| ผู้เขียน | ประเสริฐ ตันสกุล |
|---|
ในช่วงที่กำลังย่างเข้าปลายฝนต้นหนาวนี้ นอกจากจะมีข่าวชิงไหวชิงพริบกันในทางการเมือง เพื่อเป็นเจ้าของอำนาจปกครองเหนือผู้คนบนแผ่นดินแล้ว ยังมีอีกสองเรื่องใหญ่ที่ออกมาชิงพื้นที่ข่าวทุกวัน
เรื่องหนึ่งคือข้อเสนอที่ว่าอายุหกสิบปีบริบูรณ์ เป็นตัวชี้วัดว่าความสามารถในการบริหารราชการแผ่นดินจะถดถอยด้อยลงจนเทียบกับคนรุ่นต่ำกว่าหกสิบไม่ได้ ให้เลิกยุ่งกับงานราชการ พอข่าวเริ่มซาลง เรื่องการริเริ่มทำการป้องกันปราบปรามการทุจริตคอร์รัปชั่นของผู้ดำรงตำแหน่งนายกสภากับกรรมการสภามหาวิทยาลัยของรัฐ โดยเริ่มกำหนดให้แสดงบัญชีทรัพย์สินต่อ ป.ป.ช.ภายใน 30 วัน และต่อเนื่องเป็นระยะ ก็คุโชนเป็นเปลวลุกโพลงในสังคมไม่แพ้กัน
มาวันนี้ผู้คนกำลังดีใจที่จะมีประชาธิปไตยตามสัญญา พื้นที่ข่าวร้อนจึงเป็นเรื่องการตั้งพรรคการเมือง การย้าย-แยก-รวมพรรค ที่กำลังเป็นเปลวเพลิงการเมืองคุโชนขึ้นมาแทนที่ ทำให้เรื่องวิบากกรรมของกรรมการสภามหาวิทยาลัยที่เคยคุโชนอยู่เริ่มซาลง อยู่ในสภาพคุกรุ่นแต่ก็ยังรอการแก้ไขอยู่ จึงยังไม่สายเกินการที่จะพูดเรื่องนี้อย่างมีเหตุมีผลกัน
หวังว่าการนำเอาประเด็นคุกรุ่นในวงการมหาวิทยาลัยมาแสดงความคิดเห็นเชิงเสนอแนะเป็นการแลกเปลี่ยนเพื่อประโยชน์ในการแก้ปัญหาในทางสร้างสรรค์แทนการยืดเวลาในช่วงนี้ จะไม่ถูกมองว่าเป็นการเติมเชื้อไฟ หรือเป็นการ ยุให้รำตำให้รั่ว เพราะไม่มีเจตนาเช่นนั้น
จากมุมมองของชาวบ้านทั่วไป การกำหนดให้นายกสภาและกรรมการสภามหาวิทยาลัยต้องแสดงบัญชีทรัพย์สินของตนเองและทุกคนในครอบครัว เป็นมาตรการที่รัฐกำหนดขึ้นเพื่อป้องกันประชาชนคนภายนอกที่ไม่ได้เป็นข้าราชการและไม่ได้เป็นลูกจ้างตำแหน่งที่มีเงินเดือนประจำของราชการ มิให้ใช้ตำแหน่งกรรมการสภามหาวิทยาลัยกระทำการทุจริตเพื่อให้ตนเองหรือผู้อื่นได้ประโยชน์โดยมิชอบ อันเป็นการคอร์รัปชั่นเงินของราชการนั่นเอง ซึ่งกฎหมายแม่บทให้อำนาจประธาน ป.ป.ช.กำหนดได้ว่าผู้ดำรงตำแหน่งระดับสูงใดบ้างในประเทศนี้ ที่กฎหมายแม่บทยังไม่ได้ระบุให้ต้องยื่นบัญชีแสดงการมีอยู่ในครอบครองและประวัติการเปลี่ยนแปลงซึ่งกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สินทุกชนิดประเภทในช่วงเวลาใดบ้าง ซึ่งอาจมองได้ว่าเป็นอำนาจครอบจักรวาลที่ไร้ซึ่งขอบเขต
แต่ความจริงมิได้เป็นเช่นนั้น กฎหมายแม่บทได้กำหนดหลักเกณฑ์ให้เป็นเงื่อนไขหลักในการพิจารณาเอาไว้แล้ว ว่าตำแหน่งระดับสูงใดๆ ที่ ป.ป.ช.สามารถกำหนดให้ต้องยื่นบัญชีได้นั้น ต้องเป็นตำแหน่งที่ “จัดตั้งขึ้นในระบบราชการ ที่กฎหมายกำหนดให้ใช้อำนาจทางปกครอง หรือได้รับมอบให้ใช้อำนาจทางปกครอง” ด้วย จึงจะเข้าข่ายเป็นมาตรการสกัดกั้นการใช้อำนาจทางปกครองในทางมิชอบ เพื่อให้ตนเองหรือบุคคลอื่นได้ประโยชน์โดยมิชอบ ซึ่งก็ชอบด้วยเหตุผลแล้ว
ประเด็นที่มีผู้กล่าวว่าในร่างประกาศเดิมของ ป.ป.ช.จะมีตำแหน่งนายกและกรรมการสภามหาวิทยาลัยด้วยหรือไม่ และจะมีใครไปขอให้เติมเข้าไปภายหลังเพื่ออะไร ไม่ใช่เรื่องสำคัญที่ควรใส่ใจ
แต่เรื่องที่ต้องสนใจคือตำแหน่งนายกสภากับกรรมการสภามหาวิทยาลัยเป็นตำแหน่งบริหารระดับสูง ที่มีหน้าที่ใช้อำนาจทางปกครองสั่งราชการตามการวินิจฉัยของตนแต่ละคนใช่หรือไม่ ถ้าใช่ ก็แปลว่าการกำหนดให้ทุกคนต้องยื่นบัญชีทรัพย์สินก็เหมาะสมแล้ว แต่ถ้าไม่ใช่ การกำหนดเช่นนั้นก็ไม่เหมาะสม ไร้ประโยชน์ ได้ไม่คุ้มเสียหรือเสียมากกว่าได้
จะตอบว่าใช่หรือไม่ใช่ ก็ต้องไปดูที่อำนาจหน้าที่ของสภาและนายกสภาที่กฎหมายจัดตั้งมหาวิทยาลัยแต่ละแห่งแต่ละประเภทให้อำนาจไว้ ว่าให้แต่ละคนทำอะไรได้เพียงใด กำหนดให้เป็นผู้ใช้อำนาจปกครองในฐานะผู้บังคับบัญชาสูงสุดขององค์กรใช่หรือไม่ เราลองมาดูกัน
โดยภาพรวม สถาบันอุดมศึกษาของรัฐมีรูปแบบการจัดตั้งอยู่สองแบบ คือแบบจัดตั้งเดี่ยว กับแบบจัดตั้งเป็นพวงคือหลายแห่งใช้กฎหมายจัดตั้งฉบับเดียวกัน ด้วยมีวัตถุประสงค์ให้บริการพัฒนาท้องถิ่นที่จัดตั้ง เช่น มหาวิทยาลัยราชภัฏ สถาบันเทคโนโลยีราชมงคล วิทยาลัยชุมชน ที่สำคัญกฎหมายได้กำหนดโครงสร้างการบริหารสถาบันอุดมศึกษาประเภทมหาวิทยาลัยไว้แบบเดียวกันกับสถานศึกษาระดับอื่นๆ คือให้มีหัวหน้าสถานศึกษาเป็นผู้บริหารที่มีอำนาจบังคับบัญชาสูงสุด สั่งการต่อข้าราชการและเจ้าหน้าที่ใต้บังคับบัญชาทุกเรื่องทั้งงานบริหารบุคคล การเงิน ธุรการ และวิชาการ โดยกำหนดชื่อเรียกของตำแหน่งให้ต่างกัน เป็นครูใหญ่ อาจารย์ใหญ่ ผู้อำนวยการ อธิการ อธิการบดี
คนในตำแหน่งนี้ก็คือผู้ใช้อำนาจทางปกครองในสถานศึกษาของรัฐ
สําหรับมหาวิทยาลัยนั้นเนื่องจากต้องทำหน้าที่สอนหรือให้การศึกษาแล้ว ยังจะต้องวิจัย ส่งเสริมวิชาการและวิชาชีพชั้นสูง บริการวิทยาการแก่สังคม ทำนุบำรุงศิลปวัฒนธรรมศึกษา โดยเฉพาะราชภัฏต้องเป็นสถาบันอุดมศึกษาของท้องถิ่นที่เน้นการมีส่วนร่วมของท้องถิ่นด้วย การมีส่วนร่วมของบุคคลในชุมชนในท้องถิ่นจึงเป็นสิ่งจำเป็นที่จะขาดเสียมิได้ และมหาวิทยาลัยต้องมีอิสระในทางวิชาการ สามารถให้นักวิชาการของมหาวิทยาลัยคิดเองทำเอง วิจัยเอง แก้ปัญหาเองได้ในสิ่งที่เป็นประโยชน์เกื้อกูลต่อวัตถุประสงค์ของมหาวิทยาลัยที่กำหนดไว้ โดยไม่ต้องให้มีการผ่านสั่งหรืออนุญาตในรายละเอียดของการปฏิบัติในทุกเรื่องจาก สนช.หรือกรมกองในส่วนกลาง หรือศึกษาธิการจังหวัด หรือเขตเสียก่อน กฎหมายจึงได้กำหนดให้มหาวิทยาลัยเป็นนิติบุคคลที่มีอธิการบดีเป็นผู้มีหน้าที่รับผิดชอบแทนมหาวิทยาลัย
สำหรับสภามหาวิทยาลัยและนายกสภานั้น ก็ไม่ใช่ผู้บริหารสูงสุดของมหาวิทยาลัย สิ่งที่กฎหมายระบุว่าเป็นอำนาจหน้าที่ของสภาก็มิใช่การมอบให้ใช้อำนาจทางปกครองใดๆ แต่เป็นอำนาจพิจารณาข้อเสนอเพื่อปฏิบัติของฝ่ายบริหารแล้วพยักหน้าเห็นชอบด้วย หรือส่ายหน้าไม่เห็นชอบด้วยอย่างหนึ่ง กับการกำหนดให้สภาใช้ที่ประชุมเป็นเวทีหลอมรวมประสบการณ์ของกรรมการที่เป็นบุคคลภายนอกเข้ากับความปรารถนาและเหตุผลของฝ่ายบริหาร ฝ่ายวิชาการ และคณาจารย์เพื่อให้ได้ข้อยุติที่ถูกต้องและดีที่สุดในเรื่องนโยบายและแผนการศึกษาวิจัย พัฒนาวิทยาการ ทำนุบำรุงศิลปวัฒนธรรม บริการวิชาการแก่สังคมและชุมชน และหามาตรการส่งเสริม สนับสนุนและแสวงหาแนวทางพัฒนาความก้าวหน้าของมหาวิทยาลัยเพื่อพัฒนาท้องถิ่นเท่านั้น ซึ่งก็ไม่ใช่การใช้อำนาจทางปกครอง เพราะกรรมการสภาและนายกสภาไม่มีอำนาจออกคำสั่งทางปกครองใดๆ ได้ด้วยตนเอง
ในบทที่กำหนดอำนาจหน้าที่ของสภา ถ้าอ่านกฎหมายเผินๆ ก็จะหลงเข้าใจว่าสภา นายกสภา หรือกรรมการสภา มีอำนาจสั่งแต่งตั้งและถอดถอนอธิการบดี คณบดีและรองทั้งหลายได้ แต่ความจริงไม่ใช่เช่นนั้น อธิการบดีจะเป็นผู้เสนอ ส่วนที่ประชุมสภาก็มีหน้าที่เพียงดูว่ามีการดำเนินการตามขั้นตอนที่กฎหมายกำหนดมาโดยถูกต้องแล้วหรือไม่ ถ้าถูกต้องก็มีมติพยักหน้า ไม่ถูกต้องก็มีมติส่ายหน้า
กรณีที่กรรมการเสียงส่วนใหญ่มีมติไม่ตรงกับที่นายกสภาต้องการ ก็ต้องทำตามเสียงส่วนใหญ่ นายกสภาจะสั่งตามที่ตนต้องการไม่ได้
ในส่วนอำนาจหน้าที่อนุมัติเงินรายจ่าย ฟังดูก็น่ากลัว แต่แท้ที่จริงเป็นอำนาจ “อนุมัติแผนงบประมาณรายจ่ายจากเงินรายได้” พูดให้ฟังง่ายๆ คือพิจารณาแผนที่ฝ่ายบริหารเสนอ แล้วสมาชิกจำนวน 23 คนก็ใช้สิทธิพยักหน้าหรือส่ายหน้าเท่านั้น ไม่มีอำนาจไปกำหนดว่าให้ซื้อจากจีน หรือญี่ปุ่น หรือเยอรมนี และไม่มีอำนาจกำหนดให้ค่านายหน้าหรือค่ารอยัลตี้เป็นเท่าใดและให้ตกแก่ใคร
ส่วนใครจะคิดว่าอาจมีคนชั่วบางคนไปติดสินบนให้กรรมการสภาที่เป็นบุคคลภายนอกส่วนใหญ่ให้พยักหน้าในเรื่องที่ต้องส่ายหน้าเพื่อให้มีการทุจริตเงินงบประมาณแผ่นดิน ก็มีสิทธิคิดได้นะ แต่…
ถ้ามองให้ลึกลงไปถึงการจัดองค์ประกอบของสภามหาวิทยาลัยจำนวน 23 คน ที่กำหนดให้มาจากข้าราชการประจำในสังกัด ที่เป็นผู้บริหารกับเป็นผู้ใต้บังคับบัญชาของอธิการบดีกลุ่มหนึ่ง กับผู้ทรงคุณวุฒิรับเชิญอีกกลุ่มหนึ่งที่ไม่ได้เป็นลูกจ้างหรือข้าราชการในมหาวิทยาลัย จะเข้าใจได้ชัดว่าสภาถูกกำหนดให้ทำหน้าที่เพียงเป็นกลไกสนับสนุนอธิการบดีและฝ่ายบริหารให้ดำเนินงานให้บรรลุวัตถุประสงค์ได้โดยชอบตามแบบแผนที่กฎหมายกำหนดได้ และในขณะเดียวกันให้สภาเป็นกลไกกำกับควบคุมถ่วงดุล มิให้อธิการบดีใช้อำนาจทางปกครองโดยอิสระตามใจชอบได้
จริงอยู่สภาประกอบด้วยอธิการบดีและผู้บริหารและผู้ใต้บังคับบัญชาของอธิการบดีอยู่จำนวนมาก แต่ในองค์รวม กรรมการสภาจากบุคคลภายในที่กฎหมายกำหนดให้มีอยู่ เป็นเพียงเสียงส่วนน้อยเท่านั้น มีอธิการบดี ผู้แทนผู้บริหาร กับผู้แทนคณาจารย์ที่ได้รับเลือกประเภทละ 4 คน และประธานสภาคณาจารย์อีกหนึ่งคน รวมเป็น 10 คน แต่กำหนดให้เสียงส่วนใหญ่ในสภาเป็นเสียงของกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิที่มีความเชี่ยวชาญในด้านต่างๆ ที่ไม่ใช่ผู้อยู่ใต้บังคับบัญชาของอธิการบดี ซึ่งเป็นผู้ที่รับเชิญมาอุทิศเวลาให้แก่กิจการของมหาวิทยาลัยโดยไม่มีเงินเดือนหรือค่าตอบแทนใดๆ จำนวน 11 คน กับประธานกรรมการส่งเสริมกิจการมหาวิทยาลัย ซึ่งเป็นกลุ่มบุคคลภายนอกและศิษย์เก่าที่เกื้อหนุนมหาวิทยาลัยอีก 1 คน รวมเป็นคนนอก 12 คน
การบริหารมหาวิทยาลัยแนวนี้ได้ใช้มาร่วม 50 ปีเศษแล้ว ยังพิสูจน์ไม่ได้ว่าการทุจริตคอร์รัปชั่นแบบไทยๆ ในประเทศไทยที่ขยายตัวไม่มีทีท่าว่าจะหยุดอย่างที่เป็นอยู่นี้มีสาเหตุมาจากคณะกรรมการสภามหาวิทยาลัยผู้ทรงคุณวุฒิที่ไปเชิญให้เข้ามามีส่วนร่วมเป็นเสียงส่วนใหญ่ในสภาโดยไม่ได้ให้ขึ้นขาหยั่งตรวจภายในให้ถี่ถ้วนรอบคอบเป็นระยะๆ แต่อย่างใด
ที่ผ่านมา กรรมการสภาผู้ทรงคุณวุฒิและนายกสภาทุกคนย่อมมีความภาคภูมิใจและถือเป็นเกียรติประวัติที่ได้รับพระกรุณาโปรดเกล้าฯแต่งตั้งให้ทำหน้าที่สำคัญที่มีส่วนในการจัดการศึกษาเพื่อสร้างความก้าวหน้าทางวิทยาการ สร้างความแกร่งและศักยภาพให้เยาวชนรุ่นหลัง ให้เป็นกำลังสำคัญของชาติบ้านเมืองที่ทันยุคทันสมัย เมื่อมีปรากฏการณ์ ที่จะต้องถูกจับทั้งตระกูลขึ้นขาหยั่งตรวจภายใน ย่อมจะต้องเห็นว่า ถึงจะไม่ใช่เป็นการจงใจดูหมิ่นถิ่นแคลนกัน ก็เป็นการขาดเหตุผลที่เหมาะสม และยังเป็นการสร้างสะพานให้เดินไปสู่ตะแลงแกง ด้วยการถูกกล่าวหาว่ากระทำผิดอาญาฐานแจ้งความเท็จและจงใจปกปิดทรัพย์สินโดยไม่จำเป็นอีกด้วย
ขณะนี้ก็น่าเห็นใจนายกสภาและกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิที่มีทางเลือกอยู่ทางเดียว คือถอยดีกว่า อยู่ไปมีแต่เดือดร้อน เข้าตำรา “ทำคุณให้โทษ โปรดสัตว์ได้บาป” ที่โบราณเขาเตือนไว้พอดิบพอดี
เรื่องนี้มีคนถามว่า ถ้ากรรมการสภาและนายกสภาชุดที่อยู่ในตำแหน่งแล้วลาออกกันหมดจะเป็นอย่างไร ก็ตอบได้ว่าให้หาคนชุดใหม่มาแทน ถ้าหาไม่ได้ก็จ้างผู้ทรงคุณวุฒิด้วยเงินเดือนสูงพอคุ้มกับความยุ่งยากก็สิ้นเรื่อง ถ้ายังหาไม่ได้อีกก็ใช้มาตรา 44 สั่งแก้ พ.ร.บ.จัดตั้งสถาบันอุดมศึกษาของรัฐทุกแห่ง ยกเลิกการใช้ประโยชน์จากกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ ไม่ให้มีอีก ตามวิธีการจัดการศึกษาของโรงเรียนประถม หรือมัธยม ปัญหาก็หมดไปได้
เรื่องนี้มีคนถามว่า ถ้าให้เลื่อนเวลาไปก่อนแล้วปัญหาจะหมดไปไหม คำตอบคือปัญหายังมีอยู่ ยังไม่ได้แก้ แต่ก็จะช่วยให้มีเวลาคิดให้ถ่องแท้หาทางแก้ด้วยเหตุด้วยผล ไร้ทิฐิ ซึ่งทางหนึ่งที่ทำได้เร็ว ง่ายและยังไม่ได้เลือก คือแก้ พ.ร.บ.จัดตั้ง ไม่ให้มีกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิจากภายนอก กับอีกทางหนึ่งที่ไม่เคยคิดจะเลือกมาก่อน คือให้ยกเลิกประกาศกำหนดส่วนที่ก่อปัญหานั้นเสีย เพื่อให้มหาวิทยาลัยได้ใช้ประโยชน์จากการมีส่วนร่วมของผู้ทรงคุณวุฒิหลากหลายอาชีพในท้องถิ่น ชุมชนและสังคม ตามที่เคยทำมาแล้วต่อไป
ถ้าจะเลือกทางยืนยันไม่แก้กฎหมายจัดตั้งมหาวิทยาลัย และยืนยันให้กรรมการสภาต้องยื่นบัญชีเพื่อป้องกันการใช้อำนาจในทางทุจริตตามเดิมก็ไม่ว่ากัน แต่ต้องไม่ลืมเขียนเหตุผลเป็นคาถาให้อาจารย์ในมหาวิทยาลัยของรัฐ 150 แห่งไปท่องตอบข้อสงสัยของศิษย์ปัจจุบันจำนวนเกือบล้านคนให้ได้ เพื่อไม่ให้คณาจารย์ต้องตอบด้วยนิทานเรื่องแกะเจ้าปัญหาที่ว่า
เด็กเอ๋ย ในทุ่งหญ้าเขียวขจี มีฝูงแกะนับหมื่นแสน ทำมาหากินกันอย่างปรองดอง มีคนนั่งหลังม้าถือแส้คอยต้อนชี้นำ ให้ฝูงแกะเดินไปตามทิศทางที่กำหนด มีหมาเลี้ยงแกะคอยไล่ต้อนแกะที่แตกฝูงให้กลับเข้ากลุ่ม วันแล้ววันเล่า แกะก็ปลอดภัย อิ่มหนำสำราญ ให้ขนที่มีคุณภาพกับเจ้าของฟาร์ม
วันหนึ่ง ลูกแกะสองพี่น้องถกเถียงกันว่าทุ่งหญ้าที่เราหากินอยู่นี้เป็นของใคร ตัวพี่บอกว่าเป็นของฝูงแกะเรานี่ไง เรามีสิทธิอาศัยกินอยู่ได้ตั้งแต่เกิดจนตาย แต่แกะน้องเถียงว่า เป็นของคนบนหลังม้าที่ไล่ต้อนเราไปทางโน้นทางนี้นั่นต่างหาก เราไม่ทำตามก็จะถูกหวดด้วยแส้ ถ้าออกนอกทางเขาก็ให้หมาไล่งับ
พ่อแกะได้ยินจึงบอกว่า ลูกเอ๋ย เจ้านายของคนนั่งหลังม้าที่เป็นเจ้านายของหมาเลี้ยงแกะนั่นต่างหาก เขาเป็นทั้งเจ้าของฝูงแกะและเจ้าของสิทธิทำกินในทุ่งหญ้าแห่งนี้ ก้มหน้ากินหญ้าต่อไปเถอะลูก
เรื่องนี้ถ้าอ่านแล้วเห็นว่าไม่ถูกต้อง เข้ารกเข้าพง ให้ถือว่า “สี่เท้ายังก้าวพลาด นักปราชญ์ยังรู้พลั้ง สองตีนโด่เด่ ก็ต้องเซลงบ้าง เป็นธรรมดา” อย่าถือสากันก็แล้วกัน
ประเสริฐ ตันสกุล
