อปท.กับสุขภาวะท้องถิ่น : เราทำได้! โดย : มิ่งสรรพ์ ขาวสอาด

ในสังคมที่เป็นประชาธิปไตย นโยบายกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นเป็นนโยบายที่ได้รับงบประมาณสูงมาก เพราะเป็นนโยบายที่มีฐานเสียงครอบคลุมประชาชนทั้งประเทศ เป็นนโยบายที่มีผลต่อชีวิตประจำวันและความอยู่ดีมีสุขของประชาชนทั้งหมด ในประเทศไทยนโยบายกระจายอำนาจในทางปฏิบัติมีอุปสรรคในการจัดสรรงบประมาณให้เป็นไปตามเป้าหมายที่ทำแต่แรกเริ่ม นอกจากนี้ ยังมีกิจกรรมหลายประเภทที่หลังจาก พ.ร.บ.ขั้นตอนกระจายอำนาจออกใช้บังคับให้กระจายอำนาจแล้ว รัฐส่วนกลางก็ยังดึงเอาภารกิจที่ตั้งเป้าว่ากระจายให้ท้องถิ่นไปแล้วกลับมาอีก หรือยังไม่กระจายตามเป้าหมาย เช่น การก่อสร้างทางหลวงชนบท

การชะลอกระบวนการกระจายอำนาจของส่วนกลางส่วนหนึ่งจะมาจากความไม่ไว้เนื้อเชื่อใจรัฐบาลท้องถิ่นว่าไร้ประสิทธิผลและประสิทธิภาพ ไม่มีความรู้ความสามารถที่จะตอบสนองต่อความต้องการของประชาชน ตลอดจนข่าวการฉ้อราษฎร์บังหลวงในโครงการต่างๆ ของ อปท. จึงทำให้เกิดข้อเสนอ เช่น ข้อเสนอของคณะกรรมาธิการขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศด้านการปกครองส่วนท้องถิ่น สภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศหรือ สปท.ให้ปรับปรุงโครงสร้างองค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) ยกระดับเป็นเทศบาลทั้งหมด อ้างถึงให้ยุบรวม อปท.ขนาดเล็กโดยเป็นวิธีที่ทำให้ท้องถิ่นมีศักยภาพและมีประสิทธิภาพการบริหารงาน ข้อมูลของสมาคม อบต.แห่งประเทศไทย คาดว่าจะมี อปท.ที่มีประชากรไม่ถึง 7,000 คน และรายได้ไม่เกิน 20 ล้านบาท จำนวน 6,173 แห่ง (จากจำนวนทั้งสิ้น 7,548 แห่ง) จะถูกยุบไปควบรวมเป็นเทศบาล คำถามนโยบายสาธารณะต่อนโยบายนี้ก็คือ (1) อปท.ที่มีขนาดต่างกันมีประสิทธิผลและมีประสิทธิภาพอย่างไร (2) จริงหรือที่ อปท.ขนาดเล็กไม่สามารถส่งมอบเป็นงานที่สำคัญในความเห็นของประชาชน และประชาชนพึงพอใจในงานที่ส่งมอบแค่ไหน (3) อปท.ขนาดเล็กมีศักยภาพในการดำเนินงานทางสังคมโดยอาศัยการมีส่วนร่วมของประชาชนได้ดีแค่ไหน

ฝ่ายชุมชนและสังคม (ฝ่าย 4) สำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.) ได้มอบหมายให้สถาบันศึกษานโยบายสาธารณะจัดนักวิจัยจาก 4 มหาวิทยาลัยในภาคเหนือและภาคตะวันออกเฉียงเหนือ หาคำตอบให้นโยบายสาธารณะที่กล่าวมาแล้ว ทั้งนี้ ได้ใช้หลักการ
ธรรมาภิบาลเพื่อประเมินผลลัพธ์ของการดำเนินงานขององค์กรโดยวิธีกรณีศึกษาโดยเน้นธรรมาภิบาลใน 3 ด้านคือ ประสิทธิผล ประสิทธิภาพ การให้ประชาชนมีส่วนร่วม และการตอบสนองความต้องการของประชาชน

ข้อค้นพบร่วมกันของโครงการวิจัยย่อยซึ่งจะถือเป็นบทเรียนด้านนโยบายก็คือ อปท. มีบริบทในการดำเนินภารกิจไม่เหมือนกัน แล้วแต่สภาพของพื้นที่และความเป็นเมือง ดังนั้น อปท.จึงใช้ความพยายามในการพัฒนาแตกต่างกันไปตามบริบทของพื้นที่ อปท. ในชนบทจะให้ความสนใจกับการจัดการทรัพยากรธรรมชาติ ในขณะที่ อปท. ในเมืองจะสนใจด้านสิ่งแวดล้อมหรือขยะ ดังนั้น การส่งเสริมการพัฒนาของ อปท.จึงควรจัดแยกเป็นกลุ่มๆ โดยให้ อปท.สมัครเป็นสมาชิกกลุ่มที่ตนเองเข้าเกณฑ์และสนใจ ในทำนองเดียวกับ Fan Club แล้วจึงดำเนินการใช้แรงจูงใจ ให้ความรู้ เพื่อยกระดับการพัฒนาให้ดีขึ้น

ข้อเสนอแนะเชิงนโยบายชั้นแรกจึงควรให้ อปท.มีความคล่องตัวด้านบริหารจัดการงบประมาณ เพื่อจะสามารถบริหารจัดการให้ตรงกับความต้องการของประชาชน


ข้อค้นพบด้านประสิทธิภาพที่สำคัญคือ เทศบาลไม่ได้มีประสิทธิภาพเหนือกว่า อบต. การยกฐานะโดยหลอมรวม อบต. ให้เป็นเทศบาลเพื่อหวังประสิทธิภาพจากขนาดหรือหวังจะลดพนักงานและสมาชิกสภาให้เหลือชุดเดียวเพื่อลดงบประมาณด้านค่าจ้าง อาจจะทำให้เกิดการลดคุณภาพในการให้บริการ จากการวิเคราะห์การบริหารจัดการด้านสุขภาพพบว่ากลุ่ม อบต. มีประสิทธิภาพมากกว่ากลุ่มเทศบาลตำบลเสียอีก แต่น่าเสียดายที่จำนวนตัวแปรและตัวอย่าง (39 อปท.) ในการศึกษานี้ค่อนข้างจำกัดจึงเป็นไปได้เพียงข้อเสนอเบื้องต้นว่าน่าจะชะลอการหลอมรวมและพิจารณาผลประโยชน์ของการหลอมรวมจากข้อมูลเชิงประจักษ์ขนาดใหญ่ก่อนดำเนินนโยบายดังกล่าว

สำหรับคำถามธรรมาภิบาลถัดมาว่า การบริหารงานของท้องถิ่นตอบสนองกับความต้องการของประชาชนเพียงใด พบว่า อปท.ขนาดเล็กที่ศึกษาสามารถส่งมอบบริการให้ตรงกับความต้องการของประชาชน ประชาชนในพื้นที่ศึกษามีความพึงพอใจการให้บริการของ อปท. ในระดับ “มาก” โดยให้คะแนนในระดับสูงทุกด้านโดยเฉพาะการบริหารศูนย์เด็กเล็ก การจัดการขยะในชุมชน การอนุรักษ์ศาสนาและวัฒนธรรม การส่งเสริมสุขภาพบริการแพทย์ฉุกเฉิน การดูแลผู้สูงอายุ รายการที่ได้คะแนนค่อนข้างต่ำ ได้แก่ การจัดการปัญหายาเสพติด การเปิดโอกาสให้ประชาชนกำหนดข้อตกลงในการดูแลป่า ซึ่งอยู่นอกเหนืออำนาจ อปท. หรือการดำเนินการการส่งเสริมผลิตภัณฑ์ชุมชนและการสร้างรายได้ทางเศรษฐกิจและสนับสนุนแพทย์ทางเลือก การศึกษาโดยใช้วิธี (Importance-Performance Analysis: IPA) สอบถามประชาชนถึงความสำคัญของบริการในแต่ละด้านตามความเห็นของประชาชน และถามถึงความพึงพอใจต่อบริการที่ได้รับ ปรากฏว่าประชาชนเห็นว่าท้องถิ่น อปท.39 แห่ง ดำเนินงานสอดคล้องกับความสำคัญที่ประชาชนในระดับมากถึงมากที่สุด กล่าวคือ ประชาชนเห็นว่า อปท.ของตนจะให้ความสำคัญกับการบริการที่ประชาชนสนใจมากและให้ความสนใจน้อยกับบริการที่ประชาชนให้ความสำคัญน้อย หมายความว่า อปท.สามารถติดตามและตอบสนองความต้องการของประชาชนได้ตรงเป้ากับความต้องการที่แท้จริง

นอกจากนี้ อปท.ที่ศึกษายังดำเนินการให้เกิดประสิทธิผลเกินกว่างบประมาณที่ได้รับโดยสามารถดึงทุนสังคมในพื้นที่มาขับเคลื่อนสุขภาวะของสังคมให้ดีขึ้นอย่างเป็นรูปธรรมและพบว่า ผลตอบแทนการลงทุน 1 บาท จากโครงการทางสังคมของ อปท.จะสามารถสร้างผลตอบแทนอย่างคุ้มค่าในการร่วมกันดูแลสุขภาวะชุมชน เช่น ทต.อุโมงค์ จ.ลำพูน มีโครงการฝึกอบรมจิตอาสาแล้ว ตั้งตู้บริจาคให้คนในชุมชนสนับสนุนให้จิตอาสาไปเยี่ยมเยือนดูแลคนเฒ่าคนแก่ที่ติดบ้านติดเตียง การวิเคราะห์ผลตอบแทนเชิงสังคม (Social Return on Investment) พบว่า ต่อการลงทุน 1 บาท โครงการนี้สร้างผลตอบแทน 5.8 บาท นอกจากนี้ ยังมีโครงการลดเหล้าเข้าพรรษาของ ทต.บ้านต๋ำ จ.พะเยา ได้ผลตอบแทน 8.91 บาท ทต.บ้านแฮด จ.ขอนแก่น สามารถดำเนินโครงการส่งเสริมให้ชุมชนคัดแยกขยะจนลดปริมาณขยะลงได้ร้อยละ 50 ในขณะที่ชาวกรุงศิวิไลซ์ยังต้องเอาขยะไปทิ้งบ้านคนอื่น

การศึกษานี้ชี้ให้เห็นว่า นโยบายกระจายอำนาจควรเป็นนโยบายที่ยืดหยุ่นเพราะมีผลกระทบต่อชุมชนที่หลากหลายเป็นจำนวนมหาศาลครอบคลุมพื้นที่ทั้งประเทศ รัฐบาลจึงควรให้ อปท.บริหารจัดการตามศักยภาพและเจตนารมณ์ของประชาชนในพื้นที่ อะไรที่ไม่มีกฎหมายห้าม หากเป็นความต้องการของประชาชน อปท.ก็ควรต้องทำได้

หากเราจะเป็น Thailand 4.0 ก็ต้องให้ความสำคัญกับการยกระดับคุณภาพชีวิตของคนทั้งประเทศ ซึ่งจะเกิดขึ้นได้ก็ต่อเมื่อมีการกระจายอำนาจแบบ 4.0 ด้วย!