| ที่มา | คอลัมน์ ดุลยภาพดุลยพินิจ มติชนรายวัน |
|---|---|
| ผู้เขียน | ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์ |
| เผยแพร่ |
1.ในโอกาสที่เมืองไทยของเรากำลังปฏิรูปประเทศ โดยสภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ (สปท.) เป็นแกนนำ ผู้เขียนขอร่วมแสดงความคิดเห็นว่า การปฏิรูปท้องถิ่นน่าจะเป็น “แนวหน้า” ของการปฏิรูปประเทศ ด้วยเหตุผลง่ายๆ ว่าท้องถิ่นทำงานบริการใกล้ชิดกับประชาชน ที่ส่งผลต่อคุณภาพชีวิตเป็นรูปธรรม ดังนั้นหากต้องการเห็นความเปลี่ยนแปลงอย่างเห็นหน้าเห็นหลังพร้อมกับลดความเหลื่อมล้ำ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นควรได้รับการสนับสนุนอย่างเต็มที่ตามศักยภาพ
2.ก่อนจะขยายความแนวทางปฏิรูปท้องถิ่นในทรรศนะของผู้เขียน ขอเกริ่นนำว่าการกระจายอำนาจและสนับสนุนให้รัฐบาลท้องถิ่นทำงานควบคู่กับรัฐบาลกลางเป็นปรากฏการณ์ทั่วโลก มีความก้าวหน้าทั้งด้านวิชาการและการปฏิบัติ
ขอเริ่มด้วยมุมมองทางวิชาการ กล่าวคือภายหลังปี ค.ศ.1950 เป็นต้นมาเน้นการค้นคว้าที่สรุปได้ว่า การที่มีรัฐบาลท้องถิ่นจำนวนมากให้บริการสาธารณะควบคู่กับรัฐบาลกลาง เป็นเรื่องดี ทำให้เกิดประสิทธิภาพของการจัดบริการสาธารณะภาครัฐบนความหลากหลาย สนับสนุนประชาธิปไตยระดับพื้นที่และการมีส่วนร่วมของประชาชน ผู้บริหารท้องถิ่นต้องแข่งกันทำดี สร้างผลงานให้ประจักษ์ หากไม่มีผลงานหรือไม่เข้าตาประชาชนจะถูกโหวตออกไป
นอกจากนี้ยังมีกลุ่มประชาชนที่ไม่พอใจจะตัดสินใจ “โหวตด้วยเท้า” คือย้ายออกไปพำนักในเทศบาลอื่นเป็นมาตรการลงโทษ เพราะว่าเทศบาลใดที่จำนวนประชากรลดลงเงินรายได้ภาษีค่าธรรมเนียมหรือเงินอุดหนุนจะลดน้อยถอยลง
พอมาถึงยุคที่สองของทฤษฎีกระจายอำนาจ (ประมาณ 30 ปีที่ผ่านมา) เน้นวิเคราะห์การทำงานตามสภาพเป็นจริง เข้าใจพฤติกรรมทางการเมืองท้องถิ่นและมุมมองแบบการเล่นเกม เข้าใจอคติของนักการเมืองท้องถิ่นที่พยายามล็อบบี้เงินงบประมาณส่วนกลางเข้าพื้นที่ของตน ไม่ประสงค์จะเก็บภาษีหรือค่าธรรมเนียม หรือถ้าจัดเก็บอยู่แล้วก็ประกาศลดอัตราภาษีเพื่อดึงเงินทุนเข้ารัฐหรือมณฑลของตน จึงมีสำนวนว่า “แข่งกันลงเหว” (race to the bottom) ไม่ยึดหลักการทำงบประมาณแบบมีวินัย (คำศัพท์เรียกว่า soft budget) อคติที่จะกู้ยืมเงินมาใช้จ่าย เมื่อเกิดปัญหาวิกฤตการเงินและงบประมาณรัฐบาลกลางต้องเข้ามาเยียวยาในท้ายที่สุด ซึ่งพฤติกรรมเหล่านี้ไม่ได้เปิดเผยทั่วไปหรือปิดบังไว้ (มีข้อมูล-แต่ว่าไม่เท่าเทียมกัน) อาจจะกล่าวได้ว่าแนวคิดสองยุคแตกต่างกัน
ในยุคแรกเอนเอียงในการวิเคราะห์สภาพอุดมคติโดยทึกทักว่ามีข้อมูลโปร่งใสตรวจสอบได้ แต่ในยุคที่สองวิเคราะห์สภาพความเป็นจริงของท้องถิ่นบนข้อมูลแบบกึ่งเปิดเผยกึ่งปกปิด
3.ขอเปลี่ยนหัวเรื่องมาเป็นแนวทางปฏิรูปท้องถิ่นไทย ผู้เขียนขอเสนอ 3 ประเด็น เพื่อความก้าวหน้าของการกระจายอำนาจและการคลังท้องถิ่น
หนึ่ง การควบรวมท้องถิ่นขนาดเล็กเพื่อ “การประหยัดจากขนาด” ความคุ้มค่าเงิน และประสิทธิภาพ แต่ผู้เขียนไม่เห็นด้วยกับข้อเสนอการปฏิรูปแบบมั่ว หรือกำหนดกติกาโดยพลการว่า อบต. หรือเทศบาลตำบลใดที่มีจำนวนประชากร 7 พันคน (หรือ 5 พันคน) ต้องบังคับให้ควบรวม แต่ควรจะมีที่มาที่ไปคือผลงานวิจัยเพื่อแสดงให้เห็นว่าควบรวมแล้วประหยัดรายจ่ายจริง
นอกจากนี้ความต้องการของพลเมืองในแต่ละพื้นที่ พื้นฐานทางวัฒนธรรมของชาวบ้านชุมชนหรือชนเผ่าที่อยู่มาดั้งเดิม พื้นที่ควบรวมไม่ควรจะใหญ่เกินไปจะไม่สะดวกในการสื่อสารคมนาคม ผู้เขียนเสนอให้ดูตัวอย่างการควบรวมในประเทศญี่ปุ่นแบบ “วิวัฒนาการ” ก่อนหน้าเคยมีเทศบาลหมื่นแห่ง มีประสิทธิภาพไม่มีประสิทธิภาพคละกัน เมื่อควบรวมแล้วเข้มแข็งขึ้น ประหยัดต้นทุนและรายจ่าย ให้บริการดีขึ้น ปัจจุบันเทศบาลในญี่ปุ่นมีไม่ถึง 2 พันแห่ง
สอง ข้อเสนอปฏิรูปด้านรายได้ให้ท้องถิ่นเพื่อลดการพึ่งพิงเงินโอนจากรัฐบาล จากประสบการณ์ที่ผ่านมา (2542-ปัจจุบัน) สภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศได้จัดทำเอกสาร พร้อมกับข้อเสนอแนะว่า ควรปฏิรูปโครงสร้างรายได้ท้องถิ่น รายได้ที่ท้องถิ่นจัดเก็บเองให้เพิ่มร้อยละ 10 ให้เป็นร้อยละ 25 รายได้จากภาษีแบ่ง (ภาษีฐานร่วมระหว่างรัฐบาลกับท้องถิ่น) ให้เพิ่มเป็นร้อยละ 60 และปรับลดเงินอุดหนุนให้เหลือเพียงร้อยละ 15
ในเอกสารไม่ได้ขยายความว่า มาตรการเปลี่ยนแปลงจะเป็นอย่างไรและไม่มีระบุกรอบเวลา แต่พอจะเข้าใจได้ว่า จะทำเช่นนั้นได้ต้องปรับแก้กฎหมายหลายฉบับเพื่อการเปลี่ยนแปลงจากภายนอก ในโอกาสนี้ขอเสริมว่า มีความเป็นไปได้ที่จะเปลี่ยนแปลงจากภายใน โดยนำผลงานวิจัยมาเล่าสู่กัน จากโครงการวิจัยวัดประสิทธิภาพการจัดหารายได้ของท้องถิ่น เก็บข้อมูลระหว่างปี 2553-2558 ครอบคลุมตัวอย่าง อบจ. เทศบาลนคร-เมือง-ตำบล ต้องขอแสดงความขอบคุณสำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.) ช่วยอุดหนุนทุนการวิจัยพบว่ามีความด้อยประสิทธิภาพการจัดเก็บรายได้ประมาณ 15-50% แปลว่ามีศักยภาพที่จะเพิ่มรายได้ภายใต้กฎหมายหรือกติกาปัจจุบัน
กรณีกลุ่มเทศบาลนครมีศักยภาพเพิ่มรายได้ประมาณร้อยละ 15 ในกลุ่มเทศบาลเมืองเพิ่มขึ้นได้ร้อยละ 36 เทศบาลตำบลร้อยละ 49 ส่วนกรณีศึกษา อบจ. มีโอกาสปรับเพิ่มรายได้ร้อยละ 29
การที่ สปท.กำหนดเป้าหมายให้ท้องถิ่นพัฒนารายได้จากร้อยละ 10 เป็นร้อยละ 25 หรือ 250% จึงน่าสนใจแต่ไม่รู้ว่าจะเกิดอย่างไร?
คณะทำงานของ สปท.คงจะขยายความว่า จะปรับปรุงกฎหมายหรือระเบียบใดรายได้ท้องถิ่นจึงจะเพิ่มขึ้นตามเป้าหมาย เช่น ภาษีทรัพย์สิน ภาษีการโอนที่ดิน ภาษีสิ่งแวดล้อมหรือระเบียบว่าด้วยค่าธรรมเนียมเก็บขยะหรืออื่นๆ
สาม การพัฒนาฐานข้อมูลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เพื่อให้ประชาชนตรวจสอบท้องถิ่นได้ ทั้งด้านรายจ่าย ด้านวัดผลงาน เท่าที่ผู้เขียนสังเกต ระบบข้อมูลท้องถิ่นยังอยู่ในระดับล้าหลัง ต้องพัฒนาอย่างขนานใหญ่ คำกล่าวที่ว่าประชาชนตรวจสอบท้องถิ่นได้ ยังเป็นคำกล่าวลอยๆ ไม่สมจริง ความจริงข้อมูลท้องถิ่นมีอยู่ ไม่ว่าด้านการใช้จ่ายหรือการวัดผลงาน แต่อุปสรรคคือผู้บริหารหรือพนักงานของ อปท. เคยชินกับวัฒนธรรมไม่เปิดเผยข้อมูล ใครขอข้อมูลต้องทำให้ยุ่งยาก หรือเป็นอุปสรรคการตรวจสอบ เช่น นักศึกษาประชาชนหรือนักวิจัยขอข้อมูล บอกให้ทำหนังสือขอมาหรือปฏิเสธ แต่ถ้าเป็นเพื่อนหรือใกล้ชิดกันยอมให้ข้อมูล
โจทย์สำคัญคือ จะปฏิรูประบบข้อมูลสนเทศท้องถิ่นอย่างไร? ในโอกาสนี้ขอออกความเห็นว่า
หนึ่ง กำหนดกติกาให้ท้องถิ่นบันทึกข้อมูลขั้นต่ำ นอกจาก “รายงานทางการเงิน” “รายงานทางการคลัง” ให้มี “ข้อมูลด้านผลงาน” ต้องบันทึกภารกิจ ผลผลิต และผลลัพธ์ที่เปิดเผยทั่วไป
สอง พัฒนาระบบข้อมูลท้องถิ่นส่วนกลาง เปรียบเสมือนสมอง รับรู้ว่าอวัยวะหรือท้องถิ่นทุกแห่งดำเนินการอย่างไร
สาม พัฒนาดัชนีชี้วัดประสิทธิภาพท้องถิ่นและการวิจัย สอดคล้องกับคำกล่าวว่า centralized monitoring, decentralized actions
4.เพื่อรู้ทันท้องถิ่นจำเป็นต้องพัฒนาระบบข้อมูลสนเทศท้องถิ่นขนานใหญ่ ดังที่เกริ่นนำว่า ทฤษฎีกระจายอำนาจในยุคที่สองให้ความสำคัญกับพฤติกรรมท้องถิ่นตามสภาพเป็นจริง ข้อมูลสนเทศของท้องถิ่นนั้นความจริงมีอยู่ แต่นโยบายไม่เปิดเผยข้อมูล ปิดบังบางส่วน หรือเปิดเผยเฉพาะกับบางคน นับเป็นอุปสรรคต่อการตรวจสอบ
ในการบริหารในยุคใหม่ ไม่ว่ารัฐบาล กรม กระทรวง หรือรัฐบาลท้องถิ่น ต้องวัดกันด้วยความสามารถจัดการข้อมูลขนาดใหญ่ได้โดยอาศัยเทคโนโลยี ใครจัดการข้อมูลไม่ได้ อย่าเลือกมาเป็นผู้บริหาร ถ้าหากพวกเราเปลี่ยนทัศนคติให้ทุกฝ่ายเปิดเผยข้อมูลต่อสาธารณะ ความเปลี่ยนแปลงดีๆ จะตามมาไม่รู้จบ
