รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยพุทธศักราช 2560 ซึ่งประกาศใช้เมื่อวันที่ 6 เมษายน 2560 นั้น มีทั้งหมด 279 มาตรา และได้จัดแบ่งเป็นหมวดไว้ 16 หมวด (ไม่รวมบทเฉพาะกาล) ได้แก่
หมวด 1 บททั่วไป หมวด 2 พระมหากษัตริย์ หมวด 3 สิทธิและเสรีภาพของปวงชนชาวไทย หมวด 4 หน้าที่ของปวงชนชาวไทย หมวด 5 หน้าที่ของรัฐ หมวด 6 แนวนโยบายแห่งรัฐ หมวด 7 รัฐสภา หมวด 8 คณะรัฐมนตรี หมวด 9 การขัดกันแห่งผลประโยชน์ หมวด 10 ศาล หมวด 11 ศาลรัฐธรรมนูญ หมวด 12 องค์กรอิสระ หมวด 13 องค์กรอัยการ หมวด 14 การปกครองส่วนท้องถิ่น หมวด 15 การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ และหมวด 16 การปฏิรูปประเทศ
ด้วยจำนวน 16 หมวดดังกล่าวข้างต้น ทำให้รัฐธรรมนูญฉบับนี้มีจำนวนหมวดมากที่สุดเท่าที่เคยมีมาของรัฐธรรมนูญไทย หมวดที่เพิ่มเติมขึ้นจากรัฐธรรมนูญปี 2540/2550 และทุกฉบับก่อนหน้านั้นมีอยู่ 6 หมวดด้วยกัน ได้แก่
หมวด 5 หน้าที่ของรัฐ หมวด 9 การขัดกันแห่งผลประโยชน์ หมวด 11 ศาลรัฐธรรมนูญ หมวด 12 องค์กรอิสระ หมวด 13 องค์กรอัยการ และหมวด 16 การปฏิรูปประเทศ
ทั้ง 6 หมวดที่เพิ่มขึ้นและแตกต่างไปจากรัฐธรรมนูญทุกฉบับที่ผ่านมาก่อนหน้านี้ทำให้โครงสร้างของรัฐธรรมนูญฉบับนี้ดูแปลกไป เพราะเหตุที่ไม่รู้ว่าจะจัดหมวดที่เพิ่มขึ้นไปอยู่ในฝ่ายไหนของอำนาจอธิปไตยของชาติหนึ่งในสามฝ่าย อย่างเช่น การมีหมวดศาลรัฐธรรมนูญทำให้ไม่รู้ว่าเป็นฝ่ายตุลาการหรือไม่? ถ้าเป็นทำไมถึงต้องแยกออกมาเป็นหมวดหนึ่งต่างหาก และถ้าไม่เป็นฝ่ายตุลาการ ทำไมจึงให้เป็นศาลซึ่งต้องปฏิบัติหน้าที่ในพระปรมาภิไธยพระมหากษัตริย์?
การมีหมวดองค์กรอัยการ ซึ่งทั้งหมวดมีอยู่แค่มาตราเดียว ก็ทำให้ไม่รู้ว่าต้องจัดอยู่ในฝ่ายไหน หรือว่าเป็นองค์กรอิสระ? ที่สำคัญ ในเมื่ออัยการเป็นหนึ่งในสามของกระบวนการยุติธรรม เพราะเหตุใดจึงจัดแต่เฉพาะศาลและอัยการไว้ในรัฐธรรมนูญ แล้วเอาตำรวจไปไว้ที่ไหน?
ที่สำคัญ มีความจำเป็นอะไรมากมายขนาดนั้นหรือถึงต้องจัดให้เป็นหมวดหนึ่งต่างหากในรัฐธรรมนูญ ทั้งๆ ที่ทั้งหมวดมีอยู่แค่มาตราเดียวและไม่เคยจัดแบบนี้มาก่อนในรัฐธรรมนูญฉบับใด?
หมวดหน้าที่ของรัฐซึ่งไม่เคยมีมาก่อนในรัฐธรรมนูญฉบับใดเช่นกัน ได้ทำให้เกิดข้อสงสัยอย่างน้อยสามข้อ คือ หนึ่ง สงสัยว่าคำว่า “รัฐ” ในที่นี้หมายถึง รัฐไหน? ระหว่างรัฐบาลกับองค์กรของรัฐ? ถ้าเป็นรัฐบาลซึ่งหมายถึงฝ่ายบริหารเท่านั้นมันก็จะแคบไป แต่ถ้าหมายถึงองค์กรของรัฐก็จะมีตั้งร้อยตั้งพันองค์กร แล้วจะรู้ได้อย่างไรว่าหน้าที่ที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญนั้น เป็นหน้าที่ของใคร?
สอง หน้าที่ซึ่งกำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญ มีเพียงแค่ 14 ข้อ 14 มาตรา แล้วอะไรที่นอกเหนือจากข้อความใน 14 มาตรานี้ ถือว่าไม่ใช่หน้าที่ของรัฐกระนั้นหรือ?
และ สาม บรรดาสิทธิทั้งหลายที่ไม่ได้กำหนดให้เป็นหน้าที่ของรัฐ ใครจะเป็นผู้ดำเนินการเพื่อให้ประชาชนได้สิทธิเหล่านั้น?
“การขัดกันแห่งผลประโยชน์” เป็นเพียงลักษณะหรือรูปแบบหนึ่งของการทุจริตซึ่งจะชี้ให้เห็นว่าสิ่งใดบ้างที่ต้องห้ามในระหว่างที่บุคคลดำรงตำแหน่งหนึ่งตำแหน่งใด ที่สามารถเอื้อประโยชน์ให้แก่ธุรกิจหรือกิจการที่ตนเองหรือเครือญาติเป็นเจ้าของ
พูดตรงๆ ก็คือ “ผู้ใช้อำนาจ” นั่นเอง
แต่ดูเหมือนว่ารัฐธรรมนูญฉบับนี้จะเน้นว่าผู้มีอำนาจรัฐที่จะต้องห้ามไม่ให้ใช้ตำแหน่งหน้าที่เพื่อเอื้อประโยชน์ให้กับตัวเอง เครือญาติ หรือบุคคลใกล้ชิด จะมีแต่ผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองในฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชนเท่านั้น แต่สำหรับข้าราชการระดับสูงโดยเฉพาะอย่างยิ่งในฝ่ายทหาร องค์กรอิสระ ฝ่ายตุลาการ หรือแม้แต่ฝ่ายนิติบัญญัติที่มาจากการแต่งตั้งกลับไม่เน้น ซึ่งทำให้แปลเจตนาได้ว่ารัฐธรรมนูญฉบับนี้มองว่า “ผู้ร้าย” ที่จะต้องถูกประหัตประหารอย่างเฉียบขาดก็จะมีแต่นักการเมืองที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชนเท่านั้น
ถามว่ามันถูกต้องเป็นธรรมกับประชาชนแล้วหรือ?
อันที่จริง หมวดการขัดกันแห่งผลประโยชน์นี้ ไม่จำเป็นต้องมีหรือกำหนดขึ้นมาเป็นหมวดหนึ่งต่างหากเลย ถ้าหากรัฐธรรมนูญมองว่า “ผู้ใช้อำนาจรัฐ” ที่จะต้องถูกห้ามมิให้กระทำการใดๆ อันเป็นการขัดกันแห่งผลประโยชน์นั้นคือ ผู้ใช้อำนาจรัฐ ทั้งในฝ่ายบริหาร ฝ่ายนิติบัญญัติ องค์กรอิสระ องค์กรตรวจสอบทั้งหลาย ข้าราชการประจำ โดยเฉพาะอย่างยิ่งผู้นำเหล่าทัพ และตุลาการ รวมทั้งนักการเมืองท้องถิ่น แต่เมื่อยกฐานะขึ้นเป็นหมวดหนึ่งในรัฐธรรมนูญ
จึงมองเป็นอย่างอื่นไปไม่ได้นอกจากว่าจะมุ่งจับผิดและลงโทษแต่เฉพาะผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองที่มาจากการเลือกตั้งและยึดโยงกับประชาชนเท่านั้น
หมวดองค์กรอิสระซึ่งก็ไม่เคยมีบัญญัติในรัฐธรรมนูญฉบับใดเช่นกัน ถูกกำหนดขึ้นในรัฐธรรมนูญเพื่อยกฐานะบรรดาองค์กรตรวจสอบทั้งหลายให้มีอำนาจเหนือฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายบริหารโดยเฉพาะที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชน ความจริงไม่ควรจะเรียกองค์กรเหล่านี้ว่าองค์กรอิสระ เพราะไม่ได้เป็นอิสระเหมือนชื่อ แต่แท้ที่จริงมีความยึดโยงอย่างแนบแน่นกับฝ่ายตุลาการจนกลายเป็นอำนาจที่สี่ ซึ่งเป็นแขนงหนึ่งของฝ่ายตุลาการ ซึ่งว่าที่จริงถ้าหมวดนี้ไม่ใช้ชื่อว่าองค์กรอิสระและใช้องค์กรตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐแทน ก็ควรจะต้องรวมถึงศาลรัฐธรรมนูญด้วย
ที่สำคัญควรจะมีอำนาจตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐทุกสาขา รวมทั้งสาขาตุลาการและองค์กรตรวจสอบด้วยกันเอง
แต่พอมาตั้งเป็นหมวดองค์กรอิสระที่มีความยึดโยงกับฝ่ายตุลาการและศาลรัฐธรรมนูญรวมทั้งวุฒิสภาซึ่งมาจากการแต่งตั้งด้วยกัน ทั้งยังเป็นผู้ให้ความเห็นชอบในการแต่งตั้งกรรมการและตุลาการในองค์กรอิสระและศาลรัฐธรรมนูญอีกด้วย ก็เลยกลายเป็นว่ามีอำนาจตรวจสอบได้ทุกองค์กร ยกเว้นฝ่ายตุลาการ กองทัพ องค์กรอิสระ และวุฒิสภา ซึ่งคงจะหนีไม่พ้นการตรวจสอบแบบถ้อยทีถ้อยเกรงใจกันเสียมากกว่า
องค์กรอิสระตามหมวดนี้ ได้แก่ คณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน ผู้ตรวจการแผ่นดิน และคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ ซึ่งถ้าดูตามที่มา องค์ประกอบ อำนาจหน้าที่ และการตรวจสอบถอดถอนแล้ว องค์กรเหล่านี้ไม่ได้มีความเป็นอิสระสมกับชื่อเลยแม้แต่น้อย
ส่วนหมวดศาลรัฐธรรมนูญนั้น ก็อย่างที่กล่าวแล้ว เดิมถูกจัดอยู่ในหมวดเดียวกับศาลเพราะถือว่าเป็นฝ่ายตุลาการและต้องปฏิบัติหน้าที่ในพระปรมาภิไธยพระมหากษัตริย์ แต่พอแยกมาเป็นหมวดหนึ่งต่างหาก ก็เลยไม่รู้ว่าเป็นฝ่ายตุลาการหรือฝ่ายไหนกันแน่? จะว่าเป็นองค์กรอิสระก็ไม่ใช่อีกนั่นแหละ ตกลงเลยไม่รู้ว่าเป็นอะไร แต่ว่ามีอำนาจมากเหลือเกินและไม่ได้มีอิสระแต่อย่างใด เพราะว่าทั้งองค์ประกอบ ที่มา อำนาจหน้าที่ และการตรวจสอบถอดถอนออกจากตำแหน่งดูเหมือนจะแยกไม่ออกจากศาลฎีกาและศาลปกครองสูงสุด ซึ่งเป็นศาลสูงสุดของฝ่ายตุลาการ ซึ่งการมีศาลรัฐธรรมนูญเป็นหมวดหนึ่ง โดยมีคำวินิจฉัยเป็นที่สิ้นสุดเด็ดขาดและผูกพันทุกองค์กรนี่เอง ก็เลยทำให้เป็นที่สงสัยว่าประเทศไทยมีศาลสูงสุดอย่างที่ในทางสากลเรียกว่า “Supreme Court” อยู่กี่ศาลกันแน่?
เพราะทั้งศาลฎีกา ศาลฎีกาแผนกคดีเลือกตั้งศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง รวมทั้งศาลปกครองสูงสุด ก็ล้วนเป็น “ศาลสูงสุด” ซึ่งมีคำสั่ง คำพิพากษา หรือคำวินิจฉัยอันเป็นที่สิ้นสุดเด็ดขาดเช่นเดียวกับศาลรัฐธรรมนูญทั้งสิ้น
หมวด 16 การปฏิรูปประเทศ ซึ่งก็ไม่เคยมีมาก่อนในรัฐธรรมนูญฉบับใดเช่นกัน ได้ทำให้รัฐธรรมนูญทั้งฉบับถูกลดค่าลงมาเป็นเพียง “แผนการปฏิรูปประเทศเป็นระยะเวลา 20 ปี” เท่านั้นเอง เพราะเมื่อมีหมวดนี้เกิดขึ้นมา ทั้งฝ่ายนิติบัญญัติ ฝ่ายบริหาร ฝ่ายประจำ หรือแม้แต่ฝ่ายตุลาการต่างก็ต้องดำเนินการและปฏิบัติหน้าที่ให้สอดคล้องกับสิ่งที่เรียกว่า “ยุทธศาสตร์ชาติ” ซึ่งได้ออกแบบและใช้บังคับเรียบร้อยภายในระยะเวลาประมาณหนึ่งปีเศษๆ นับแต่วันที่รัฐธรรมนูญประกาศใช้บังคับ พูดง่ายๆ คือ ก่อนที่จะมีการเลือกตั้งทั่วไปครั้งแรกตามรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ด้วยซ้ำ
และที่น่าแปลกใจอย่างยิ่งคือ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยทุกฉบับจะมีหมวดที่ว่าด้วย “การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ” เป็นหมวดปิดท้ายก่อนที่จะถึงบทเฉพาะกาล
แต่รัฐธรรมนูญฉบับนี้เป็นรัฐธรรมนูญฉบับแรกที่เอาหมวดการปฏิรูปประเทศซึ่งเกิดขึ้นใหม่มาเป็นหมวดปิดท้ายแทนหมวดการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ ซึ่งถูกจัดให้ไปเป็นหมวดรองสุดท้าย
ก็ไม่ทราบว่าใช้ตรรกะหรือทฤษฎีใดมาเป็นหลักคิดในการเปลี่ยนแปลงถึงขนาดนี้?
หรือต้องการจะ “สื่อ” ให้เห็นอะไรกันแน่?
คณิน บุญสุวรรณ
