รายงานหน้า2 : นักวิชาการมอง‘ดี-เสีย’ คนใน-คนนอก นั่งปธ.กมธ.ศึกษารธน.

หมายเหตุ ความเห็นนักวิชาการกรณีข้อถกเถียงคนนอกหรือคนในเหมาะสมเป็นประธานกรรมาธิการ (กมธ.) วิสามัญศึกษาปัญหาและแนวทางแก้ไขรัฐธรรมนูญ

 

ยอดพล เทพสิทธา
คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยนเรศวร

ประธาน กมธ.วิสามัญศึกษาแก้ไขรัฐธรรมนูญควรจะเป็นคนนอก ไม่เป็นสมาชิกรัฐสภา หากอธิบายทีละองค์ประกอบ คือ ส.ส.สังกัดพรรคการเมือง ส่วน ส.ว.ก็มาจากการสรรหา ฉะนั้นภาพของประธาน กมธ.ก็ดูจะเป็นการเลือกข้างมากเกินไป หากเราสามารถเลือกได้จริง ก็ควรมองหาคนนอกที่ไม่มีสังกัดจะดีกว่า หรืออาจจะมีสังกัด แต่รู้ถึงอุดมการณ์ก็สามารถมาเป็นประธานได้
วิธีการสรรหาคนนอก ควรจะมาจากกลไกที่คล้ายกับรัฐธรรมนูญ 2540 ที่แม้อาจจะเสี่ยงบ้าง แต่ก็ต้องทำ กล่าวคือใช้คนนอกเกือบทั้งหมดศึกษา ส่วนเรื่องของกลไกการคัดเลือกอาจมีการสมัครเข้ามา มีการคัดสรรและโหวตร่วมกันโดยรัฐสภา อาจจะแบ่งกันว่าฝั่งรัฐบาลมีทั้งหมด 10 เสียง ฝั่งฝ่ายค้านรวมกัน 10 เสียง โดย 10 เสียงในที่นี้คือการโหวตเลือกคน ซึ่งเสียงอาจจะแตกก็เป็นไปได้ สมมุติเสนอชื่อ ก. ฝ่ายรัฐบาลมี 10 เสียง ฝ่ายค้านมี 10 เสียง ก. อาจได้ 11 เสียงก็เป็นไปได้ เมื่อผลออกมาจะไม่ค่อยเกิดข้อวิพากษ์วิจารณ์มากนัก เพราะผ่านการโหวตของ ส.ส.มาแล้ว
เรื่องคนนอกหรือคนในนั้นต่างกันในเรื่องภาพลักษณ์มากกว่า คนนอกจะให้ภาพลักษณ์ในแง่ที่ไม่ได้เป็นฝ่ายการเมือง ไม่ได้แก้ไขรัฐธรรมนูญเพราะตัวเอง แต่ถ้าไปเอาคนนอกอย่างคุณมีชัย ฤชุพันธุ์ ก็ไม่ใช่ ขัดกันเกินไป ปัญหาคือต้องดูว่าคนนอกที่ว่ามานั้นเป็นเนื้อเดียวกันกับคนในบางกลุ่ม บางพรรคมากน้อยแค่ไหน อย่างคุณอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ คุณสุเทพ เทือกสุบรรณ คุณบวรศักดิ์ อุวรรณโณ หรือคุณมีชัย ฤชุพันธุ์ ไม่ต้องให้หมอดูที่ไหนดู ผมชี้ให้เลยก็ได้ว่าคือพวกเดียวกับรัฐบาล
ดังนั้นประธาน กมธ.ควรจะมีภาพของการที่ฝ่ายค้านและฝ่ายรัฐบาลมีสิทธิเลือก หรือร่วมกันคัดสรรเข้ามา อาจจะเป็นลักษณะการโหวตก็ได้ ส่วนคนใน ผมยังหาข้อดีไม่เจอ เจอแต่ข้อเสียซึ่งแน่นอนว่าจะไม่ได้รับการยอมรับจากอีกฝั่งเสมอ
เรื่องระยะเวลาศึกษาแก้ไขรัฐธรรมนูญนั้น ไม่ควรเกิน 6 เดือนน่าจะแล้วเสร็จ เพราะรัฐธรรมนูญฉบับนี้ใช้บังคับมาระยะหนึ่งแล้ว ทุกคนเห็นปัญหาแล้วว่าเกิดอะไรขึ้น โดยเฉพาะเรื่องที่ว่าด้วยการเลือกตั้งที่มีปัญหาอย่างมาก
หรืออีกทางเลือกคือรัฐสภาเป็นเจ้าภาพเอง จะประหยัดงบประมาณได้มากที่สุด โดยแจกเป็นหมวดของรัฐธรรมนูญ 10 กว่าหมวดก็ว่ากันไป แล้วก็เปิดให้สถาบันการศึกษาหรือมหาวิทยาลัยเข้ามาเลือกว่ามหาวิทยาลัยไหนจะศึกษาหัวข้อใด ซึ่งเป็นกลาง 100 เปอร์เซ็นต์
ส่วนกรรมการก็คัดเลือกมาจาก ส.ส.ทั้งจากรัฐบาลและฝ่ายค้าน โดยอาจจะเว้นคนนอก 1 คน เป็นประธาน กำหนดขอบเขตรายประเด็น ทำให้เป็นเหมือนการสนับสนุนงบวิจัยให้มหาวิทยาลัยไปทำกันมา เป็นความเห็นจากภาควิชาการ ซึ่งจะมีหลักฐานรองรับ โดยกำหนดวิธีการศึกษาให้มีระบบ ก็เป็นอีกทางเลือก
ทุกอย่างมีความเสี่ยง สมมุติเราได้คุณมีชัย ถามว่าความรู้มีหรือไม่ คำตอบคือมีและมีมากด้วย แต่ถามว่าเหมาะสมหรือไม่เป็นอีกเรื่องหนึ่ง การจะได้คนที่สมบูรณ์พร้อมในคนเดียวเป็นไปไม่ได้ บางครั้งอาจจะต้องเลือกว่าจะเอาที่ความรู้มากหน่อย แต่ความเหมาะสมอาจจะต่ำ หรือเอาความเหมาะสมมากหน่อย ความรู้อาจจะกลางๆ ก็ได้
อย่างไรก็แล้วแต่ การศึกษาแก้ไขรัฐธรรมนูญก็ต้องขึ้นอยู่กับกรรมาธิการ ประธานเป็นเหมือนคนสุดท้ายที่จะลงความเห็นในกรณีที่เสียงเท่ากัน ที่จะมีบทบาทได้คือเป็นคนกำหนดประเด็น ชี้นำได้บ้าง ถ้าหากว่าประธานมีความเก๋ามากพอ
ผมมีคนในใจ เป็นคนมีความรู้และมีความเหมาะสมด้วย แต่เป็นคนใน ถ้าเป็นผมจะเสนอคุณปิยบุตร แสงกนกกุล เลขาธิการพรรคอนาคตใหม่ เรื่องความรู้เราปฏิเสธไม่ได้อยู่แล้ว คุณปิยบุตรมีความรู้มาก และยังมีความเหมาะสมเพราะเป็นสมาชิกรัฐสภา อีกประการคือเป็นประธานคณะกรรมาธิการกฎหมาย การยุติธรรมและสิทธิมนุษยชน ซึ่งจะสอดคล้องกับการแก้ไขรัฐธรรมนูญมากที่สุด
แต่ต้องไม่ลืมว่า ที่ผ่านมาคุณปิยบุตรเจอวิบากกรรม โดนขุดโน่นขุดนี่ออกมา สิ่งที่กังวลที่สุดคือจะกลายเป็นว่าประชาชนคนที่ไม่ยอมรับ จะตั้งแง่ว่าเดี๋ยวจะแก้ให้รัฐธรรมนูญเป็นแบบนั้นแบบนี้ ถามว่าเหมาะสมไหม เหมาะสม แต่จะถูกใจทุกคนหรือไม่ ไม่สามารถตอบได้

 

จรัส สุวรรณมาลา
นักวิชาการด้านรัฐศาสตร์ และอดีตสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ (ส.ส.ร.) พ.ศ.2550

การแต่งตั้งประธานกรรมาธิการวิสามัญศึกษาแก้ไขรัฐธรรมนูญ 2560 หากเป็นช่วงที่ไม่มีสภาผู้แทนราษฎร ผู้ทำหน้าที่ประธานก็จะต้องเป็นบุคคลภายนอก แต่ขณะนี้มีสภา การแก้ไขรัฐธรรมนูญถือเป็นกิจการของสภา ดังนั้นผู้ทำหน้าที่ประธานหรือกรรมาธิการก็ต้องใช้กลไกของ ส.ส. แต่ถ้าหากจะนำคนนอกเข้ามาทำหน้าที่ก็สามารถทำได้ หากเลือกคนนอกซึ่งเป็นที่ยอมรับ เป็นผู้ใหญ่ เชื่อว่ายังหาได้ถ้าจะหากันจริง เพื่อให้เป็นความหวังของบ้านเมือง
ส่วนที่จะตั้งนักวิชาการคนนอกมาทำงานทั้งหมดคงยาก เนื่องจากการยกร่างเพื่อแก้ไขรัฐธรรมนูญ ผู้ที่ต้องการแก้ไขมากที่สุดคือ ส.ส. เพราะเห็นว่าเป็นปัญหาในทางปฏิบัติหลายด้าน เป็นผู้ที่ได้รับผลกระทบโดยตรง
หากถามประชาชนส่วนใหญ่ว่าต้องการแก้ไขหรือไม่ ไม่มั่นใจว่าจะมีใครสนใจมากน้อยแค่ไหน เพราะอาจมองไม่เห็นจุดอ่อน หรือยังไม่ทราบว่าจะมีผลกระทบอะไรบ้าง หลังจากใช้รัฐธรรมนูญ 2560 ไม่นาน
การแก้ไขรัฐธรรมนูญ ถ้ากลไกของรัฐสภาดูแลเรื่องนี้ให้กระบวนการตามปกติ คงไม่มีปัญหาอะไร ส่วนตัวต้องการเห็นภาพเช่นนั้น ฝ่ายบริหารของรัฐบาลก็ควรยอมให้กลไกของสภาเดินหน้าไปได้โดยไม่พยายามทำให้มีแรงเสียดทาน
สำหรับการแก้ไขรัฐธรรมนูญ 2560 ที่วางกลไกไว้พอสมควรนั้น ในอดีตต้องยอมรับว่าเคยมีปัญหาแบบเดียวกันในการแก้ไข ซึ่งเกิดขึ้นในการแก้ไขรัฐธรรมนูญฉบับปี 2550 ทำให้ผู้ตรวจการแผ่นดินตั้งประเด็นว่าการแก้ไขที่มีการเสนอให้เพิ่มมาตราเพื่อให้แก้ไขได้ ในบางมาตราที่แก้ไขไม่ได้
จากเจตนาในการเปิดประตูให้มีทางเข้าไปก่อน แล้วใช้ประตูนั้นเป็นเส้นทางการแก้ไข ทำให้บางฝ่ายมองว่าเป็นการกระทำที่ขัดต่อเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ มีเงื่อนไขทำให้ถูกนำไปร้องศาลรัฐธรรมนูญ เช่นเดียวกับการแก้ไขรัฐธรรมนูญ 2560 ก็ต้องระวังเรื่องนี้ เพราะมีการร่างไว้ให้แก้ไขได้ในบางเรื่อง โดยเฉพาะนักนิติศาสตร์ที่จะตีความกฎหมายในเชิงกลไก แต่ในแง่ของรัฐศาสตร์อาจมีการตีความว่าทำแล้วชอบด้วยเจตนารมณ์เดิมหรือไม่ จากนั้นต้องไปจบที่ศาลรัฐธรรมนูญ
สำหรับคำถามที่ว่าจะแก้ไขรัฐธรรมนูญ 2560 ได้หรือไม่ ต้องถามว่าจะแก้ไขเรื่องอะไร หากต้องการจะแก้ไขในเรื่องที่คนร่างวางกรอบไว้เพื่อไม่ให้แก้ไขก็คงยาก ถ้าความเห็นส่วนตัวผมไม่ชอบในบางเรื่องของรัฐธรรมนูญฉบับนี้ ก็ต้องยอมรับในบางเรื่อง
โดยเฉพาะการวางเงื่อนไขจากใช้ระยะเวลา เช่น การมี ส.ว. 250 คน จากการแต่งตั้งในเวลา 5 ปี อาจจะต้องยอมให้ผ่านไปก่อน เพราะเป็นเป้าหมายหลักในการออกแบบที่มาของการแต่งตั้ง เนื่องจากผู้ร่างน่าจะต้องการให้รัฐบาลมีเสถียรภาพมากกว่าเรื่องอื่น แต่บางคนก็บอกว่าถ้าปล่อยให้มี ส.ว.ผ่านไป 5 ปี ก็คงไม่ต้องแก้ไขอะไร ซึ่งแล้วแต่มุมมองว่าทำแล้วจะเกิดประโยชน์หรือมีผลกระทบทางการเมืองอย่างไร

 

พัฒนะ เรือนใจดี
คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยรามคำแหง

หลักการที่สำคัญคือ ต้องคุยกันก่อนว่าเรื่องที่จะแก้ไขมีอะไรบ้าง อันจะนำไปสู่คำตอบว่าใครควรเป็นประธานกรรมาธิการ (กมธ.) วิสามัญศึกษาแก้ไขรัฐธรรมนูญ เพราะหากขึ้นต้นด้วยการจะให้ใครมาเป็นประธานจะกลายเป็นว่าเราไประบุตัวบุคคล ซึ่งนำไปสู่ความขัดแย้งและการแก่งแย่งได้
หากที่ประชุมของฝ่ายรัฐบาล ฝ่ายค้าน หรือกระทั่ง ส.ว.กำหนดกันก่อนว่าจะแก้เรื่องอะไร ซึ่งคิดว่ามีความชัดเจนอยู่แล้วว่าจะแก้ไขมาตรา 256 หรือมาตราที่ว่าด้วยการแก้ไขรัฐธรรมนูญ โดยแก้ไขให้มีขั้นตอนง่ายกว่าที่ปรากฏในมาตา 256 หมายความว่าไม่ต้องใช้เสียง ส.ว.จำนวน 1 ใน 3 ไม่ต้องใช้เสียงฝ่ายค้าน 20% ไม่ต้องเอาไปลงประชามติ ไม่ต้องผ่านศาลรัฐธรรมนูญ พูดง่ายๆ คือใช้เสียงข้างมากของรัฐสภา
หากตั้งต้นด้วยการตกลงกันว่าจะแก้ไขมาตราที่ว่าด้วยการแก้ไขรัฐธรรมนูญ และชัดเจนว่าจะแก้เฉพาะประเด็นนี้ประเด็นเดียวเท่านั้น ส่วนประเด็นอื่นๆ เช่น อำนาจของ ส.ว. อำนาจขององค์กรอิสระ ที่มาของนายกฯ วิธีการคิดคะแนนของ ส.ส. เรื่องเหล่านี้มาทีหลังได้ โดยให้รัฐภาพิจารณาร่วมกันภายหลัง เมื่อมาตรา 256 ได้รับการแก้ไขแล้ว
ถ้าทำดังที่กล่าวมาได้ จะช่วยลดความขัดแย้ง และสามารถตอบคำถามได้ว่า ถ้ามีเรื่องที่จะแก้ไขเท่านี้จริงๆ จะไม่แย่งกันเป็นประธานแล้ว จะเกิดการเกี่ยงกันแล้วว่าเรื่องแค่นี้ใครเป็นก็ได้ ดังนั้น การเริ่มต้นด้วยการหาตัวประธานก่อน ส่วนจะแก้เรื่องไหนค่อยไปว่ากัน จึงเกิดการแก่งแย่งดังที่เห็น สุดท้ายประชาชนก็ไม่รู้ว่ากรรมาธิการจะแก้กันเรื่องอะไรบ้าง
ขอย้ำว่า หากเรากำหนดไว้ก่อนว่าจะแก้ไขมาตราที่ว่าด้วยการแก้ไขรัฐธรรมนูญเพียงเรื่องเดียว เท่ากับเป็นการตอบคำถามเลยว่า ไม่ว่าคนในหรือคนนอก ใครจะมาเป็นก็ไม่มีปัญหาทั้งนั้น เพราะคนที่มาเป็นจะมานั่งเป็นประธานแล้วดำเนินการเฉพาะเรื่องนี้เรื่องเดียว
อย่างไรก็ตาม หากบุคคลที่รับร่างรัฐธรรมนูญ 2560 มาเป็นประธาน โอกาสที่จะนำไปสู่การแก้ไขคงลำบาก เพราะคนรับร่างเห็นด้วยกับรัฐธรรมนูญฉบับนี้ อีกทั้งรัฐธรรมนูญฉบับนี้เพิ่งใช้มา 1-2 ปีเท่านั้น บุคคลดังกล่าวจึงอาจไม่ขับเคลื่อนการแก้ไขเท่าที่ควร
สำหรับระยะเวลาศึกษาแก้ไขรัฐธรรมนูญนั้น หากจะแก้ไขมาตรา 256 มาตราเดียว โดยเปลี่ยนขั้นตอนกฎหมายที่กำหนดไว้ มาเป็นการใช้เสียงข้างมากของรัฐสภา ใช้เวลา 3 เดือนก็ยังถือว่ามากเกินไป

บทความก่อนหน้านี้เปิดศูนย์ฯเตรียมพร้อมรับเสด็จ ‘โป๊ป’ เยือนไทย ตร.แนะเส้นทางเลี่ยง 20-23 พ.ย.นี้
บทความถัดไปงูหลาม วัว ควาย ไก่ กบ แกะ และกำเนิดอำนาจอภิบาลร่วมสมัย : พิชญ์ พงษ์สวัสดิ์