเคราะห์ร่างรัฐธรรมนูญของอาจารย์มีชัยในมาตรา 26 อธิบายได้ว่าศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์นั้นจะผูกพัน หรือจำกัดการใช้อำนาจเฉพาะแต่ฝ่ายนิติบัญญัติเท่านั้น หาได้ผูกพันอำนาจฝ่ายบริหาร และตุลาการแต่อย่างใดไม่ เพราะมาตรา 26 นี้กล่าวถึงการห้ามออกกฎหมายกระทบศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ ดังนั้น อาจเกิดช่องว่างทางรัฐธรรมนูญที่อาจส่งผลให้ฝ่ายบริหารสามารถใช้อำนาจไปกระทบต่อศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ หรือแม้แต่ฝ่ายตุลาการที่อาจใช้อำนาจตัดสินคดีความกระทบศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ได้อีกเช่นกัน
ที่ต้องเน้นย้ำเรื่องนี้เพราะในทางรัฐธรรมนูญถือว่าเรื่องศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์เป็นเรื่องสำคัญมาก ในต่างประเทศ ศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ถือว่าเป็นสิ่งที่จะละเมิดมิได้เลย เป็นแอ็บโซลูท (Absolute) บางประเทศถือว่าการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญจะแก้ไขบทบัญญัติเรื่องศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ไม่ได้ ไม่แตกต่างจากการที่รัฐธรรมนูญไทยห้ามแก้ไขรูปแบบของรัฐ และห้ามแก้ไขเพื่อเปลี่ยนแปลงระบอบการปกครองประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข นี่เป็นหลักสากล เพราะระบบกฎหมายรัฐธรรมนูญมองว่าศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ถือเป็นหัวใจหลักของระบอบประชาธิปไตย ถ้าไปแก้ไขตรงนี้ ประเด็นสิทธิ เสรีภาพของประชาชนจะไม่มี มิหนำซ้ำจะส่งผลให้ระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยถูกทำลาย นั่นจึงเป็นเหตุผลว่าทำไมหลายประเทศจึงห้ามแก้ไขประเด็นนี้เลย อย่างประเทศเยอรมนีให้ความสำคัญบัญญัติศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์มากจนมาบัญญัติไว้ในมาตรา 1 ของรัฐธรรมนูญ
นอกจากเรื่องศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ที่ร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้มีความแตกต่างไปจากรัฐธรรมนูญ 2540 และ 2550 แล้วก็ยังมีการเปลี่ยนแปลงลักษณะการเขียนบทบัญญัติอื่นๆ ด้วย เช่น การตัดบทบัญญัติหลายๆ เรื่องที่รัฐธรรมนูญ 2 ฉบับเดิมเขียนไว้อย่างการคุ้มครองสิทธิเสรีภาพประชาชนโดยการให้ประชาชนใช้สิทธิ หรือใช้เป็นข้อต่อสู้ต่อศาลได้หากปรากฏการละเมิด ซึ่งประเด็นเหล่านี้หายไปหมด อยากให้ กรธ.พิจารณาทบทวนประเด็นนี้ใหม่ ควรนำเอาหลักการต่างๆ เหล่านี้มาบรรจุไว้ดีหรือไม่ โดยส่วนตัวผมไม่อยากให้ไปมองว่าเราจะต้องลดจำนวนมาตราต่างๆ ให้น้อยลงเพื่อให้รัฐธรรมนูญสั้นเข้าไว้เพียงอย่างเดียว มาตราใดที่ไม่จำเป็นสามารถตัดออกได้ แต่หากมาตราใดที่เป็นแก่นของระบอบรัฐธรรมนูญ เป็นเรื่องสำคัญอย่างศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ก็ดี การให้ศาลเข้าคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชนได้อย่างมีประสิทธิภาพก็ไม่ควรตัดออก
– หลายฝ่ายเป็นกังวลว่าเมื่อประกาศใช้ร่างรัฐธรรมนูญจะไม่สามารถแก้ไขได้อีก
ตามหลักการแล้ว การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญของร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้จัดว่าเป็นการแก้ไขรัฐธรรมนูญอย่างยาก คิดว่าในทางปฏิบัติแล้วแทบจะแก้ไขไม่ได้เลย เพราะ กรธ.กำหนดเงื่อนไขไว้มากมาย อาทิ ต้องได้รับความเห็นชอบจาก ส.ส.ทุกพรรค และจาก ส.ว. ตามจำนวนที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้ ซึ่งถือว่าเป็นเรื่องที่เกิดขึ้นได้ยากมาก
หากจะกล่าวในเชิงวิชาการว่ารัฐธรรมนูญที่ดีควรแก้ไขง่าย หรือแก้ไขยากนั้น ย่อมเป็นเรื่องปกติในการถกเถียง ดีเบตกันได้ แน่นอนว่ารัฐธรรมนูญที่แก้ไขยากจะส่งผลดีและเหมาะสมกับประเทศที่มีระบบการเมืองที่วางรากฐานได้มั่นคงลงตัวหมดแล้ว ฉะนั้นการร่างให้รัฐธรรมนูญแก้ไขยาก ก็เพื่อที่จะปกปักรักษาพิทักษ์ไว้ซึ่งระบบการเมืองที่มั่นคงและสิทธิเสรีภาพของประชาชนให้ดำรงอยู่ต่อไป แต่ในทางกลับกัน คำถามคือ ประเทศไทยที่ระบบการเมืองยังไม่มั่นคง หลายเรื่องยังไม่ลงตัว ดังที่สะท้อนให้เห็นจากปรากฏการณ์ความขัดแย้งที่ผ่านมา หรือแม้แต่ประเด็นการล่วงละเมิดสิทธิเสรีภาพของประชาชนที่ปรากฏอยู่ จะไปกำหนดให้รัฐธรรมนูญแก้ไขยากเป็นการเหมาะสมแล้วหรือ ในหลายประเทศที่ประสบปัญหาทำนองเดียวกันกับเราโดยทั่วๆ ไปแล้วก็มักจะไม่นิยมเขียนรัฐธรรมนูญให้มีแก้ไขยาก เพราะอาจต้องมีการพูดคุยปรับเปลี่ยนให้มีระบบการเมืองและการคุ้มครองสิทธิเสรีภาพ มีเสถียรภาพ และประสิทธิภาพมากขึ้น อีกทั้งโดยส่วนหนึ่งเมื่อมีการประกาศใช้ไปแล้วก็พึงต้องพิจารณาถึงสภาพสังคมที่เปลี่ยนแปลงอยู่เรื่อยๆ ด้วย ดังนั้น รัฐธรรมนูญจึงต้องมีพลวัตและแก้ไขไปตามสภาพทางสังคม ผมเห็นว่าสังคมไทยตอนนี้อาจยังไม่ตกผลึกในระบอบการเมือง ระบอบรัฐธรรมนูญเลย ยังคงมีความขัดแย้งทางการเมืองอยู่ ยังคงมีปัญหาในเรื่องสิทธิเสรีภาพอยู่ ถ้า กรธ.เขียนรัฐธรรมนูญให้แก้ไขยากเช่นนี้อาจเกิดปัญหาได้ เมื่อการแก้ไขตามวิถีทางของรัฐธรรมนูญไม่สามารถทำได้
สุดท้ายแล้วก็หลีกหนีไม่พ้นกับวิธีการแก้ไขรัฐธรรมนูญนอกวิถีทางอย่างการทำรัฐประหาร ฉีกรัฐธรรมนูญ วงจรนี้ก็จะกลับมาอย่างไม่มีที่สิ้นสุด
คลิกอ่านตอนที่ 1 ถามตรง-ตอบตรง พรสันต์ เลี้ยงบุญเลิศชัย กับ รธน.ฉบับมีชัย (ตอน1)
