| ผู้เขียน | ดร.ชัยยงค์ สัจจิพานนท์ |
|---|
หากการประชุมสุดยอดสหรัฐ-เกาหลีเหนือ ครั้งต่อไปเกิดขึ้นได้อีก ประเทศไทยมีสิทธิสูงที่จะได้รับเกียรติเป็นเจ้าภาพ มีสิทธิสูงที่จะกลายเป็นผู้กู้ชีพกระบวนการสันติภาพคาบสมุทรเกาหลี หลังการเจรจาล่มที่เวียดนาม เมื่อวันที่ 27-28 กุมภาพันธ์ 2562
แต่ก่อนคิดไกลไปถึงจุดนั้น คำถามสำคัญคือ เกิดอะไรขึ้นที่ฮานอย อะไรคือประเด็นปัญหาใหญ่ที่ทำให้ทรัมป์ ลั่นว่า “No Deal is Better Than a Bad Deal” แล้วลุกจากโต๊ะเจรจา โดยไม่มีข้อตกลง ไม่มีงานเลี้ยงอาหารกลางวัน และไม่มีพิธีลงนามปฏิญญาฮานอย ที่เตรียมการไว้เป็นไฮไลต์ของการประชุมสุดยอดครั้งนี้
ก่อนการเจรจาที่ฮานอย ดูเหมือนว่าเส้นทางสันติภาพคาบสมุทรเกาหลีกำลังเดินหน้ามาด้วยดี ทรัมป์กล่าวชื่นชมความเป็นผู้นำอันยอดเยี่ยมของคิม จอง อึน ไม่ขาดปาก วาดภาพอนาคตอันสดใสว่า เกาหลีเหนือจะเป็น “Economic Powerhouse” แถมเน้นแล้วเน้นอีกว่า ตนกับคิม จอง อึน นั้นมีความสัมพันธ์กันแบบพิเศษ อีกทั้งแสดงท่าทีผ่อนปรนด้วยว่า เรื่องปลดอาวุธนิวเคลียร์นั้น ตนไม่เร่งรีบ (No Rush)
อะไรทำให้บรรยากาศหวานชื่นในช่วงโหมโรงก่อนเจรจาจนถึงอาหารค่ำในคืนวันที่ 27 กุมภาพันธ์ กลายเป็นหนังคนละม้วนด้วยฉากจบแบบดราม่าในวันที่ 28 กุมภาพันธ์?
ยังไม่มีผู้รู้ หรือแม้แต่ผู้ร่วมโต๊ะเจรจา ตอบคำถามชาวโลกได้อย่างแจ่มแจ้งอย่างปราศจากข้อข้องใจ เพราะหลังประชุมล่ม ทรัมป์แถลงเมื่อบ่ายวันที่ 28 กุมภาพันธ์ ที่โรงแรม JW Mariot ว่า สาเหตุหลักมาจากฝ่ายเกาหลีเหนือที่ขอให้ยกเลิกการคว่ำบาตรทั้งหมด (sanctions lifted in their entirety) เป็นข้อเสนอที่สหรัฐ ไม่อาจสนอง ขณะที่นาย Ri Yong-Ho รัฐมนตรีต่างประเทศเกาหลีเหนือ แถลงโต้ทันควันในค่ำวันเดียวกันที่โรงแรม Melia ว่า ฝ่ายตนขอยกเลิกแค่เพียงบางส่วน (partial relief) ของการคว่ำบาตรเท่านั้น สหรัฐต่างหากที่เรียกร้องมากจนไม่อาจยอมรับได้
กองเชียร์ทรัมป์เชื่อว่า การลุกจากโต๊ะเจรจาแบบไม่มีข้อตกลงครั้งนี้ เหมือนกับที่โรนัลด์ เรแกน ลุกจากโต๊ะในการเจรจากับมิคาอิล กอร์บาชอฟ ใน Reykjavik Summit ที่ไอซ์แลนด์ ในปี 1986 แต่ในที่สุดการเจรจาล่มครั้งนั้น ทำให้ฝ่ายโซเวียตยอมเซ็นสัญญา INF (Intermediate-Range Nuclear Forces) ในปีถัดมา
การลุกจากโต๊ะเจรจาจึงอาจเป็นยุทธวิธีเพื่อนำไปสู่ชัยชนะทางยุทธศาสตร์
ใครทำเจรจาล่ม
พลันที่การเจรจาจบฉากอย่างพลิกความคาดหมาย ทุกๆ ฝ่ายต่างมองหาผู้ที่เป็นต้นเหตุ ทุกสายตาพุ่งเป้าไปที่ทรัมป์ หลายฝ่ายเห็นว่าความผิดพลาดครั้งนี้เกิดจากการทูตแบบ “ศิลปินเดี่ยว” การทูตแบบสั่งการจากเบื้องบน (Top-Down) ของทรัมป์ เกิดจากความเชื่อมั่นมากไปโดยไม่สนใจข้อเท็จจริงและรายละเอียดที่ยังตกลงกันไม่ได้ในระดับเจ้าหน้าที่ (Working Level) ขณะที่ทรัมป์เห็นว่า นโยบายแบบเชื่อฟังผู้เชี่ยวชาญที่ผ่านมา 10 ปี ในสมัยบุชและโอบามาไม่ได้ทำให้สถานการณ์ดีขึ้น แต่กลับทำให้เกาหลีเหนือพัฒนาสะสมอาวุธนิวเคลียร์ได้มากขึ้น การเจรจาโดยตรงระดับผู้นำจึงอาจเป็นคำตอบ
ทรัมป์จึงไปฮานอยโดยที่เรื่องพื้นฐานยังไม่ตกผลึก การประชุมจัดขึ้นอย่างเร่งรีบด้วยเวลาเตรียมการเพียง 1 เดือน (หลังทำเนียบขาวประกาศว่า จะมีประชุมสุดยอดครั้งที่ 2 เมื่อวันที่ 18 มกราคม) หัวหน้าคณะเจรจา Stephen Biegun ของสหรัฐกับ Kim Yong-chol และ Kym Hyok-chol ของเกาหลีเหนือ พบเจรจากันเพียง 3 ครั้ง และพบกันในช่วงกระชั้นใกล้การประชุมใหญ่ และแม้กระทั่งคำสำคัญคือ “Denuclearization” ก็ยังไม่มีนิยามที่ตรงกัน แต่ทรัมป์ก็ยอมไปตายเอาดาบหน้า เพราะเชื่อว่าตนจะสามารถใช้อำนาจบารมี เสน่ห์เฉพาะตัว และศิลปะการเจรจาโน้มน้าว ปรับทัศนคติคิม จอง อึน ได้
กล่าวอีกอย่างได้ว่า ทรัมป์ไปฮานอยด้วยความหวังว่าจะไปลุ้นเอานาทีสุดท้าย แม้จะรู้ว่าเสี่ยงสูง อาจเนื่องจากปัญหาการเมืองภายในรุมเร้า ทรัมป์จึงต้องการ “ชัยชนะทางการทูต” เพื่อประคองตนทางการเมือง และเบี่ยงเบนความสนใจไปจากเรื่องภายในที่ตนกำลังอยู่ในความยากลำบาก
นอกจากทรัมป์ เจ้าหน้าที่ระดับสูงของสหรัฐที่ตกเป็นแพะ ได้แก่ นายจอห์น โบลตัน ที่ปรึกษาความมั่นคงแห่งชาติ (National Security Adviser) ซึ่งอยู่ในโต๊ะเจรจาด้วย โดยสื่อมวลชนและนักวิชาการเห็นว่า โบลตัน เป็นพวกสายเหยี่ยวที่แข็งกร้าวกับเกาหลีเหนือ เคยเสนอให้จัดการนิวเคลียร์เกาหลีด้วย “Lybia Model” ซึ่งมีนัยหมายถึงการเปลี่ยนระบอบผู้ปกครองประเทศ เหตุที่การเจรจาล่มจึงน่าจะมาจากการที่ทรัมป์ฟังคำแนะนำของโบลตันจนขาดความยืดหยุ่น จนไม่มีการประนีประนอมในการเจรจา
นอกจากนั้น Michael Cohen อดีตทนายส่วนตัวของทรัมป์ซึ่งขึ้นให้การแฉพฤติกรรมทรัมป์ต่อคณะกรรมาธิการ Oversight and Reform สภาผู้แทนราษฎรสหรัฐ เมื่อวันที่ 27 กุมภาพันธ์ ก็เป็นอีกคนที่พลอยฟ้าพลอยฝน ถูกกล่าวหาว่าเป็นสาเหตุให้ทรัมป์เสียศูนย์ในการเจรจา
ส่วนในฝ่ายเกาหลีเหนือ คิม จอง อึน ตกเป็นเป้าถูกโจมตีว่าไม่ได้ต้องการปลดอาวุธ หยุดพัฒนานิวเคลียร์ด้วยความจริงใจมาตั้งแต่ต้น เกาหลีเหนือลงทุนไปมหาศาลด้านนิวเคลียร์ ใช้นิวเคลียร์เป็นเครื่องต่อรอง ป้องปรามและประกันความอยู่รอดของระบอบ นอกจากนั้น เกาหลีเหนือยังมีเป้าหมายที่จะให้โลกยอมรับการเป็นประเทศที่มีอาวุธนิวเคลียร์ (Nuclear State) การที่คิม จอง อึน บอกว่า พร้อมจะปลดอาวุธนิวเคลียร์จึงอาจเป็นมุขเก่าๆ ที่เอามาฉายซ้ำ
นอกจากนั้น Kim Yong Chol หัวหน้าคณะเจรจาระดับเจ้าหน้าที่ของเกาหลีเหนือ อดีตหัวหน้าหน่วยข่าวกรอง และปัจจุบันเป็นรองประธานคณะกรรมการกลางของพรรคแรงงานเกาหลีเหนือ (Workers’ Party) เป็นอีกคนที่ถูกเพ่งเล็ง จากการที่เขาไม่ใช่นักการทูตอาชีพ แต่มาจากฝ่ายความมั่นคงที่ไม่ยอมอ่อนข้อให้สหรัฐ การณ์จึงอาจเกิดขึ้นได้ว่า การเจรจาล่มเพราะต่างฝ่ายต่างมี “hardliner” อยู่ในทีมเจรจา
ยิ่งไปกว่านั้น ยังมีรายงานข่าวว่า Sarah Sanders, Press Secretary ของสหรัฐ ได้ออก Statement สรุปผลสำคัญของการประชุมระหว่างทรัมป์และประธานาธิบดี Nguyen Phu Trong ของเวียดนาม และนายกรัฐมนตรี Nguyen Xuan Phuc ในวันที่ 27 กุมภาพันธ์ ก่อนที่ทรัมป์จะพบกับคิม จอง อึน ว่าผู้นำทั้ง 2 ฝ่ายเห็นพ้องจะส่งเสริมภูมิภาคอินโด-แปซิฟิกให้เปิดกว้างและเสรี มีเสรีภาพในการเดินเรือและการบิน (freedom of navigation and overflight) ซึ่งน่าจะพุ่งเป้าโดยตรงไปที่จีน ซึ่งมีปัญหาการอ้างสิทธิในดินแดนในทะเลจีนใต้กับเวียดนาม ต่อมานายไมค์ ปอมเปโอ รัฐมนตรีต่างประเทศสหรัฐ ได้พูดเรื่องนี้อีกระหว่างการเยือนฟิลิปปินส์ เมื่อวันที่ 1 มีนาคมว่า สหรัฐพร้อมจะตอบโต้หากจีนกระทำการก้าวร้าวต่อฟิลิปปินส์ในทะเลจีนใต้ วาทะดังกล่าวทำให้นาย Lu Kang โฆษกกระทรวงการต่างประเทศจีน โต้เดือดในวันเดียวกันว่า ขณะนี้สถานการณ์ในทะเลจีนใต้กำลังสุขสงบดี ประเทศในภูมิภาคกำลังหารือกันเรื่องการจัดทำแนวปฏิบัติในทะเลจีนใต้ (Code of Conduct – COC) ประเทศนอกภูมิภาคเช่นสหรัฐควรอยู่ให้ห่างและอย่ากวนน้ำให้ขุ่น
ประเด็นนี้จึงอาจเป็นอีกสาเหตุที่ทำให้การเจรจาล่ม เพราะสร้างความขุ่นเคืองให้จีนที่ยังมีอิทธิพลสูงต่อผู้นำเกาหลีเหนือ ซึ่งนับแต่เริ่มกระบวนการเจรจากับทรัมป์ คิม จอง อึน ได้เดินทางไปประสานยุทธศาสตร์กับสี จิ้น ผิง แล้ว 4 ครั้ง ครั้งล่าสุดคือเมื่อวันที่ 8 มกราคม 2562 โดยมีรายงานว่าฝ่ายจีนต้องการให้คิมใช้ Dual Track Approach
นั่นคือ การปลดอาวุธนิวเคลียร์ของเกาหลีเหนือ จะต้องทำควบคู่ไปกับการสร้าง peace regime ในคาบสมุทรเกาหลี ซึ่งในที่สุดจะมีผลให้สหรัฐถอนทหารและระบบอาวุธออกจากคาบสมุทรเกาหลี
อะไรคือปัญหาที่แท้จริง
โจทย์ใหญ่โดยย่อของการเจรจาครั้งนี้คือ สหรัฐต้องการให้เกาหลีเหนือปลดอาวุธนิวเคลียร์ (Denuclearization) ส่วนเกาหลีเหนือต้องการให้สหรัฐลดการคว่ำบาตร (sanction relief) ประเด็นหลักจึงมีว่า สหรัฐต้องลดลงเท่าไหร่ เกาหลีเหนือต้องทำมากน้อยแค่ไหน จึงจะพอใจกันทั้งคู่
นักสังเกตการณ์ ผู้เชี่ยวชาญและสื่อมวลชน ต่างคาดการณ์ก่อนการประชุมสุดยอดครั้งนี้ว่า โอกาสที่ทั้ง 2 ฝ่ายจะตกลงกันและได้ “Big Deal” คือ ฝ่ายเกาหลีเหนือยอมปลดอาวุธนิวเคลียร์ทั้งหมดแบบที่สหรัฐ เรียกว่า “เสร็จสมบูรณ์และตรวจสอบได้” (Final, Fully, Verified Denuclearization “FFVD”) เพื่อแลกกับการยกเลิกการคว่ำบาตรทั้งหมดนั้น แทบไม่มีความเป็นไปได้
จากข้อมูลที่เปิดเผยในขณะนี้ ฝ่ายเกาหลีเหนือได้เรียกร้องให้ยุติการคว่ำบาตรโดยข้อมติของ UNSC ที่ออกมาตั้งแต่วันที่ 16 มีนาคม 2559 รวม 5 ข้อมติ คือข้อมติ 2321, 2356, 2371, 2375, 2397 (ขณะที่ข้อมติคว่ำบาตรเกาหลีเหนือมีมากกว่า 10 ข้อมติ) ซึ่งทั้ง 5 ข้อ ครอบคลุมการคว่ำบาตรทุกเรื่องที่สำคัญ ทั้งเรื่องการเงิน การประกันภัย การค้า การคมนาคมขนส่ง ห้ามการส่งออกถ่านหิน (แหล่งเงินตราต่างประเทศที่สำคัญที่สุดของเกาหลีเหนือ) เหล็ก ตะกั่ว อาหารทะเล สินค้าสิ่งทอ จำกัดการนำเข้าน้ำมัน และผลิตภัณฑ์ปิโตรเลียม ห้ามลงทุนร่วม ห้ามทำธุรกิจ และห้ามเพิ่มการลงทุนกับเกาหลีเหนือ พร้อมทั้งห้ามการเพิ่มการจ้างงานชาวเกาหลีเหนือ เป็นต้น
การที่ฝ่ายเกาหลีเหนืออ้างว่า ฝ่ายตนเรียกร้องการยุติการคว่ำบาตร “เพียงบางส่วน” จึงมีส่วนถูก เพราะการคว่ำบาตรของ UNSC และของสหรัฐ ฝ่ายเดียวยังมีอีกมาก ส่วนการที่ทรัมป์พูดว่า เกาหลีเหนือเรียกร้องให้ยุติการคว่ำบาตร “ทั้งหมด” ก็มีส่วนถูกเช่นกัน เพราะสิ่งที่เกาหลีเหนือขอคือส่วนสำคัญเกือบทั้งหมดของการคว่ำบาตรของ UNSC
มีรายงานว่า ทรัมป์ได้ขอให้เกาหลีเหนือทำมากกว่าที่เสนอ เช่น ดำเนินการกับโรงเสริมสมรรถนะยูเรเนียม Kangson ชานกรุงเปียงยาง ซึ่งเป็นโรงนิวเคลียร์สำคัญที่เกาหลีเหนือไม่เปิดเผย ทรัมป์กล่าวเป็นนัยว่า หากคิม จอง อึน ยอมในเรื่องนี้ ก็เป็นไปได้ที่สหรัฐจะลงนามปฏิญญาฮานอย เพราะสิ่งที่เกาหลีเหนือเสนอเรื่องปลดอาวุธ ไม่มีอะไรใหม่ ข้อเสนอปิดทำลายศูนย์นิวเคลียร์ Yongbyon นั้น แม้ยังมีความสำคัญ แต่ก็เป็นแหล่งเก่าที่ถูกตรวจมาซ้ำแล้วซ้ำเล่า ตั้งแต่การเจรจาข้อตกลง Agreed Frame Work ปี 2537 การเจรจา Six Party Talks รวม 6 รอบ (2546-2552) เคยถูกปิดมาแล้วเมื่อปี 2550
และล่าสุดคิม จอง อึน เสนอปิดอีกในการประชุมสุดยอดเกาหลีเหนือ-เกาหลีใต้ กับประธานาธิบดี มุน แจ อิน ที่เปียงยาง เมื่อวันที่ 18 กันยายน 2561
หนทางข้างหน้าหลังฮานอย
อะไรจะเกิดขึ้นหลังการเจรจาที่ได้ผลลัพธ์แบบ “No Deal” ในครั้งนี้ การเผชิญหน้าด้วยวิวาทะข้ามทวีประหว่างทรัมป์ กับคิม จอง อึน การข่มขู่ว่าจะใช้กำลัง และการใช้มาตรการแบบ “Maximum Pressure” ของสหรัฐ ในช่วงปี 2560 ไม่น่าจะกลับมาอีก
ทรัมป์ยืนยันในการแถลงข่าวที่ฮานอยว่า จะไม่ซ้อมรบขนาดใหญ่กับเกาหลีใต้ เพราะใช้งบประมาณครั้งละหลายร้อยล้านดอลลาร์สหรัฐ ทรัมป์ยังเชื่อคำมั่นของ คิม จอง อึน ว่า เกาหลีเหนือจะไม่ทดสอบอาวุธนิวเคลียร์และขีปนาวุธอีก สภาพการณ์ทางยุทธศาสตร์จึงน่าจะอยู่ในลักษณะ “ต่างฝ่ายต่างหยุด” ที่เรียกว่า “Freeze-for-Freeze” ซึ่งหากทิ้งนี้ไว้เนิ่นนาน สหรัฐจะตกเป็นฝ่ายเพลี่ยงพล้ำ จะเป็นผลให้เกาหลีเหนือมีเวลาพัฒนานิวเคลียร์ ขณะที่ฝ่ายเกาหลีเหนือจะสูญเสียโอกาสพัฒนาเศรษฐกิจตามนโยบายของคิม จอง อึน
การเร่งกลับสู่การเจรจาระดับเจ้าหน้าที่จึงเป็นไปได้ นายไมค์ ปอมเปโอ รัฐมนตรีต่างประเทศสหรัฐ กล่าวที่ฮานอยว่า สหรัฐเชื่อว่าทั้ง 2 ฝ่ายจะคืนสู่การเจรจาระดับเจ้าหน้าที่ได้ในไม่กี่สัปดาห์ ขณะที่สำนักข่าวของทางการเกาหลีเหนือ มีแถลงข่าวเมื่อวันที่ 28 กุมภาพันธ์ว่า “ทั้ง 2 ฝ่ายจะคงไว้ซึ่ง positive dialogue เพื่อหาข้อตกลงในเรื่องที่ได้หารือกันในการประชุมสุดยอดที่ฮานอยต่อไป”
ขณะที่ในระดับภูมิภาค ประธานาธิบดีมุน แจ อิน ของเกาหลีใต้ ซึ่งทุ่มเทเป็นอย่างมากกับการเจรจาสหรัฐ-เกาหลีเหนือในช่วง 2 ปีที่ผ่านมา ประกาศจะหาทางให้ทั้ง 2 ฝ่ายหันหน้าเข้าหากัน ส่วนจีน ในฐานะพี่ใหญ่ของเกาหลีเหนือ หวังว่าทั้ง 2 ฝ่ายจะ “พบกันครึ่งทาง” ได้ต่อไป เกาหลีใต้และจีนจึงเป็นตัวแสดงสำคัญที่อาจทำให้การประชุมสุดยอดครั้งที่ 3 เกิดขึ้นได้
การประชุมสุดยอดครั้งที่ 3 : สถานีต่อไปคือกรุงเทพฯ
ถัดจากสิงคโปร์และเวียดนาม ประเทศไทยมีโอกาสสูงที่จะเป็นเจ้าภาพครั้งต่อไป ไทยเป็นพันธมิตรสหรัฐ มีความสัมพันธ์ทางการทูตกับเกาหลีเหนือ มีประสบการณ์จัดประชุมสุดยอดนับครั้งไม่ถ้วน อีกทั้งพร้อมจะเป็นต้นแบบและแรงบันดาลใจในการพัฒนาเศรษฐกิจให้เกาหลีเหนือได้ไม่แพ้สิงคโปร์และเวียดนาม
หากการประชุมสุดยอดเกิดขึ้นอีก สหรัฐน่าจะยังเลือกประเทศในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้เป็นเวทีเจรจา เพราะต้องการส่งสัญญาณว่า สหรัฐยังเป็นผู้มีบทบาทสำคัญในภูมิภาคนี้ และเอาจริงเอาจังกับการดำเนินยุทธศาสตร์อินโด-แปซิฟิก
หลังการเลือกตั้งวันที่ 24 มีนาคม สถานการณ์ภายในประเทศไทยจะทำให้ไทยมีโอกาสที่จะมีบทบาทสำคัญในการสร้างสันติภาพบนคาบสมุทรเกาหลียิ่งขึ้น
ดร.ชัยยงค์ สัจจิพานนท์
อดีตเอกอัครราชทูต ณ กรุงวอชิงตันและกรุงโซล
