ผมมีโอกาสไปรับฟังความเห็นในการแก้ไขรัฐธรรมนูญ ที่กลุ่มต่าง ๆ มาแสดงต่อคณะคณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาศึกษาปัญหา หลักเกณฑ์ และแนวทางการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 สภาผู้แทนราษฎร คณะกรรมาธิการฯทยอยจัดเวทีรับฟังความเห็นไปจนถึงประมาณสิ้นเดือนกรกฎาคม ผมได้ไปฟังความเห็นในส่วนของสิทธิเสรีภาพของประชาชนและในส่วนของพรรคการเมือง แต่ด้วยมารยาท ผมไม่สามารถบอกว่าใครเสนอเรื่องอะไร ทำได้เพียงนำมาบอกเล่า (และเสริมด้วยความเห็นของผมเล็กน้อย) เพราะอยากเชิญชวนให้มีการแสดงความคิดเห็นต่อ ๆ ไปอย่างกว้างขวางมากขึ้น เช่น ผ่านทางการตอบแบบสอบถาม ที่คณะกรรมาธิการฯได้เผยแพร่ผ่านสื่อออนไลน์ไปแล้ว
ในหมวดสิทธิเสรีภาพมีประเด็นถกแถลงที่น่าสนใจหลายประเด็น แต่ขอยกมาเพียงบางประเด็นดังนี้ ประเด็นแรกเป็นหลักการของสิทธิเสรีภาพที่บัญญัติไว้ในมาตรา 25 ซึ่งเป็นมาตราแรกของหมวดนี้ ข้อความที่เขียนไว้คือ ทุกคนมีสิทธิเสรีภาพและได้รับการคุ้มครองโดยรัฐธรรมนูญ “ตราบเท่าที่การใช้สิทธิหรือเสรีภาพเช่นว่านั้น ไม่กระทบกระเทือนหรือเป็นอันตรายต่อความมั่นคงของรัฐ” ดูเหมือนว่าเสรีภาพของบุคคลกับความมั่นคงของรัฐจะเป็นคู่ทวิลักษณ์ที่ต้องเลือกอันใดอันหนึ่ง และจะมีผู้เลือกเชียร์อันใดอันหนึ่งมากกว่าอีกอันหนึ่งอยู่เสมอ เช่น เมื่อประเทศจีนออกกฎหมายความมั่นคง และสภาฮ่องกงได้ออกกฎหมายท้องถิ่นเพื่อสอดรับไปแล้วนั้น ประเทศในโลกตะวันตกก็จะเชียร์สิทธิเสรีภาพและส่งเสียงค้านว่าเป็นการอ้างความมั่นคงเพื่อปิดปากขบวนการเรียกร้องประชาธิปไตยในฮ่องกง ความเห็นของผมคือว่า กลไกของรัฐซึ่งเป็นผู้มีอำนาจหน้าที่ มีโอกาสละเมิดสิทธิเสรีภาพของบุคคลมากกว่ากลไกอื่นที่ไม่มีอำนาจรัฐ เช่น กลไกตลาดที่ผูกขาดหรือเอาเปรียบ กฎหมายจึงควรเขียนให้รัฐคุ้มครองสิทธิเสรีภาพจากการกระทำของกลไกรัฐและกลไกอื่น อันที่จริง เราไม่น่าจะต้องเลือกอันใดอันหนึ่ง คือ เราต้องการทั้งสิทธิเสรีภาพของบุคคลและความมั่นคงของรัฐ เพียงแต่อาจต้องจัดลำดับความสำคัญบ้าง เช่นเขียนว่า “รัฐสามารถตราและบังคับใช้กฎหมายเกี่ยวกับความมั่นคงของรัฐได้ ตราบเท่าที่ไม่กระทบกระเทือนถึงสิทธิเสรีภาพของประชาชนจนเกินกว่าเหตุ” ถ้าเขียนเช่นนี้ การประกาศใช้ พ.ร.ก. การบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน จะทำได้เฉพาะในสถานการณ์ฉุกเฉินจริง ๆ เท่านั้น พ.ร.ก. นั้น
การหากรัฐธรรมนูมีความสมดุลระหว่างสิทธิเสรีภาพกับความมั่นคงของรัฐ เมื่อบุคคลใดเห็นว่าการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินครั้งใดไม่ฉุกเฉินจริงหรือหมดความฉุกเฉินไปแล้ว บุคคลนั้นสามารถใช้สิทธิทางศาล โดยยกบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญมาต่อสู้คดีได้ดียิ่งขึ้น
มาตรา 43 บัญญัติเรื่องสิทธิชุมชนไว้ไม่ชัดเจนเท่ากับรัฐธรรมนูญปี 2540 และปี 2550 คือฉบับปี 2560 นำสิทธิชุัมชนไปบัญญัติรวมกับสิทธิของบุคคลในมาตรา 43 และใน (2) และ (3) ของวรรคแรก ยังบัญญัติไว้ว่า บุคคลและชุมชนมีสิทธิ “ตามวิธีการที่กฎหมายบัญญัติ” อีกทั้งควรแก้ไขส่วนในวรรคสองของมาตรานี้ ซึ่งควรเขียนเพิ่มเติมจากปัจจุบันที่รับรองไว้เพียง “สิทธิที่จะร่วมกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นหรือรัฐในการดำเนินการ” โดยอาจเขียนให้ชัดเจนขึ้นดังนี้ “ในการดำเนินการเพื่อสิทธิตามวรรคหนึ่ง บุคคลและชุมชนมีสิทธิในการรวมตัวกันเพื่อดำเนินการโดยตนเอง และมีสิทธิการมีส่วนร่วมกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นหรือหน่วยงานของรัฐในการดำเนินการดังกล่าวด้วย”
ต่อไปจะขอกล่าวถึงหมวดใหม่เอี่ยมที่เป็นนวัตกรรมของรัฐธรรมนูญฉบับนี้ คือหมวดว่าด้วยหน้าที่ของรัฐ ประเทศไทยได้เข้าเป็นภาคีอนุสัญญาว่าด้วยสิทธิเด็กเมื่อวันที่ 12 กุมภาพันธ์ 2535 ซึ่งรับรองสิทธิของเด็กในมีเนื้อหา 4 ด้าน ได้แก่ (1) สิทธิในการอยู่รอด (2) สิทธิที่จะได้รับการปกป้องคุ้มครอง (3) สิทธิที่จะได้รับการพัฒนา และ (4) สิทธิในการมีส่วนร่วม เรื่องของสิทธิเด็กมีเขียนไว้ในมาตรา 54 ว่า “รัฐต้องดำเนินการให้เด็กทุกคนได้รับการศึกษาเป็นเวลาสิบสองปี … โดยไม่เก็บค่าใช้จ่าย … และต้องดำเนินการให้เด็กเล็กได้รับการดูแลและพัฒนาก่อนเข้ารับการศึกษาษ … ด้วย” อย่างไรก็ดี ไม่มีบทบัญญัติในเรื่องการมีส่วนร่วมของเด็กและเยาวชนไว้โดยเฉพาะ จึงควรนำสาระของอนุสัญญาว่าด้วยสิทธิเด็กในด้านการมีส่วนร่วม มาบัญญัติเพิ่มเติมไว้ในหมวดนี้
อีกมาตราหนึ่งที่มีผู้เสนอให้พิจารณาแก้ไขคือ มาตรา 63 ว่าด้วยหน้าที่ของรัฐในเรื่องการป้องกันและขจัดการทุจริต ปัจจุบันบัญญัติว่า รัฐต้องมีกลไกคุ้มครองผู้ชี้เบาะแสการทุจริต และการประพฤติมิชอบ “ตามที่กฎหมายบัญญัติ” หมายความว่ารัฐต้องคุ้มครองผู้ชี้เบาะแสการทุจริต และหรือผู้เปิดโปงการละเมิดสิทธิมนุษยชน แต่ก็ยังมีหลายกรณีที่ผู้ชี้เบาะแสต้องตกระกำลำบาก เช่น หมู่อาร์ม ที่เมื่อเปิดโปงการทุจริตเบี้ยเลี้ย
ทหารแล้ว ต้องไปขอความคุ้มครองจากองค์กรภาคประชาสังคม และพอมารายงานตัว ก็ต้องเจอโทษทางวินัย จึงอาจจะต้องแก้ไขมาตรานี้ให้ชัดเจนขึ้น เช่น เขียนว่า “ทุกองค์กรของรัฐต้องคุ้มครองผู้ชี้เบาะแสการทุจริตในองค์กร และให้ความร่วมมือกับกลไกที่รัฐจัดตั้งขึ้นเพื่อคุ้มครองผู้ชี้เบาะแสการทุจริต”
ต่อไปจะกล่าวถึงหมวดแนวนโยบายแห่งรัฐ มาตราที่ต้องแก้ไข คือ มาตรา 65 ที่บัญญัติว่า “รัฐพึงจัดให้มียุทธศาสตร์ชาติ … ตามที่กฎหมายบัญญัติ… ทั้งนี้กฎหมายดังกล่าวต้องมีบทบัญญัติเกี่ยวกับการมีส่วนร่วมและการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนทุกภาคส่วนอย่างทั่วถึงด้วย” บัดนี้ เรามียุทธศาสตร์แห่งชาติ 20 ปีแล้ว แต่อยู่ในมุมมืด เพราะประชาชนไม่รู้จักหรือไม่สนใจและแทบจะไม่ได้มีส่วนร่วมเลย อีกทั้งวิกฤตโควิด – 19 ได้ทำให้ยุทธศาสตร์ที่ได้ประกาศไว้พ้นสมัยไปแล้ว จึงมีความเห็นว่าน่าจะยกเลิกมาตรานี้ รวมทั้งแก้ไขมาตราอื่นให้สอดคล้องกับการยกเลิกมาตรานี้ อนึ่ง เพราะมาตรา 64 เขียนไว้ว่า หมวดนี้มีไว้เป็นแนวทางให้รัฐดำเนินการ แต่มาตรา 65 วรรคสามเขียนว่า “ยุทธศาสตร์ชาติ เมื่อได้ประกาศในราชกิจจานุเบกษาแล้ว ให้ใช้บังคับได้” การบังคับย่อมเกินขอบเขตการเป็นแนวทาง
เมื่อมารับฟังความเห็นของพรรคการเมือง เรื่องที่พรรคการเมืองข้องใจอย่างมากคือมาตรา 45 ที่เขียนว่า “บุคคลย่อมมีเสรีภาพในการรวมกันจัดตั้งพรรคการเมือง … ตามที่กฎหมายบัญญัติ ซึ่งอย่างน้อยต้องมีบทบัญญัติเปิดโอกาสให้สมาชิกมีส่วนร่วมอย่างกว้างขวางใน … การส่งผู้สมัครรับเลือกตั้ง … ไม่ถูกครอบงำหรือชี้นำโดยบุคคลที่มิได้เป็นสมาชิกของพรรคการเมืองนั้น รวมทั้งมาตรการกำกับดูแลมิให้สมาชิก … ไม่ปฏิบัติตามกฎหมายเกี่ยวกับการเลือกตั้ง” ในรัฐธรรมนูญฉบับก่อน ๆ บทบัญญัติเกี่ยวกับพรรคการเมืองจะมีความสมดุลระหว่างการส่งเสริมให้พรรคการเมืองเข้มแข็ง กับการกำกับควบคุมพรรคการเมือง แต่ในมาตรา 45 ของรัฐธรรมนูญ ปี 2560 จะเน้นในเรื่องกำกับควบคุม และเพื่อด้วยความไม่ไว้วางใจเป็นที่ตั้ง อนุวัตจากตามมาตรา 45 นี้ ก็ไปเขียนใน พ.ร.ป. ว่าด้วยพรรคการเมือง ให้สมาชิกมีส่วนร่วมในการส่งผู้สมัครโดยพรรคต้องจัดให้มีการออกเสียงเบื้องต้น (primary vote) ให้ยุบพรรคได้ถ้ามีบุคคลที่ไม่ใช่สมาชิกพรรคมาชี้นำ (อาจนึกถึงคนที่อยู่ต่างประเทศในขณะที่เขียน) ถ้าสมาชิกพรรคทำผิดกฎหมายเลือกตั้งโดยกรรมการบริหารรู้เห็นเป็นใจ อาจถึงขั้นตัดสิทธิเลือกตั้งของกรรมการบริหารทั้งคณะ และมีบทบัญญัติให้ตีความว่าสามารถยุบพรรคได้โดยง่ายอย่างกรณีการยุบพรรคอนาคตใหม่ สรุปก็เคือต้องแก้ทั้งมาตรา 45 และ พ.ร.ป. ว่าด้วยพรรคการเมือง โดยให้เน้นในเรื่องการส่งเสริมมากขึ้น มิใช่เอากฎหมายมากดข่ม
อีกประเด็นที่ดูเหมือนจะมีความเห็นพ้องต้องกันในหมู่พรรคการเมือง คือให้ยกเลิกระบบเลือกตั้งแบบจัดสรรปันส่วนผสมที่มีในรัฐธรรมนูญปี 2560 โดยกลับไปใช้ระบบเลือกตั้งที่มีสมาชิกผสมแบบคู่ขนาน (มี ส.ส. แบบแบ่งเขตผสมกับแบบบัญชีรายชื่อ ที่เป็นคู่ขนานโดยที่คิดคะแนนแยกกัน) ที่เคยใช้ตามรัฐธรรมนูญปี 2540 และปี 2550 ทั้งนี้เพราะระบบของรัฐธรรมนูญปี 2560 เมื่อนำมาใช้แล้วเกิดความสับสน และ กกต. ไม่สามารถอธิบายวิธีการคำนวณ ส.ส. บัญชีรายชื่อให้กระจ่างได้ อีกทั้งการใช้บัตรเลือกตั้งใบเดียวก็ไม่สมเหตุผล
มีตัวแทนพรรคการเมืองสองสามคนที่พูดถึงการแก้ไขมาตรา 256 ในหมวดการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ ทั้งนี้เพราะถ้าไม่แก้มาตรานี้ การแก้ไขมาตราอื่น ๆ ก็แทบจะคงทำไม่ได้ มีสองสามคนที่พูดถึงการยกร่างรัฐธรรมนูญใหม่ทั้งฉบับ โดยคงหลักการของหมวด 1 และหมวด 2 ไว้ ทั้งนี้โดยจัดให้มีสภาร่างรัฐธรรมนูญ (สสร.) เหมือนในการจัดทำรัฐธรรมนูญ ปี 2540 และ 2550 ในเรื่องนี้มีทางเลือกอยู่บ้าง เช่น
1) แก้มาตรา 256 ก่อน (ต้องลงประชามติ) แล้วเสนอการยกร่างรัฐธรรมนูญใหม่เป็นหมวดเพิ่มเติมขึ้นมา ข้อเสนอให้ยกร่างใหม่ ต้องอาศัยมาตรา 256 ใหม่ และอาจให้มีหรือไม่ต้องมีการลงประชามติให้มี สสร. ก็ได้ แต่เมื่อยกร่างเสร็จแล้ว ควรให้มีการรับรองโดยการลงประชามติ หรือ
3) แก้มาตรา 256 และ เพิ่มหมวดว่าด้วยการยกร่างรัฐธรรมนูญใหม่ไปพร้อมกัน เพื่อลงประชามติในคราวเดียวกัน หรือ
4) แยกข้อเสนอแก้ไขรัฐธรรมนูญ และให้มีการลงประชามติในแต่ละข้อไป เช่น ข้อเสนอแก้ไขมาตรา 256 ข้อเสนอแก้ไขเพิ่มเติมระบบเลือกตั้ง ข้อเสนอแก้ไขเพิ่มเติมให้มีหมวดว่าด้วยการจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ เมื่อเป็นเช่นนี้ ผู้มีสิทธิลงคะแนนเสียงประชามติสามารถเลือกที่จะเห็นด้วยหรือไม่เห็นด้วยกับข้อเสนอใดก็ได้ หรือถ้าไม่อยากแก้ไขเลย ก็ไม่เห็นด้วยกับทุกข้อเสนอไป
ผมเชื่อว่าการแก้ไขรัฐธรรมนูญจะช่วยขับเคลื่อนประเทศสู่การเห็นพ้องกัน และการยอมรับกันในทางการเมืองมากขึ้น โดยผ่านการลงประชามติที่เสรี สุจริต และเที่ยงธรรม
