‘ทวี’ ชี้ร่าง พ.ร.บ.งบปี’65 ‘ต้องไม่ ลับ-ลวง-พราง’ เพราะเป็นเงินของประชาชนทุกคน
เมื่อวันที่ 23 เมษายน พ.ต.อ.ทวี สอดส่อง เลขาธิการพรรคประชาชาติ กล่าวถึงงบประมาณปี 2565 ที่ผ่านคณะรัฐมนตรีจะนำเข้าสู่รัฐสภาว่า ได้มีการเผยแพร่ว่าตั้งงบประมาณไว้จำนวน 3,100,000 ล้านบาท ลดจากปีงบประมาณปี 2564 ประมาณ 185,962 ล้านบาทเศษ ในปีนี้ โดยประมาณการจัดเก็บรายได้ 2.4 ล้านล้านบาท กู้ชดเชยการขาดดุล 7 แสนล้านล้านบาท ซึ่งการกู้เพิ่มจากปีก่อน ร้อยละ 14.95 งบประมาณปี 2565 มีหน่วยรับงบประมาณมากที่สุดตั้งแต่การจัดงบประมาณ มา คือมีจำนวน 802 หน่วยรับงบประมาณ ได้แก่ ส่วนราชการ 20 กระทรวง มีหน่วยรับงบประมาณในแต่ละกระทรวงรวมกัน 499 หน่วยรับงบประมาณและท้องถิ่นได้แก่ กทม. อบจ เมืองพัทยา เทศบาลนคร และเทศบาลเมือง รวมกัน 303 หน่วย ยังไม่มีรายละเอียดของงบประมาณเพียงแต่ติดตาม แต่จากการที่เป็นคณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณางบประมาณในปีที่ผ่านมา มีข้อห่วงใยและข้อสังเกตเบื้องต้นในภาพรวม คือ
1. “การหาเงิน” ปกติเป็นหน้าที่ของรัฐมนตรีคลังและกระทรวงการคลังเพื่อเป็นงบประมาณ แบ่งออกเป็น 2 ประเภท ได้แก่ รายรับจากรายได้แผ่นดินและรายรับจากเงินกู้เพื่อชดเชยการขาดดุล ที่น่าหวงคือเน้นกู้เงินผลักภาระให้ประชาชนเป็นหนี้สาธารณะเพิ่มขึ้นเช่นในปีงบประมาณ 2564 ตั้งงบประมาณไว้ 3,285,962ล้านบาทเศษ (3.3 ล้านบาท) รัฐประมาณการจัดหารายได้ไว้ จำนวน 2,731,000 ล้านบาท (2.7 ล้านล้านบาท)แต่ความจริงสุดท้ายรัฐหาได้เพียง 2,307,215 ล้านบาท (2.3 ล้านล้านบาท)ต่ำ กว่าประมาณการจำนวน 423,784 ล้านบาท (4.3แสนล้านบาท) จำเป็นต้องกู้เงินเพื่อชดเชยการขาดดุลที่ตั้งไว้เดิม จำนวน 469,000 ล้านบาท (4.69 แสนล้านบาท) ต้องกู้เงินเพิ่มรวมทั้งสิ้น จำนวน 701,283.64 ล้านบาท (7.01 แสนล้านบาท) กู้เงินสูงกว่าที่ประมาณการไว้
ที่ผ่านมารายรับรัฐมีความไม่แน่นอนสูงและในปีนี้เชื่อว่าการเก็บภาษีน่าจะน้อยกว่าที่ประมาณการไว้อีก รายได้แผ่นดินถือว่ามีความสำคัญอย่างยิ่ง แต่รัฐบาลมักปิดบังมีข้อมูลให้ศึกษาน้อยเกินไป ส่วนตัวมีข้อสังเกตจากการค้นหาเพิ่มเติม เช่น กรมสรรพากรที่เป็นหน่วยงานจัดเก็บมีรายได้เข้าประเทศมากที่สุด จะไม่มีข้อมูลการ “คืนภาษี” ที่งบประมาณไปใช้ได้ต้องหักเงินคืนภาษีก่อนหรือเป็นรายได้สุทธิ มีตัวเลขการคืนภาษีที่ผิดปกติ คือในปี พ.ศ. 2561 กรมสรรพากรจัดเก็บภาษีได้ 1,915,456 ล้านบาท แต่มีการหักเงินคืนมูลค่าเพิ่ม ภาษีนิติบุคคลและอื่นๆ จำนวน 320,529 ล้านบาท จึงเหลือเงินที่จะใช้ได้สุทธิเพียง 1,636,683 ล้านบาท
แต่ในปี พ.ศ. 2563 จัดเก็บภาษีได้ 1,833,812 ล้านบาท น้อยกว่าปีก่อนหน้าปี 61 ถึง 81,644 ล้านบาท มีการคืนภาษีมากถึง 374,244 ล้านบาท “เก็บภาษีได้น้อยแต่คืนภาษีมาก” กว่าปี พ.ศ.2561 ถึง 53,715 ล้านบาท เหลือเงินได้สุทธิเพียง 1,497,081 ล้านบาทเท่านั้น จึงเป็นประเด็นข้อสังเกตและข้อสงสัยทางสังคมที่รัฐต้องสร้างความโปร่งใสมีเอกสารให้ ตรวจสอบได้ด้วย
2. การจัดทำงบประมาณและการกำหนดตัวชี้วัด ตาม “ยุทธศาสตร์ชาติและแผ่นปฏิรูปประเทศ” ยังไม่สะท้อนการแก้ปัญหาของประเทศ และใช้งบประมาณในสถานการณ์แพร่ระบาดโควิด19 ยังจัดงบมุ่งความมั่นคงของรัฐ(บาล)ที่ไม่ใช่ความมั่นคงของประชาชนและชาติตามความเป็นจริง ไม่ความคุ้มค่าเพื่อให้เกิดผลประโยชน์ต่อประชาชน ไม่มีการประเมินความคุ้มค่าจากผลลัพธ์ต่องบประมาณ ไม่มีการเปรียบเทียบความคุ้มค่าของแต่ละโครงการ ที่สำคัญผลการเบิกจ่ายของแต่ละหน่วยรับงบประมาณในปีที่ผ่านมาจะพบว่างบลงทุนจะจ่ายประมาณไม่ถึง 70% (ปีพ.ศ. 2563 งบลงทุนเบิกจ่ายเพียง 66%เท่านั้น) จะมีประมาณ 120,000-200,000 ล้านบาทเบิกจ่ายไม่ทัน
ตามหลักการต้องคืนเงินที่เหลือให้กับแผ่นดินไม่สามารถนำไปใช้ได้ แต่รัฐได้อ้างข้อยกเว้นที่ขออนุญาตกระทรวงการคลังหรือเทคนิคที่ยากต่อการตรวจสอบไม่ยอมคืนเงินส่วนนี้กลับเป็นของแผ่นดิน แสดงถึงการขาดประสิทธิภาพในการใช้จ่ายงบประมาณ การจัดงบประมาณรวมศูนย์ที่ส่วนกลางเพียง “มอบงาน ไม่มอบอำนาจ” ให้ส่วนภูมิภาค งานซ้ำซ้อนกับท้องถิ่นที่รู้ปัญหาความต้องการของชุมชนท้องถิ่นดี พบว่างบประมาณที่ไปภูมิภาคจึงใช้สร้างสำนักงานเขตพื้นที่จำนวนมาก ผิดหลักการบริหาร สิ้นเปลืองงบประมาณ เพราะเป็นหน่วยงานวิชาการหรือหน่วยประสานราชการ มิใช่หน่วยปฏิบัติจึงไม่เกิดประโยชน์แก่ประชาชนในพื้นที่ การจ่ายงบบุคลากรบุคคลกรและเป็นงบดำเนินการสูง ไม่มีหน่วยงานอิสระที่เป็นกลางประเมินผลความคุ้มค่าและเกิดประโยชน์จริงหรือไม่
3. หน่วยรับงบประมาณเมื่อตรวจสอบข้อมูลการใช้งบประมาณในปีพ.ศ. 2564 หรือบางหน่วยหลายปีติดต่อกันที่มีจำนวนมาก รายงานงบการเงินและมีผลการตรวจสอบงบการเงิน “ไม่ถูกต้อง” คือผู้ตรวจสอบได้แสดงความเห็นในรายงานการเงิน แสดงความเห็นว่างบการเงินไม่ถูกต้อง หรือไม่แสดงความเห็นต่องบการเงิน หรือ แสดงความเห็นอย่างมีเงื่อนไขที่ตามมาตรฐานการบัญชีภาครัฐและนโยบายการบัญชีภาครัฐ ที่กระทรวงการคลังกำหนด จะต้องแสดงความเห็น “อย่างไม่มีเงื่อนไข” จึงถือว่างบการเงินถูกต้อง
กรณีหน่วยรับงบประมาณที่รายงานการเงินไม่ถูกต้องน่าจะไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญ กฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณ และพระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 (มาตรา 68) กำหนดให้หน่วยงานต่าง ๆ ต้องดำเนินการตามมาตรฐานการบัญชีภาครัฐและนโยบายการบัญชีภาครัฐ ที่กระทรวงการคลังกำหนด หน่วยรับงบประมาณที่มีรายงานการเงินถูกต้องถือเป็นมาตราฐานขั้นต่ำที่กฎหมายกำหนดต้องมีก่อนได้รับการจัดสรรงบประมาณว่าชอบด้วยกฎหมาย ในงบประมาณปี 2564 ที่ผ่านมา ได้พบว่ามีผลการตรวจสอบในรายงานของผู้สอบบัญชีแสดงความเห็นอย่างมีเงื่อนไข งบการเงินไม่ถูกต้อง หรือไม่แสดงความเห็นต่องบการเงิน กับหน่วยรับงบประมาณจำนวนมาก ได้แก่
1.) แสดงความเห็นอย่างมีเงื่อนไข
อาทิ กระทรวงการต่างประเทศ , สำนักงานเลขาธิการคณะรัฐมนตรี,สำนักงานเลขาธิการนายกรัฐมนตรี, กองบัญชาการกองทัพไทย , กองทัพบก(กรมการเงินทหารบก) , กองทัพเรือ , ธนาคารออมสิน , กรมทางหลวง , กรมทางหลวงชนบท , สำนักงานปลัดกระทรวงอุตสาหกรรม , กรมธนารักษ์ , สำนักงานปลัดกระทรวงการท่องเที่ยวและกีฬา, กรมชลประทาน , กรมทรัพยากรธรณี , กรมทรัพยากรน้ำ, สำนักงานปลัดกระทรวงพลังงาน , กรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย , กรมโยธาธิการและผังเมือง, สำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามยาเสพติด , สำนักงานปลัดกระทรวงศึกษาธิการ , สำนักงานการวิจัยแห่งชาติ ฯลฯ
2.) แสดงความเห็นว่างบการเงินไม่ถูกต้อง
อาทิ หน่วยงานกรมกิจการเด็กและเยาวชน , กรมวิชาการเกษตร , กรมทรัพยากรน้ำบาดาล , กรมราชทัณฑ์ , กรมคุมประพฤติ , สำนักงานอัยการสูงสุด , สำนักงานตำรวจแห่งชาติ ฯลฯ
3.) ไม่แสดงความเห็นต่องบการเงิน
อาทิ สำนักงานปลัดกระทรวงการคลัง , กรมสรรพากร , กองทุนฟื้นฟูและพัฒนาเกษตรกร , สำนักงานปลัดกระทรวงเกษตรและสหกรณ์, กรมส่งเสริมการเกษตร , กรมฝนหลวงและการบินเกษตร , กรมป่าไม้ , กรมการปกครอง , สำนักงานปลัดกระทรวงมหาดไทย , กรมที่ดิน , กองทุนยุติธรรม , สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร , สำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน , สำนักงานคณะกรรมการการอาชีวศึกษา ฯลฯ
รายงานการเงินถูกต้องถือว่าเป็นมาตรฐานขั้นต่ำก่อนที่จะได้รับการจัดสรรงบประมาณแต่รัฐบาลไม่เคร่งครัดในการปฏิบัติตามกฎหมาย ปล่อยปะละเลยไม่ดำเนินการ จึงมีประเด็นสงสัยว่าการจัดงบประมาณชอบด้วยรัฐธรรมนูญและกฎหมาย และเพื่อความโปร่งใสจำเป็นเปิดเผยข้อมูลรายงานผู้ตรวจสอบบัญชีของหน่วยงานต่อสาธารณชนด้วย เพราะเงินงบประมาณเป็นภาษีของประชาชนทั้งประเทศจะต้องใช้อย่างถูกกฎหมาย และตรวจสอบได้
4. สัดส่วนของรายจ่ายประจำโดยเฉพาะค่าใช้จ่ายบุคลากรในปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 กลับสูงขึ้นกว่าปีงบประมาณ พ.ศ. 2564 และ 2563 ทั้งที่ปีผ่านมาได้มีการตั้งข้อสังเกตถูกทักท้วงให้รัฐบาลต้องมีนโยบายปฏิรูประบบราชการ การลดงบบุคลากร งบดำเนินการที่ไม่จำเป็นลง เพื่อนำงบประมาณในส่วนนี้ไปเพิ่มให้กับงบประมาณด้านการลงทุนให้มากขึ้น โดยเฉพาะอย่างยิ่งการลงทุนที่เกี่ยวข้องกับการพัฒนาประเทศ เช่น ด้านการพัฒนาคุณภาพชีวิตกระจายอำนาจให้ชุมชนหมู่บ้าน ด้านการบริหารจัดการน้ำ ด้านการศึกษา ด้านงานวิจัยและนวัตกรรม และด้านการสาธารณสุข เป็นต้น
แต่ยังไม่มีแนวโนมที่จะลด เป็นการแสดงถึงมุ่งจัดงบแบบรัฐรวมศูนย์ ไม่ส่งเสริมการกระจายอำนาจรัฐบาลต้องพิจารณาทบทวนโครงสร้างภาครัฐ เพื่อควบรวมและลดจำนวนหน่วยรับงบประมาณที่มีภารกิจที่ทับซ้อนกัน เพื่อให้เกิดการร่วมมือกันระหว่างหน่วยงาน โดยพิจารณาถึงความคุ้มค่าของงบประมาณต่อการดำรงอยู่ของแต่ละหน่วยรับงบประมาณ
5. “เงินนอกงบประมาณ” คือเงินของแผ่นดินซึ่งตามกฎหมายกำหนดให้หน่วยงานจะต้องจัดส่งข้อมูลเกี่ยวกับเงินนอกงบประมาณ ที่มีจำนวนมากประมาณ 4 ล้านล้านบาท ที่ผ่านมาคณะกรรมิการงบประมาณที่ผ่านมาได้ตั้งข้อสังเกต ในการจัดงบประมาณปีต่อไปควรกำหนดให้หน่วยรับงบประมาณจัดส่งข้อมูลแผนงานและรายละเอียดการใช้จ่ายเงินนอกงบประมาณที่ผ่านการตรวจสอบของผู้ตรวจสอบบัญชี โดยสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน ตลอดจนกฎหมายและระเบียบที่เกี่ยวข้อง เพื่อประกอบการพิจารณาของคณะกรรมาธิการวิสามัญฯ ซึ่งจะทำให้การพิจารณาจัดสรรงบประมาณเหมาะสมกับสถานะการเงินและการคลังของหน่วยงานนั้น ๆ
6. ข้อมูลประกอบการพิจารณางบประมาณ ที่กรรมาธิการขอไปส่วนใหญ่จะไม่ยอมส่งให้ จึงทำให้การพิจารณาไม่มีข้อมูลเพียงพอ ไม่มีความละเอียด ชัดเจน และมีมาตรฐานเดียวกัน ที่ผ่านมาได้ร้องขอทั้งสำนักงบประมาณ และหน่วยรับงบประมาณไป แต่ส่วนใหญ่รับปากในที่ประชุมแต่จะไม่ยอมส่งให้ ที่กรรมาธิการ ยิ่งในปีงบประมาณ 2565 มีหน่วยรับงบประมาณจำนวนมากถึง 802 หน่วยรับงบประมาณ จึงขอนำข้อเสนอของคณะกรรมิการฯในปีงบประมาณ 2564 ที่ต้องการเอกสารเพิ่มเติม คือ
สำนักงบประมาณ:
(1) รายงานที่จำแนกให้เห็นถึงจำนวนและสัดส่วนของงบประมาณรายจ่ายประจำและงบประมาณค่าใช้จ่ายในการลงทุนของแต่ละหน่วยรับงบประมาณ
(2) รายงานข้อมูลการจัดสรรงบประมาณในมิติเชิงพื้นที่หรือรายจังหวัดเพื่อแสดงให้เห็นว่าในแต่ละพื้นที่หรือในแต่ละจังหวัด ได้รับการจัดสรรงบประมาณรวมกันจากทุกโครงการเป็นจำนวนเท่าใด ทั้งนี้ สำหรับโครงการใดที่ไม่สามารถระบุเฉพาะเจาะจงลงไปเป็นรายพื้นที่ได้ ให้สรุปเป็นยอดรวมที่สามารถอ่านผลได้ง่าย
(3) รายงานข้อมูลเป้าหมายและผลลัพธ์ของตัวชี้วัด อย่างน้อย 5 ปีงบประมาณย้อนหลัง
หน่วยรับงบประมาณ:
(1) เอกสารงบการเงิน โดยมีหมายเหตุประกอบงบการเงิน รายงานของผู้สอบบัญชี และบัญชีทรัพย์สินย้อนหลังอย่างน้อย 5 ปี
(2) ข้อมูลรายละเอียดของแต่ละโครงการ อาทิ ข้อกำหนดขอบเขตงาน (TOR) สัญญาจัดซื้อจัดจ้างในปีงบประมาณก่อนหน้า เอกสารใบเสนอราคาเปรียบเทียบ หรือรายละเอียดรายการที่ใช้ในช่วงจัดทำคำของบประมาณต่อสำนักงบประมาณ
(3) เอกสารชี้แจงถึงกฎหมายและระเบียบที่เกี่ยวข้อง รวมถึงแหล่งที่มาของเงินนอกงบประมาณ พร้อมแผนงานและรายละเอียดการใช้จ่ายเงินนอกงบประมาณที่ผ่านการตรวจสอบจากผู้ตรวจสอบบัญชี โดยสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน ตลอดจนกฎหมายและระเบียบที่เกี่ยวข้อง
(4) หน่วยงานควรนำส่งรายงานผลการศึกษาวิจัย หรือการศึกษาผลกระทบสิ่งแวดล้อมให้คณะกรรมาธิการวิสามัญฯ พิจารณาในช่วงริเริ่มก่อนทำโครงการเพื่อขอรับการสนับสนุนงบประมาณ (ถ้ามี) โดยควรเปิดเผยต่อสาธารณะ
(5) ในส่วนของการขอเอกสารเพิ่มในที่ประชุมของคณะกรรมาธิการวิสามัญฯ หน่วยงานต่าง ๆ ควรต้องจัดส่งให้คณะกรรมาธิการวิสามัญฯ อย่างรวดเร็ว เพื่อให้ทันต่อการพิจารณางบประมาณของคณะกรรมาธิการวิสามัญฯ ในปีนั้น
(6) ข้อมูลของแผนงานบูรณาการควรแสดงถึงการมีส่วนร่วมของทุกภาคส่วนในการจัดทำคำของบประมาณ เช่น รายงานการประชุมร่วมของหน่วยงานที่อยู่ภายใต้แผนงานเดียวกันและมีรูปแบบที่เหมือนกัน
ข้อมูลข้างต้นเป็นเพียงบางส่วนเท่านั้น ประเด็นสำคัญต่างๆต้องรอรายละเอียดเมื่อได้ศึกษาเอกสารงบประมาณ 2565 ก่อนถึงจะสามารถแสดงความเห็นมิติต่างๆได้
