เงินคงคลัง คำนี้คนไทยทั่วไปหรือแม้แต่ผู้สื่อข่าวส่วนใหญ่ มักจะเข้าใจเสมอว่าเป็นเงินที่เหลืออยู่ในคลัง ซึ่งจำนวนของเงินคงคลังจะมีความสำคัญมากต่อฐานะการคลังของประเทศ ความเข้าใจนี้ในสมัยโบราณที่รัฐมีเฉพาะการรับมาและจ่ายไปเท่านั้น ถือว่าถูกต้อง แต่สมัยปัจจุบันตั้งแต่ประเทศทั้งหลายในโลกนี้รู้จักใช้การกู้เงินจากประชาชนของประเทศตนเอง มาใช้ในการบริหารประเทศ ความหมายของเงินคงคลังจึงเปลี่ยนไปจากเดิมมาก
คำว่า “เงินคงคลัง” (Treasury Balance) เท่าที่ค้นหาดูจากหนังสือและบทความของผู้รู้หลายท่าน เดาได้ว่าน่าจะเกิดขึ้นตั้งแต่สมัยสมเด็จพระบรมไตรโลกนาถ ที่ได้ทรงตั้งจตุสดมภ์ขึ้นมาบริหารประเทศ ซึ่งได้แก่ เวียง วัง คลัง นา สำหรับคลังนั้นมีหน้าที่หารายได้เข้ามาจากส่วย จังกอบ ฤชา อากร และกำไร (คำว่าส่วยสมัยโบราณ ซึ่งต่อมาเรียกว่า “เงินรัชชูปการ” นั้น หมายถึงเงินที่เรียกเก็บจากราษฎรตามวิธีเก็บภาษีอากรในสมัยโบราณ ไม่ใช่ส่วยที่พวกรกแผ่นดินเรียกเก็บกันในสมัยนี้) รัฐเก็บมาได้เท่าไหร่แล้วนำไปใช้จ่าย เหลือเงินเท่าใดก็อยู่ในพระคลัง ซึ่งเรียกว่า “เงินคงคลัง”
เงินคงคลังสมัยโบราณจึงหมายถึงเงินที่มีอยู่ของรัฐ หรือของราชการจริงๆ ยามใดเหลือน้อยในช่วงข้าวยากหมากแพง ก็แสดงอาการว่าราชการกำลังถังแตก ถ้ามีมากก็สามารถนำไปใช้จ่ายพัฒนาประเทศได้ สมัยรัชกาลที่ 5 ท่านได้เสด็จประพาสยุโรปถึง 2 ครั้ง ท่านได้ทอดพระเนตรและทรงเห็นสิ่งดีงามก็ใช้เงินทองที่ประเทศสยามมั่งคั่งมากสมัยนั้น ซื้อหาของดีๆ มาให้ประเทศไม่ว่าจะเป็นระบบรถไฟ หรือจ้างต่างชาติ เช่น สถาปนิกชั้นดีจากยุโรปมาออกแบบสร้างพระราชวัง เช่น พระที่นั่งอนันตสมาคม เป็นต้น
ผู้เขียนเคยอ่านเจอพบว่า สมัยนั้นท่านยังเคยกู้ยืมเงินโดยการออกตราสารหนี้ในตลาดลอนดอน มาใช้ในการซื้อระบบรถไฟพร้อมอุปกรณ์จากอังกฤษ แต่ไม่อาจจำหนังสือที่เคยอ่านได้
ในสมัยรัชกาลที่ 5 ท่านได้ทรงวางระบบการคลังของประเทศมากมายนัก มีการจัดตั้งกรมพระคลังมหาสมบัติขึ้น ตั้งกรมสารบาญชีขึ้น ซึ่งเป็นที่มาของกรมบัญชีกลาง โดยในสมัยรัชกาลที่ 6 ท่านได้ทรงให้รวมกรมตรวจเงินแผ่นดินกับกรมสารบาญชีเพื่อความเหมาะสม เรียกว่า กรมบาญชีกลาง และต่อมาในรัชกาลที่ 7 ทรงให้รวมกรมพระคลังมหาสมบัติเข้ากับกรมบาญชีกลาง และให้เรียกชื่อว่า “กรมบัญชีกลาง” ซึ่งกรมควบคุมดูแล “เงินคงคลัง” ก็เป็นงานที่สำคัญงานหนึ่งในกรมบัญชีกลางตั้งแต่นั้นเป็นต้นมา
ประชาชนทั่วไปที่มีความเชื่อว่าเงินคงคลังที่อยู่ในพระคลังมหาสมบัตินั้น เป็นสิ่งที่สำคัญ เป็นสิ่งที่บ่งบอกถึงความมั่งคั่งหรือความยากจนของราชการและของประเทศ ซึ่งความเชื่อนี้ถูกต้องในสมัยโบราณ เงินคงคลังเป็นดัชนีที่แสดงฐานะการเงินของประเทศที่สำคัญมาก แต่สมัยปัจจุบันนี้ไม่ใช่แล้ว เงินคงคลังยังมีตัวตนอยู่ในระบบการคลังของไทย แต่องค์ประกอบได้เปลี่ยนไป ความหมายจึงไม่ใช่แบบโบราณอีกแล้ว
ด้วยวิวัฒนาการทางด้านการคลัง ด้วยแบบอย่างสากลของนานาชาติเป็นที่ยอมรับ และประเทศไทยก็ได้พัฒนาระบบการคลังตามอารยประเทศ เงินคงคลังในปัจจุบันจึงไม่ใช่ความเป็นความตายด้านการคลังของประเทศอีกต่อไป เงินคงคลังจะมีมากหรือน้อยขึ้นอยู่กับว่าคนในกระทรวงการคลังบริหารกันเป็นหรือไม่ เอาใจใส่ดูแลหรือไม่ แต่มากหรือน้อยไม่ได้แสดงถึงความมั่งคั่งหรือยากจนเหมือนสมัยก่อน
คำจำกัดความของเงินคงคลังยังคงเหมือนเดิม คือส่วนต่างระหว่างเงินสดรับกับเงินสดจ่ายของภาครัฐเหมือนเดิม คำจำกัดความของเงินคงคลังที่ถูกต้อง หมายถึง ปริมาณหรือจำนวนเงินที่เป็นรายรับเหลือจ่ายสะสมจากการดำเนินงานของรัฐที่รัฐสะสมไว้ในคลัง ณ ช่วงเวลาใดเวลาหนึ่ง
โดยหมายความรวมถึงธนบัตร เหรียญกษาปณ์ และจำนวนเงินในบัญชีเงินฝากของกระทรวงการคลัง ซึ่งฝากไว้กับธนาคารแห่งประเทศไทยด้วย
ตัวที่ทำให้เงินคงคลังในปัจจุบันแตกต่างจากสมัยโบราณ คือตัวรายรับของรัฐบาล (ไม่รวมรัฐวิสาหกิจและองค์กรของรัฐอื่นๆ) ซึ่งตัวหลักคือรายได้จากภาษีอากรทุกประเภท ตามประมวลรัษฎากร เงินค่าธรรมเนียมต่างๆ ค่าภาคหลวง และเงินส่งคลังรายปีจากรัฐวิสาหกิจและหน่วยงานของรัฐ ซึ่งมีที่มาตามกฎหมายชัดเจน แต่ในปัจจุบันการจัดทำงบประมาณรายจ่ายประจำปีของรัฐบาลต้องใช้เงินกู้เข้ามาเสริมทุกปี ไม่ว่าจะเป็นการกู้ระยะยาวหรือระยะสั้น
ปกติแล้วรัฐบาลโดยสำนักงานบริหารหนี้สาธารณะกู้เงินโดยออกตราสารหนี้แทบทุกสัปดาห์ เงินกู้นี้ก็ต้องนำมาเข้าเป็นส่วนหนึ่งของรายรับ ตามคำจำกัดความของเงินคงคลัง
ดังนั้น ยามใดที่เงินคงคลังเหลือน้อยไป คาดว่ารายรับจากภาษียังไม่เข้าหรือเข้ามาไม่ทัน กระทรวงการคลังก็จะออกตราสารหนี้ระยะสั้น ที่เรียกว่าตั๋วเงินคลัง อายุไม่เกิน 365 วัน หรือพันธบัตร หรือพันธบัตรระยะกลางหรือยาวตามความเหมาะสม เพื่อหาเงินมาเติมเท่าไหร่ก็ได้ ซึ่งการกู้นี้มีเงื่อนไขอยู่อย่างเดียว ต้องเป็นการกู้ตามแผนการก่อหนี้ประจำปี ซึ่งแผนนี้จะออกมาคล้องจองกับงบประมาณขาดดุลในพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปี
ดังนั้น ความสำคัญของเงินคงคลังปัจจุบัน จึงไม่ต่างอะไรกับกระแสเงินสดรายวันธรรมดาของบริษัทร้านค้าทั่วไปนั่นเอง
พระราชบัญญัติเกี่ยวกับเงินคงคลังที่ใช้อยู่ในปัจจุบันคือพระราชบัญญัติเงินคงคลัง พ.ศ.2491 ให้ไว้ ณ วันที่ 6 กุมภาพันธ์ พ.ศ.2491 เป็นปีที่ 3 ในรัชกาลที่ 9 ผู้รับสนองพระบรมราชโองการ คือ นายควง อภัยวงศ์ นายกรัฐมนตรีในสมัยนั้น พระราชบัญญัตินี้มี 14 มาตรา มีการแก้ไขทั้งหมด 3 ครั้ง ครั้งแรกเรียกว่าพระราชบัญญัติเงินคงคลัง (ฉบับที่ 2) พ.ศ.2495 ครั้งที่สอง (ฉบับที่ 3) พ.ศ.2509 และครั้งที่สาม (ฉบับที่ 4) พ.ศ.2534
อย่างไรก็ตาม ขณะนี้ได้ทราบว่า การแก้ไขพระราชบัญญัติเงินคงคลัง ครั้งที่ 4 กำลังจะเกิดขึ้นในอีก 2-3 เดือนข้างหน้านี้ ขณะนี้เรื่องได้ผ่านการพิจารณาเห็นชอบของคณะรัฐมนตรีไปแล้วในการประชุมเมื่อวันที่ 12 กันยายน 2560 นี้เอง รอให้มีการพิจารณาของรัฐสภาเท่านั้น
การเสนอของกระทรวงการคลังให้มีการแก้ไขพระราชบัญญัติเงินคงคลังครั้งที่ 4 นี้ ถือว่าเป็นการเสนอที่มีประโยชน์ต่อการบริหารเงินคงคลังอย่างมาก โดยมีเป้าหมายเพื่อสร้างความคล่องตัวในการก่อหนี้เพื่อบริหารเงินคงคลัง ทั้งนี้ นอกจากลดความยุ่งยากซับซ้อนในการตั้งงบประมาณประจำปีเพื่อปิดการกู้เงินส่วนขาดส่วนเกินตลอดปีที่ผ่านมาแล้ว ยังจะสามารถช่วยประหยัดค่าดอกเบี้ยเงินกู้ที่รัฐบาลต้องกู้เงินมาปิดหรือเติมเงินคงคลังให้อยู่ในระดับที่เหมาะสมในแต่ละปีได้ด้วย คร่าวๆ ตัวเลขออกมาว่าจะสามารถประหยัดดอกเบี้ยจ่ายหรือต้นทุนการถือเงินสดเกินกว่าเหตุได้ปีละถึง 10,000 ล้านบาท ต้องขอชมเชยกระทรวงการคลังและผู้ที่เกี่ยวข้องว่า เป็นความคิดริเริ่มที่ดีมาก
เพื่อให้บรรลุเป้าหมายในการบริหารเงินคงคลังให้มีประสิทธิผลอย่างแท้จริง การเสนอขอแก้ไขพระราชบัญญัติเงินคงคลังในครั้งนี้ จำเป็นต้องเสนอขอแก้ไขพระราชบัญญัติการบริหารหนี้สาธารณะฉบับที่ใช้อยู่ในปัจจุบันด้วย เพราะอำนาจในการกู้เงินระยะสั้นโดยการออกตั๋วเงิน (อายุไม่เกิน 365 วัน) นั้น ได้มีบทบัญญัติไว้ในพระราชบัญญัติการบริหารหนี้สาธารณะ จึงจำเป็นต้องดำเนินการแก้ไขไปพร้อมๆ กับการแก้ไขพระราชบัญญัติเงินคงคลัง
กระทรวงการคลัง โดยสำนักงานบริหารหนี้สาธารณะ เจ้าของเรื่องนี้ได้กล่าวถึงเหตุผลและความจำเป็นที่ต้องแก้ไขกฎหมายทั้งสองฉบับว่า “เพื่อให้กลไกการบริหารสภาพคล่องเงินคงคลังที่มีประสิทธิภาพ โดยแยกวัตถุประสงค์และกรอบวงเงินการกู้เพื่อบริหารเงินคงคลังออกจากการกู้เงินเพื่อชดเชยการขาดดุลงบประมาณ ตลอดจนกำหนดให้สามารถสั่งจ่ายเงินคงคลังมาชำระคืนต้นเงินกู้ตั๋วเงินคลัง (T-Bill) ได้ โดยไม่ต้องตั้งงบประมาณรายจ่ายเพื่อชดใช้เงินคงคลัง เพื่อให้สอดคล้องกับหลักการบริหารเงินสดจึงจำเป็นต้องแก้ไขกฎหมายทั้งสอง”
การกู้เงินในประเทศของรัฐบาลนั้น ทั้งการกู้โดยการออกเป็นตั๋วเงินคลังหรือเป็นพันธบัตรระยะปานกลางอายุ 3 ปี 5 ปี 7 ปี จนถึงระยะยาว เช่น 10 ปี 12 ปี 15 ปี เป็นต้น ส่วนใหญ่เป็นการออกเพื่อหาเงินหรือกู้เงินจากตลาด หรือจากเอกชนทั้งในประเทศและต่างประเทศมาใช้ชดเชยการขาดดุล ยกตัวอย่างเช่น ในปีงบประมาณ 2560/61 ที่จะเริ่มในเดือนตุลาคม 2560 นี้ จะมีงบประมาณขาดดุลที่กำหนดไว้ 450,000 ล้านบาท คิดเป็นร้อยละ 15.5 ของงบประมาณแผ่นดินทั้งสิ้น 2,900,000 ล้านบาท
เห็นอย่างนี้แล้ว คนทั่วไปอาจถามว่าเราคนไทยจะต้องแบกหนี้กันตลอดไปใช่ไหมเพราะรัฐบาลต้องกู้เงินมาใช้อยู่ทุกๆ ปี น้อยปีนักที่จะเป็นงบประมาณเสมอดุล คำตอบก็คือใช่ ถูกต้องแล้ว เพราะฉะนั้นจงอย่าไปคิดให้ปวดหัวเล่น ว่าหนี้ต่อหัวของคนไทย รวมทั้งทารกที่จะต้องเกิดลืมตามาดูโลกทุกวันด้วยจะเป็นเท่าไหร่
ถ้าจะคิดให้เป็นประโยชน์ต่อบ้านเมือง ก็ควรคิดว่าเงินงบประมาณแผ่นดินในแต่ละปีนั้นถูกนักการเมือง ข้าราชการประจำ ตลอดทั้งกรรมการและผู้บริหารในรัฐวิสาหกิจต่างๆ โกงกินกันไปปีหนึ่งๆ เท่าไหร่ อย่างนี้เลือดจะได้ฉีดแรงขึ้นมากกว่าเดิม
เอาละ ไหนๆ ประเทศไทยเรานี้ ทำยังไงๆ คอร์รัปชั่นก็ไม่สามารถลดลงได้ ตรงกันข้ามยิ่งมีมากขึ้นตามงบประมาณแผ่นดินที่ขยายตัวเพิ่มขึ้นทุกปี คนไทยซึ่งนับถือศาสนาพุทธเป็นส่วนใหญ่ คงทำได้อย่างเดียวคือ เวลาทำบุญกรวดน้ำให้คนดีและเจ้ากรรมนายเวรทั้งหลาย ก็ขอให้สาปแช่งคนชั่วช้าที่โกงชาติไปด้วยก็แล้วกัน
ความสำคัญและความจำเป็นของการก่อหนี้ของรัฐบาลอีกประการหนึ่งก็คือ การออกตราสารหนี้ของรัฐเพื่อกู้เงินปีละมากๆ นั้น จำเป็นที่จะต้องสร้างอัตราดอกเบี้ยอ้างอิง (Benchmark) ในตลาดการเงินภายในประเทศขึ้นให้เป็นตัวอ้างอิงสำหรับการกำหนดอัตราดอกเบี้ยในตราสารหนี้ภาคเอกชนในทุกประเภทและทุกอายุหนี้เงินกู้ด้วย ถ้าไม่มีตัวอ้างอิงของรัฐในเรื่องนี้ การกำหนดอัตราดอกเบี้ยเงินกู้ในภาคเอกชนก็จะเลื่อนลอย ขาดความชัดเจน ขาดตัวยึดเหนี่ยว ทั้งนี้ทั้งนั้น เพราะประเทศทั่วโลกที่นานาชาติเขายอมรับเครดิตหรือความน่าเชื่อถือทางด้านการเงิน จะมีการยอมรับกันว่า ความเสี่ยงของการให้เงินกู้ หรือการเข้าไปซื้อตราสารหนี้ของรัฐบาลจะเท่ากับศูนย์
ดังนั้น ถ้ารัฐบาลออกพันธบัตรอายุ 3 ปี ในอัตราดอกเบี้ยร้อยละ 1.50 เวลาที่บริษัทเอกชนหรือสถาบันการเงินภาคเอกชนจะออกตั๋วสัญญาใช้เงินหรือหุ้นกู้อายุ 3 ปีบ้าง เขาก็จะดูตัวของรัฐบาลเป็นเกณฑ์ แล้วบวกด้วยอัตราใดอัตราหนึ่งที่เห็นว่าพอเหมาะพอควรกับของตน เช่นบวกด้วยร้อยละ 1.75 สำหรับบริษัท ก. ดังนั้น บริษัทนี้ก็จะออกหุ้นกู้อายุ 3 ปีที่อัตรา 1.50+1.75 เท่ากับร้อยละ 3.25 ต่อปี เป็นต้น ด้วยความจำเป็นในการสร้างอัตราอ้างอิงในการก่อหนี้นี้ รัฐบาลจึงต้องทำการออกพันธบัตรอย่างสม่ำเสมอ ตามอายุต่างๆ กันที่เป็นที่นิยมของตลาดหนี้ภาคเอกชน
กล่าวโดยสรุปแล้ว ในฐานะเป็นพลเมืองที่ดีในชาติ จากนี้ไปขออย่าได้พะวงหรือตั้งคำถามเกี่ยวกับ “เงินคงคลัง” และอย่าได้ไปคิดมากเรื่องหนี้ภาครัฐที่แต่ละคนที่เป็นคนในชาติต้องแบกรับ เพราะทุกวันนี้โลกใบนี้อยู่ได้ด้วยการก่อหนี้ ยิ่งเป็นประเทศใหญ่เศรษฐกิจมั่นคงและพัฒนาแล้ว ไม่ว่าสหรัฐอเมริกา อังกฤษ เยอรมนี นอร์เวย์ เดนมาร์ก ออสเตรเลีย สิงคโปร์ จีน เกาหลี ญี่ปุ่น รัฐบาลเขามีการก่อหนี้มากมายมหาศาลกันทั้งนั้น
ประเทศไทยเรามีหนี้สาธารณะ (Public Debt) 45-46% ของ GDP แต่ประเทศญี่ปุ่นมีหนี้สาธารณะถึงกว่า 200% ของ GDP ไม่ใช่เฉพาะประเทศเท่านั้นที่เป็นหนี้มาก บริษัทต่างๆ ก็เป็นหนี้กันทั้งนั้น ยิ่งบริษัทใหญ่มาก ยิ่งมีหนี้มาก แต่เขาต้องมีทรัพย์สินมากด้วย ถ้าต้องการเป็นบริษัทที่ดีมาก ก็ต้องทำตัวให้มีธรรมาภิบาลให้มากโกงให้น้อย หลีกเลี่ยงการหลบภาษีให้มาก ตัวบริษัทก็จะมีกิจการที่ดีเป็นที่เชื่อถือ และประเทศชาติก็จะอยู่อย่างเศรษฐกิจพอเพียงและมีความสุขด้วยครับ
สมหมาย ภาษี
