รัฐซ้อนซ่อนรัฐ! อภิมหา‘กอ.รมน.’กับอนาคตการเมืองไทย : สุรชาติ บำรุงสุข

สถานะของกองอำนวยการรักษาความมั่นคงภายใน (กอ.รมน.) ภายใต้คำสั่งหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติที่ 51/2560 ถ้าไม่เรียกว่าเป็น “ซุปเปอร์” ก็คงต้องเรียกอีกแบบว่าเป็น “อภิมหา กอ.รมน.” เพราะด้วยอำนาจที่เพิ่มมากขึ้นแทบจะไร้ขีดจำกัดนั้น ปฏิเสธไม่ได้เลยว่า กอ.รมน.กำลังถูกสร้างให้เป็น “รัฐบาลน้อย” ในระบบบริหารราชการแผ่นดิน โดยเฉพาะสถานะของการเป็นรัฐบาลน้อยเช่นนี้จะดำรงอยู่ต่อไปแม้จะมีการเปลี่ยนผ่านทางการเมืองด้วยการเลือกตั้ง และตามมาด้วยการจัดตั้งรัฐบาลพลเรือนก็ตาม

บทบาทในการปกครองส่วนภูมิภาค

นอกจากในระดับชาติแล้ว กอ.รมน.จะมีบทบาทโดยตรงในการ “อำนวยการในการรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักร” ซึ่งก็คือ กอ.รมน. ซึ่งเป็นองค์กรของฝ่ายทหาร จะเป็นองค์กรที่เข้ามาควบคุมงานความมั่นคงของประเทศทั้งหมด และการควบคุมเช่นนี้นอกจากจะเกิดขึ้นในระดับชาติแล้ว ก็ยังขยายไปสู่การควบคุมในระดับภาค และลงไปถึงระดับจังหวัดด้วย จนอาจกล่าวได้ว่า กอ.รมน. ในฐานะขององค์กรฝ่ายปฏิบัติของฝ่ายทหารได้ขยายขอบเขตภารกิจครอบคลุมงานความมั่นคงจากระดับจังหวัด ระดับภาค ไปจนถึงระดับชาติ อันจะเป็นการขยายบทบาทของกองทัพในยามสันติอย่างที่เราไม่เคยเห็นมาก่อน ดังได้กล่าวแล้วว่า การขยายบทบาทของกองทัพออกจากกรอบของภารกิจทางทหารนั้นจะเกิดขึ้นได้จะต้องมีสถานการณ์สงครามรองรับ แต่คำสั่ง คสช.ที่ 51/2560 นั้นเกิดขึ้นโดยไม่จำเป็นต้องมีสงครามแต่อย่างใด

การขยายบทบาทในระดับภาค ซึ่งมีแม่ทัพภาคเป็นประธานนั้น น่าสนใจว่ามีการออกคำสั่งที่ดึงเอาอธิบดีอัยการภาค ผู้บัญชาการตำรวจภูธรภาค ผู้อำนวยการศูนย์ป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย และผู้อำนวยการสำนักงานป้องกันและปราบปรามยาเสพติดภาค เข้ามาเป็นองค์ประกอบใหม่ เพราะแต่เดิมนั้น กอ.รมน.ภาคเป็นเรื่องของฝ่ายทหารและมีบุคลากรจากกองทัพภาคเป็นหลัก การปรับเช่นนี้บ่งบอกถึงการขยายขอบข่ายงานของฝ่ายทหารออกไปจากกรอบเดิมที่อยู่กับกองทัพภาคเท่านั้น โดยเฉพาะอย่างยิ่งการนำเอาอัยการภาคเข้ามาอยู่ในโครงสร้างนี้ ทั้งที่ฝ่ายอัยการควรจะต้องถือว่าเป็นหน่วยงานอิสระในกระบวนการยุติธรรม

การจัดเช่นนี้จึงอาจถูกตีความได้ว่างานอัยการที่เกี่ยวข้องโดยตรงกับการฟ้องร้องคดีในทางกฎหมายจะอยู่ภายใต้การควบคุมของทหารด้วย

จากระดับภาคลงสู่ระดับจังหวัดเท่านั้น แม้จะมีผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นประธานเช่นกฎหมายเดิม แต่ก็จะมีองค์ประกอบเพิ่มโดยการเอาส่วนราชการในจังหวัดเข้ามา ได้แก่ อัยการจังหวัด ตำรวจภูธรจังหวัด หัวหน้าสำนักงานและบรรเทาสาธารณภัยจังหวัด ท้องถิ่นจังหวัด โยธาและผังเมืองจังหวัด เกษตรจังหวัด พาณิชย์จังหวัด ศึกษาจังหวัด สาธารณสุขจังหวัด พลังงานจังหวัด ทรัพยากรและสิ่งแวดล้อมจังหวัด พัฒนาสังคมจังหวัด จังหวัดทหารบก (หรือมณฑลทหารบกที่รับผิดชอบพื้นที่จังหวัด) และรองผู้ว่าฯ ฝ่ายทหาร ซึ่ง กอ.รมน.จะทำหน้าที่ในการควบคุมงานความมั่นคงในแต่ละจังหวัด อันจะสะท้อนให้เห็นถึงความเปลี่ยนแปลงอย่างมากที่ภายใต้คำสั่งใหม่เช่นนี้ กอ.รมน.จะเข้ามาบริหารจัดการและกำหนดแนวทางหรือมาตรการในการแก้ไขปัญหาความมั่นคงของจังหวัด สภาพเช่นนี้ย่อมทำให้เกิดภาพลักษณ์ว่าจังหวัดกำลังตกอยู่ภายใต้ระบบบริหารราชการของฝ่ายทหาร หรืออีกนัยหนึ่งก็คือ จังหวัดในแบบปกติกำลังถูกแปลงให้เห็น “จังหวัดยามสงคราม” ที่จะถูกกำดับโดยองค์กรของฝ่ายทหาร แม้จะยังคงมีผู้ว่าฯอยู่ก็ตาม

ทั้งหมดนี้ก็คือ การส่งสัญญาณในอนาคตว่าการบริหารราชการแผ่นดินในระดับภูมิภาค ทั้งส่วนของภาคและจังหวัดนั้น กำลังถูกโอนไปไว้ภายใต้การบริหารของทหารโดยอาศัย กอ.รมน.เป็นทางผ่าน การจัดโครงสร้างงานภายใต้คำสั่ง 51/2560 เช่นนี้ยังบ่งบอกถึงบทบาทของกระทรวงมหาดไทยที่กำลังหมดไป แม้คำสั่งนี้จะเป็นเรื่องความมั่นคง แต่คำสั่งก็เปิดโอกาสให้มีการตีความบทบาทและภารกิจของ กอ.รมน.ได้อย่างกว้างขวาง จนเสมือนหนึ่งว่าทหารกำลังจะเข้ามาเป็นฝ่ายบริหารและควบคุมงานในระดับจังหวัดและภาคแทนกระทรวงมหาดไทย หรือเสมือนว่าเรากำลังอยู่ในภาวะสงคราม จึงจำเป็นต้องนำเอาการบริหารราชการส่วนภูมิภาคไปไว้ภายใต้ “การควบคุมทางยุทธการ” ของกองทัพ โดยมี กอ.รมน.เป็นองค์กรหลัก ถ้าแนวโน้มเป็นเช่นนี้ก็อดคิดไม่ได้ว่าผู้ว่าราชการจังหวัดในอนาคตควรจะมี “ยศทหาร” นำหน้าด้วยเลยหรือไม่ เพื่อให้เกิดความเหมาะสมในการบริหารงานภายใต้โครงสร้างของฝ่ายทหาร

แต่สภาวะเช่นที่เกิดขึ้นในยามสันติเช่นนี้จึงกล่าวได้ว่า คำสั่ง คสช.51/2560 กำลังก่อให้เกิดการจัดตั้ง “รัฐทหาร” ขึ้นอย่างถาวร ซึ่งต้องถือว่าเป็นปรากฏการณ์ใหม่ในทางการเมืองไทยอย่างที่เราไม่เคยเห็นมาก่อน เพราะเป็นการจัดตั้ง “รัฐซ้อนรัฐ” ขึ้นโดยตรงคู่ขนานกับการบริหารราชการแผ่นดินในยามปกติ

บทบาทในทางการเมือง

สำหรับในทางการเมืองนั้น คำสั่งฉบับนี้ย่อมก่อให้เกิดความกังวลอย่างมาก เพราะหากพิจารณาถึงการสร้างหลักประกันของฝ่ายทหารที่จะต้องเตรียมตัวสำหรับการเปลี่ยนผ่านทางการเมืองในอนาคต ก็จะเห็นได้ว่ามีการจัดทำยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี เพื่อเป็นดังกติกา “ภาคบังคับ” ให้รัฐบาลพลเรือนที่จะเข้ามาบริหารประเทศในอนาคตไม่สามารถกำหนดทิศทางและนโยบายทางยุทธศาสตร์ของตนเองได้ แต่จะต้องทำตามยุทธศาสตร์ที่รัฐบาลทหารได้กำหนดไว้แล้ว ซึ่งหากรัฐบาลพลเรือนไม่สามารถจัดทำยุทธศาสตร์ของตนเองได้แล้ว ชัยชนะในการเลือกตั้งก็จะไม่มีความหมายแต่อย่างใด และรัฐบาลที่จะเกิดขึ้นในอนาคตจะเป็น “รัฐบาลร่างทรง” ของรัฐบาลทหารไปโดยปริยาย เพราะจะต้องดำเนินตามยุทธศาสตร์ 20 ปีที่ถูกจัดทำไว้แล้ว อันส่งผลให้ยุทธศาสตร์แห่งชาติกลายเป็น “รัฐประหารเงียบ” อย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ เพราะรัฐบาลพลเรือนในอนาคตจะถูกบังคับให้ต้องเดินไปตามยุทธศาสตร์นี้ภายใต้การออกแบบของ คสช.

ประกอบกับฐานทางการเมืองของกองทัพปรากฏชัดเจนในรัฐธรรมนูญก็คือ จำนวนวุฒิสมาชิก 250 คน ที่รัฐบาลจะเป็นผู้เลือก ซึ่งเท่ากับ “พรรคทหาร” หรือ “พรรค คสช.” เกิดขึ้นโดยทันทีจากข้อกำหนดในรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน อันจะส่งผลให้การเมืองหลังการเลือกตั้งอยู่ภายใต้การควบคุมของทหารมากขึ้น และยิ่งหากผู้นำทหารที่อยู่ในอำนาจปัจจุบันตัดสินใจที่จะจัดตั้งพรรคการเมืองของตนเพื่อลงแข่งขันในสนามเลือกตั้งแล้ว และยิ่งพิจารณาถึงสาระในรัฐธรรมนูญและกฎหมายบางฉบับที่จะมีลักษณะควบคุมพรรคการเมืองมากขึ้นแล้ว ก็ยิ่งทำให้อำนาจในการควบคุมการเมืองของกองทัพในอนาคตมีมากขึ้น และขณะเดียวกันก็จะยิ่งทำให้การเปลี่ยนผ่านทางการเมืองที่เกิดขึ้นเป็นกระบวนการที่อยู่ภายใต้การกำกับของรัฐบาลทหารมากขึ้น หรืออาจเรียกในทางทฤษฎีของวิชาเปลี่ยนผ่านวิทยาว่าเป็นการเปลี่ยนผ่านแบบ “ควบคุม” (controlled transition) ภายใต้อำนาจของฝ่ายทหาร

ดังนั้น หากพิจารณาจากปัจจัยทั้ง 5 ประการ ได้แก่ 1) ยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี 2) วุฒิสมาชิก 250 คน 3) สาระในรัฐธรรมนูญและกฎหมายลูก 4) พรรคทหาร (หากเกิดขึ้นจริงในอนาคต) และ 5) บทบาทใหม่ของ กอ.รมน. ก็เท่ากับบ่งบอกถึงแนวโน้มการมีบทบาทของกองทัพในการเมืองอย่าง “ยั่งยืน” เพราะปัจจัยเหล่านี้ไม่แต่เพียงทำให้กองทัพดำรงอำนาจไว้ได้ในเชิงสถาบันเท่านั้น หากแต่ยังทำให้การกำเนิดของสภาวะ “รัฐซ้อนรัฐ” เกิดเป็นรูปธรรมมากยิ่งขึ้นในอนาคต

กอ.รมน.กับการเปลี่ยนผ่าน

หากพิจารณาเฉพาะในกรอบเวลาของการเปลี่ยนผ่านทางการเมืองที่จะเกิดขึ้นจากการเลือกตั้ง ก็ยิ่งเห็นถึงบทบาทของกองทัพในการต่อสู้แข่งขันทางการเมืองมากขึ้น เพราะเป็นที่รับรู้กันโดยทั่วไปว่า หลังจากการรัฐประหาร 2549 และรัฐประหาร 2557 แล้ว กอ.รมน.กลายเป็น “องค์กรการเมือง” ของฝ่ายทหารในการทำ “สงครามการเมือง” กับฝ่ายตรงข้าม สงครามการเมืองเช่นนี้ปรากฏชัดเจนในชนบทและปัจจุบันได้ขยายเข้าสู่เมืองด้วย จนอาจกล่าวได้ว่า กอ.รมน.เป็นองค์กรที่กองทัพใช้ในการต่อสู้ และกลายเป็นองค์กรที่มีบทบาทอย่างสำคัญภายในกองทัพ ทั้งที่ก่อนหน้านี้ กอ.รมน.เป็นเหมือน “ต้นไม้ตายแล้ว”  (คือเป็น dead wood) ที่ไม่มีใครอยากมาประจำ แต่ปัจจุบันมีทหารหลายนายเชื่อว่าการมาอยู่ใน กอ.รมน.จะเป็นโอกาสของความก้าวหน้า เพราะผู้บังคับบัญชาให้ความสนใจกับองค์กรนี้และมีงบประมาณมากขึ้นในอีกด้านหนึ่ง การเป็นองค์กรการเมืองของฝ่ายทหารก็ยิ่งเสริมบทบาทและภารกิจในตัวเอง ขณะเดียวกันก็มีการจัดสรรงบประมาณให้โดยตรง อันทำให้ภาวะของ “ต้นไม้ตายแล้ว” กำลังกลับเป็น “ต้นไม้ใหญ่แข็งแรง” ที่กำลังเติบโตอย่างไม่หยุดยั้ง หรือครั้งหนึ่ง กอ.รมน.เคยถูกเปลี่ยนเป็น “ยักษ์ไร้กระบอง” แต่ปัจจุบันกำลังกลายเป็น “ยักษ์กระบองใหญ่” ที่พร้อมจะออกสู้ศึกกับฝ่ายตรงข้ามกับกองทัพ

ขณะเดียวกันก็คงต้องตระหนักเสมอว่า ในความเป็นจริงแล้ว กอ.รมน.อาจจะเคยถูกออกแบบให้ “กองบัญชาการผสม” ของพลเรือน-ตำรวจ-ทหารในยุคสงครามคอมมิวนิสต์ แต่ต่อมาองค์กรตกอยู่ภายใต้การควบคุมของกองทัพบกจวบจนถึงปัจจุบัน ดังนั้น การขยายบทบาทของ กอ.รมน.จึงกลายเป็นการขยายบทบาทของกองทัพบก เพราะปฏิเสธไม่ได้ว่า “กอ.รมน.คือกองทัพบก” แม้จะมีความพยายามในการปฏิเสธภาพลักษณ์เช่นนี้ และพยายามจะสร้างภาพใหม่ดังเช่นคำสั่ง 51/2560 ที่ดึงเอาหน่วยงานพลเรือนภาครัฐเข้าไปช่วย แต่ก็เป็นการรวมที่อยู่ภายใต้การกำกับของกองทัพบก ประกอบกับการเป็น “บก.ผสม” ตามการออกแบบในยุคต้นได้เปลี่ยนแปลงไป จนอาจต้องยอมรับว่า กอ.รมน.เป็น “บก.ทหาร”

ดังนั้น การขยายบทบาทและอำนาจของ กอ.รมน.ในคำสั่งฉบับนี้จึงต้องถือว่าเป็นการสร้าง “รัฐซ้อนซ่อนรัฐ” ที่ทหารกำลังเตรียมรับมือกับการเปลี่ยนผ่านทางการเมืองที่จะเกิดขึ้นในอนาคต และขณะเดียวกันก็เป็นหลักประกันสำคัญว่า ไม่ว่าการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองจะเกิดอย่างไรก็ตาม กองทัพก็จะยังคงมีบทบาทและอำนาจไว้ได้ตลอดไป อันจะส่งผลให้รัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งในอนาคตกลายเป็น “เป็ดง่อย” อย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ ประกอบกับแนวโน้มของรัฐบาลในอนาคตน่าจะเป็น “รัฐบาลผสม” ที่อ่อนแอ เพราะความจำกัดที่เกิดขึ้นในหลายๆ ด้าน อันทำให้การจัดตั้งรัฐบาลพลเรือนที่เข้มแข็งน่าจะเป็นไปได้ยาก และเปิดโอกาสให้เกิดการแทรกแซงของทหาร

ฉะนั้น หากพิจารณาประกอบกับปัจจัยต่างๆ ไม่ว่าจะเป็นยุทธศาสตร์ 20 ปี วุฒิสมาชิก 250 เสียง ข้อจำกัดทางกฎหมายต่อพรรคการเมือง และการกำเนิดของพรรคทหาร (หากเกิดขึ้นจริง) การเมืองไทยในอนาคตจะถูกบริหารโดย “รัฐบาลเป็ดง่อย” และมีรัฐทหารในรูปแบบของ “อภิมหา กอ.รมน.” ทับซ้อนอยู่ ปรากฏการณ์ “รัฐซ้อนซ่อนรัฐ” เช่นนี้กำลังบอกกับเราว่า กระบวนการสร้าง “รัฐเสนาอำมาตยาธิปไตย” แบบไทยๆ ในปัจจุบัน กำลังยกระดับขึ้นอย่างน่าสนใจ และการยกระดับเช่นนี้เกิดขึ้นในภาวะที่ประเทศไทยไม่มีสงคราม
เว้นแต่ผู้นำกองทัพจะถือว่าสงครามของกองทัพไทยครั้งนี้มี “นักการเมืองและพรรคการเมือง” เป็นข้าศึก และมี “เวทีการเมือง” เป็นสนามรบ !

บทความก่อนหน้านี้เผด็จการ ปุ๋ยของคอร์รัปชั่น : นิธิ เอียวศรีวงศ์
บทความถัดไปFUTURE PERFECT : 10 เทรนด์เทคโนโลยีที่จะ ‘มา’ ในปี 2018 : ทีปกร วุฒิพิทยามงคล