| ที่มา | มติชนรายวัน |
|---|---|
| ผู้เขียน | ศุภกาญจน์ เรืองเดช |
| เผยแพร่ |
หมายเหตุ – นายพรสันต์ เลี้ยงบุญเลิศชัย ผู้ช่วยศาสตราจารย์ประจำคณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ให้สัมภาษณ์ ?มติชน? ถึงหนังสือแนวคิดเรื่องการละเมิดอำนาจสภา (The Concept of Contempt of Parliament) ผลงานวิจัยที่ได้รับรางวัลสภาวิจัยแห่งชาติ : รางวัลผลงานวิจัยระดับดี ประจำปี 2559 จากสำนักงานคณะกรรมการวิจัยแห่งชาติ
3 สถาบันผู้ใช้อำนาจอธิปไตย ต้องตรวจสอบถ่วงดุลกัน แต่ฝ่ายนิติบัญญัติของไทยที่มาจากตัวแทนประชาชน ดูเหมือนมีอำนาจเป็นรองอีก 2 สถาบัน งานวิจัยนี้จะมาตอบโจทย์อย่างไร
การยกร่างรัฐธรรมนูญของไทยทุกครั้งจะมีปัญหาเกี่ยวกับการวางดุลอำนาจตามหลักการแบ่งแยกอำนาจที่อย่างน้อยต้องสมดุลกันในระดับหนึ่ง เพื่อให้ระบบสามารถเช็กและถ่วงดุลกันได้ แต่ที่ผ่านมาไม่เป็นไปตามนั้นจึงทำให้ระบบการเมืองของไทยโดยเฉพาะอย่างยิ่งองค์กรตามรัฐธรรมนูญเกิดความขัดแย้งจากการใช้อำนาจเกินขอบเขต ซึ่งจะเห็นได้จากการที่บางองค์กรมีบทบาทและอำนาจหน้าที่มากกว่าองค์กรอื่นๆ เช่น องค์กรตุลาการ และองค์กรอิสระบางองค์กร
ดังนั้นแนวคิดที่ผมเสนอคือ การเพิ่มให้รัฐสภามีอำนาจที่จะลงโทษบุคคล หน่วยงาน องค์กร ที่มีเจตนาที่จะมาขัดขวางไม่ให้รัฐสภาในฐานะฝ่ายนิติบัญญัติทำหน้าที่ตามรัฐธรรมนูญได้ นี่คือหลักของรัฐธรรมนูญเสรีประชาธิปไตย
ที่ผ่านมามีกรณีที่รัฐสภาถูกขัดขวางโดยกลุ่มคน หรือองค์กรอื่นๆ แล้วไม่สามารถปฏิบัติตามสิ่งที่รัฐธรรมนูญกำหนดได้ เช่น การแก้ไขรัฐธรรมนูญ 2550 หรือการชุมนุมล้อมสภาไม่ให้สมาชิกรัฐสภาเข้าไปทำหน้าที่ ซึ่งถ้ายึดแนวคิดนี้ก็จะถือเป็นการละเมิดอำนาจฝ่ายนิติบัญญัติ รัฐสภามีอำนาจที่จะลงโทษบุคคลต่างๆ เพื่อทำให้การปฏิบัติภารกิจของตนเองบรรลุเป้าประสงค์ของรัฐธรรมนูญ หลักนี้มีในประเทศที่รัฐธรรมนูญและฝ่ายนิติบัญญัติได้รับการยอมรับในระดับสากล อาทิ สหรัฐอเมริกา อังกฤษ แคนาดา เยอรมนี ฯลฯ แต่บ้านเราไม่มี นี่จึงเป็นข้อเสนอที่ต้องใส่แนวคิดนี้ในรัฐธรรมนูญ
เป็นเรื่องการยืนยันแดนอำนาจนิติบัญญัติ
ใช่ เราไม่เคยเข้าไปพิจารณาถึงประเด็นว่า ถ้าวันดีคืนดีมีบางองค์กรเข้ามาแทรกแซงการทำหน้าที่ขององค์กรหนึ่งๆ อาจจะโดยตั้งใจ หรือไม่ตั้งใจก็ตาม แต่ถือเป็นการเข้ามาทำลายภารกิจหรือหน้าที่ขององค์กรลงไปกระทบต่อหลักของการแบ่งแยกอำนาจให้ฟังก์ชั่นไม่ได้
รัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายที่กระจายอำนาจการตีความ หมายความว่า เราอาจเข้าใจกันว่า ศาลเป็นผู้ทำหน้าที่ตีความรัฐธรรมนูญ แต่โดยเนื้อแท้แล้วอำนาจการตีความอาจจะไม่ได้อยู่กับศาลองค์กรเดียว องค์กรอื่นก็มีอำนาจในการตีความด้วย เช่น ฝ่ายนิติบัญญัติก็มีอำนาจตีความว่าเขาสามารถออกกฎหมายต่างๆ ได้หรือไม่ ฝ่ายบริหารก็มีอำนาจตีความเพื่อใช้อำนาจบริหารราชการ เช่น ตัดสินใจออกพระราชกำหนด ฯลฯ แต่ผู้ร่างรัฐธรรมนูญไทยอาจไม่ได้สังเกตว่า เมื่อประกาศใช้รัฐธรรมนูญเมื่อไหร่ ดุลอำนาจจะเคลื่อนตลอดเวลาผ่านการตีความขององค์กรต่างๆ ดังกล่าว ประเด็นคือ จะมีกลไกอะไรที่เข้ามาช่วยรักษาให้ดุลอำนาจตามหลักการแบ่งแยกอำนาจให้คงอยู่ได้ เพราะมันมีส่วนสัมพันธ์กับกลไกของการคานและถ่วงดุลระหว่างองค์กรด้วย งานวิจัยของผมเห็นว่าหลักการว่าด้วยการละเมิดอำนาจรัฐสภาคือคำตอบ
หากจำกันได้เรื่องเสียบบัตรแทนกันในการแก้ไขรัฐธรรมนูญเรื่องที่มา ส.ว.ปี 2556 ถามว่าใครพึงเป็นผู้ดำเนินการตัดสิน ตามหลักการแล้ว อาจไม่ใช่องค์กรตุลาการ เพราะการโหวตของสมาชิกรัฐสภาเป็นส่วนของการใช้อำนาจนิติบัญญัติ หรืออาจกล่าวได้ว่าเป็นเรื่องในวงงานรัฐสภา รัฐสภาเองจึงต้องเป็นผู้จัดการ หรืออาจอธิบายเพิ่มเติมได้ว่า การเข้าไปตัดสินเรื่องจริยธรรมของสมาชิกรัฐสภาซึ่งเป็นเรื่องวงงานรัฐสภานั้นพึงต้องอยู่ในเขตอำนาจของรัฐสภาในฐานะองค์กรเจ้าของอำนาจ แต่เมื่อปรากฏว่า มีการทำคำร้องไปยังศาล แล้วศาลรับวินิจฉัย ตามหลักกฎหมายรัฐธรรมนูญแล้ว อาจกลายเป็นว่าศาลใช้อำนาจตุลาการในเขตแดนอำนาจของฝ่ายนิติบัญญัติซึ่งขัดกับหลักแบ่งแยกอำนาจส่งผลกระทบต่อโครงสร้างของรัฐธรรมนูญ หากยึดคอนเซ็ปต์ละเมิดอำนาจรัฐสภา กรณีนี้รัฐสภาสามารถส่งสัญญาณไปยังศาลว่า ศาลเองกำลังใช้อำนาจอยู่ในแดนอำนาจของฝ่ายนิติบัญญัติ
นี่จะรักษาหลักแบ่งแยกอำนาจและระบบการตรวจสอบถ่วงดุลตามหลักกฎหมายรัฐธรรมนูญ ก็เหมือนกับศาลนั่นแหละ มีเรื่องละเมิดอำนาจศาลเพื่อรักษาการทำหน้าที่อย่างเป็นอิสระของตนเองฉันใด รัฐสภาก็มีเรื่องละเมิดอำนาจรัฐสภาเพื่อรักษาการทำหน้าที่อย่างเป็นอิสระของตนเองด้วยฉันนั้น
การกระทำแบบใดบ้างที่ถือว่าเป็นการละเมิดอำนาจรัฐสภา
เช่น ข่มขู่ ส.ส.หรือ ส.ว.ไม่ให้ทำหน้าที่ หรือข่มขู่ ขัดขวาง ไม่ให้ความร่วมมือกับคณะกรรมาธิการสภาโดยเจตนาไม่ให้เขาทำงานได้ เป็นต้น คือถ้าตั้งต้นว่า อำนาจนิติบัญญัติมีอะไรบ้าง 1.ออกกฎหมาย 2.ตรวจสอบ ถ่วงดุลองค์กรอื่นๆ 3.ทำหน้าที่เป็นตัวแทนของประชาชน หาก 3 พันธกิจนี้ถูกขัดขวางโดยองค์กรใดองค์กรหนึ่ง หรือหน่วยงาน หรือบุคคลใดก็ตาม จะเข้าข่ายเป็นการละเมิดอำนาจรัฐสภา
เหมือนจะเป็นอำนาจพิเศษของรัฐสภา
ทำนองนั้น จะว่าไปมันคือแนวคิดเดียวกับเรื่องเอกสิทธิ์ อาทิ เอกสิทธิ์ในการอภิปรายไม่ไว้วางใจฝ่ายบริหาร เพราะรัฐธรรมนูญมีหลักคิดว่าพันธกิจหนึ่งของฝ่ายนิติบัญญัติคือการตรวจสอบถ่วงดุลการทำหน้าที่ของฝ่ายบริหาร เขาจึงต้องมอบเอกสิทธิ์ ซึ่งอาจเรียกได้ว่าเป็นสิทธิพิเศษบางอย่างเพื่อคุ้มครองเขา ให้เขาสามารถทำหน้าที่ได้บรรลุตามพันธกิจที่รัฐธรรมนูญกำหนด ดังนั้นถ้าพิจารณาถึงเจตนารมณ์ของเอกสิทธิ์ที่รัฐธรรมนูญมอบให้ฝ่ายนิติบัญญัติตรงนี้ก็เพื่อเป็นการสร้างให้ฝ่ายนิติบัญญัติมีความเป็นอิสระในการทำหน้าที่ได้ โดยจะไม่ถูกแทรกแซงจากองค์กร หรือบุคคลใดๆ ความเป็นอิสระในการทำหน้าที่ข้างต้นนั้นจริงๆ แล้วเป็นหลักการทางรัฐธรรมนูญที่สำคัญและปรากฏอยู่ทุกองค์กรเพื่อเพิ่มประสิทธิภาพในการฟังก์ชั่นนั่นเอง
บางฝ่ายโต้แย้งว่า แบบนี้กลับจะทำให้คนในสภาเข้าไปแทรกแซงลดทอนการตรวจสอบ
ผมคิดว่ามีความกังวลมากเกิน ถ้าใช้คอนเซ็ปต์เดียวกันนี้ใส่ในทุกองค์กรให้ถูกต้องตามหลักการ แต่ละองค์กรก็จะมีเครื่องมือในการที่จะปกป้องและรักษาเขตอำนาจของตนเอง เช่น ถ้าบอกว่า เรามอบอำนาจนี้ให้กับรัฐสภา คณะรัฐมนตรี ศาล ให้มีเอกสิทธิ์ของตนเอง แต่ละส่วนก็จะสามารถป้องกันการที่องค์กรอื่นเข้าไปแทรกแซงการทำหน้าที่ของตนเองได้ ความกังวลที่ว่านักการเมืองจะแทรกแซงกลไกการตรวจสอบนั้นอาจไม่ใช่ เพราะยังมีองค์กรอื่นที่สามารถฟังก์ชั่นในการตรวจสอบและถ่วงดุลกัน หลักการละเมิดอำนาจรัฐสภาเสียอีกที่จะช่วยป้องกันการแทรกแซงกลไกตรวจสอบถ่วงดุลจากองค์กรต่างๆ
แล้วใครจะเป็นคนตรวจสอบการใช้อำนาจนี้ของรัฐสภา
ต้องเข้าใจก่อนว่า มาตรการในการลงโทษบุคคล หรือองค์กรที่เข้ามาแทรกแซงการทำหน้าที่ของรัฐสภาจะไล่ไปตั้งแต่มีการประณามต่อสาธารณะ การให้ขอโทษรัฐสภา จนหนักสุดคือ จำคุก การจำคุกเป็นบทลงโทษที่เข้าไปละเมิดเนื้อตัวร่างกายของบุคคลที่ถูกลงโทษ คุณต้องฟ้องร้องปกติตามกระบวนการยุติธรรม โดยท้ายที่สุดศาลจะเป็นผู้ใช้อำนาจในการลงโทษ รัฐสภาจะตัดสินเพื่อลงโทษเองไม่ได้ นี่ก็สะท้อนให้เห็นว่ารัฐสภาไม่สามารถที่จะใช้อำนาจตามอำเภอใจ ถือเป็นกลไกตรวจสอบถ่วงดุลรัฐสภาเหมือนกัน แต่ถ้าเป็นลักษณะของความผิดที่จะลงโทษเล็กน้อยซึ่งเห็นได้ชัดเจนว่าไม่ได้รุนแรงอย่างมีนัยสำคัญ รัฐสภาสามารถประชุมกันและมีคำสั่งลงโทษได้ด้วยตนเอง เช่น หาก ส.ส.หรือ ส.ว.มีการกระทำอันมีลักษณะกระทบต่อการทำงานของรัฐสภา เช่น ขาดประชุมบ่อย หรือแม้แต่การเตะถ่วงการออกกฎหมาย รัฐสภาอาจมีการพิจารณาหากเห็นว่าบุคคลนั้นมีเจตนาให้รัฐสภาองค์รวมไม่อาจทำงานได้อย่างมีประสิทธิภาพ หรือตามกำหนดเวลาที่พึงจะเป็น ตรงนี้เข้าข่ายละเมิดอำนาจรัฐสภา สามารถดำเนินการลงโทษได้เองผ่านมติของรัฐสภา
กลไกนี้อาจจะมีช่องในเรื่องของการช่วยพวกพ้องหรือไม่ ถ้าให้คนในสภาเองเป็นผู้สอบสวน หรือใช้เสียงข้างมากในการโหวตตัดสินจนอาจจะเอาผิดกันไม่ได้
ผมไม่กังวล โดยปกติอย่างที่อธิบายไปก่อนหน้านี้ถ้าเป็นมาตรการลงโทษที่รุนแรงยังไงก็ต้องฟ้องศาล หรือหากกังวลแบบนั้นจริง ในงานวิจัยของผมก็มีการเสนอเหมือนกันว่า ก่อนที่จะมีการสั่งลงโทษต้องผ่านการพิจารณาจากคณะกรรมาธิการที่ทำหน้าที่วินิจฉัยเรื่องเหล่านี้ โดยองค์ประกอบคณะกรรมาธิการนี้เราสามารถออกแบบได้ว่า จะประกอบไปด้วยตัวแทนของพรรคการเมืองฝ่ายค้านกี่คน ฝ่ายรัฐบาลกี่คนเพื่อให้เป็นการถ่วงดุลระหว่างกันในคณะกรรมาธิการ
ต้นทุนที่เสียไปจากการที่ไม่ได้สนใจเรื่องนี้มีอะไรบ้าง
ผมคิดว่าสาเหตุหนึ่งของการทำรัฐประหารอันนำไปสู่การฉีกรัฐธรรมนูญ 2550 สืบเนื่องมาจากประเด็นนี้ ไม่โดยตรงก็โดยอ้อม เราจะเห็นได้ว่า ก่อนรัฐประหารเกิดการขัดแย้งรุนแรงระหว่างฝ่ายนิติบัญญัติและศาลรัฐธรรมนูญ โดยประเด็นมาจากการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ รัฐสภาเองก็ให้เหตุผลว่ารัฐธรรมนูญมอบอำนาจให้เขาเป็นผู้ถืออำนาจสถาปนาแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ แต่มีสมาชิกบางท่านไปยื่นเรื่องให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยจนนำไปสู่การห้ามไม่ให้รัฐสภาแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญในครั้งนั้น ลักษณะของความขัดแย้งครั้งนั้นไม่ใช่การตรวจสอบถ่วงดุลกันตามปกติ แต่ทำให้เกิดเดดล็อกที่ทำให้สถาบันการเมืองทำหน้าที่ต่อไปไม่ได้ซึ่งในทางหลักการแล้วนี่คือปรากฏการณ์ที่เรียกว่า ?วิกฤตระบอบรัฐธรรมนูญ? (Constitutional Crisis)
หากพิจารณาในรายละเอียดของความขัดแย้งจะพบว่า รัฐสภาพิจารณาแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ โดยโหวตไป 2 วาระ กำลังจะโหวตในวาระที่ 3 ต่อมาศาลรัฐธรรมนูญมีคำวินิจฉัยห้ามไม่ให้ทำการแก้ไขเพิ่มเติม หากถามผม ผมคิดว่าการที่รัฐสภายังไม่ได้โหวตร่างแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญออกไป เพราะยังไม่โหวตวาระที่ 3 ยังอยู่ในวงงานรัฐสภา การที่ศาลรัฐธรรมนูญมีคำสั่งห้ามในส่วนวงงานรัฐสภานั้นตามหลักการแล้วไม่สามารถทำได้ มิฉะนั้น ย่อมเป็นการทำลายหลักการแบ่งแยกอำนาจและความเป็นอิสระของฝ่ายนิติบัญญัติให้พังลง กรณีนี้หากรัฐสภามีอำนาจการละเมิดรัฐสภา ก็ย่อมสามารถที่จะส่งสัญญาณให้ศาลรัฐธรรมนูญทราบว่า นี่คือเขตแดนอำนาจของฝ่ายนิติบัญญัติ ซึ่งมิอาจถูกใครแทรกแซงได้
ถ้าจะนำเอาหลักการละเมิดอำนาจรัฐสภามาใช้จริงต้องทำอย่างไรบ้าง
ต้องบัญญัติรับรองหลักการละเมิดอำนาจรัฐสภาไว้ในรัฐธรรมนูญ โดยอยู่ในหมวดรัฐสภาว่า รัฐสภามีเอกสิทธิ์คุ้มครองและลงโทษกรณีที่ถูกขัดขวางการทำหน้าที่ตามที่รัฐธรรมนูญกำหนด ส่วนรายละเอียดของหลักการนี้ให้ระบุไว้ในกฎหมายระดับพระราชบัญญัติได้
หากมีการโยงเรื่องให้กลายเป็นเรื่องที่ต้องตีความโดยศาล เช่น ฟ้องข้อหาละเว้นตามกฎหมายอาญา มาตรา 157
เป็นคนละประเด็นกัน ตามหลักการแล้ว มาตรา 157 นี้ เป็นมาตราทางกฎหมาย มันมีประเด็นและองค์ประกอบทางกฎหมายที่ต้องพึงพิจารณา ผู้พิจารณาลงโทษก็คือ องค์กรตุลาการ หรือศาล แต่หลักการละเมิดอำนาจรัฐสภาเป็นเรื่องการเมือง ผู้พิจารณาลงโทษก็คือ องค์กรนิติบัญญัติ หรือรัฐสภาซึ่งเป็นฝ่ายการเมือง เว้นแต่จะเป็นการลงโทษที่กระทบต่อสิทธิเนื้อตัวร่างกาย ต้องแยกกันให้ออก อย่ามาปะปนกัน
เราต้องแยกให้ชัดเจนว่าอะไรคือการเมือง อะไรคือกฎหมาย อะไรคือองค์กรทางการเมือง อะไรคือองค์กรทางกฎหมาย อะไรคืออำนาจทางการเมือง อะไรคืออำนาจทางกฎหมาย เมื่อจะยกร่างรัฐธรรมนูญต้องพิจารณาว่า องค์กรที่กำลังออกแบบเป็นองค์กรประเภทการเมืองหรือกฎหมาย เพราะมีความสัมพันธ์กับอำนาจที่ใช้ด้วย ผมบอกเลยว่า ปัญหาความขัดแย้งในสังคมไทยส่วนหนึ่งหากจะอธิบายตามหลักการทางรัฐธรรมนูญคือ การที่เราเอาเรื่องทางกฎหมายและเรื่องทางการเมืองมาปนกัน จนนำไปสู่การปะทะกันและขัดแย้งกันระหว่างเรื่องทางการเมืองและเรื่องทางกฎหมายจนผิดฝาผิดตัวอีนุงตุงนังมาจนถึงทุกวันนี้.
