หมายเหตุ – เนื้อหาส่วนหนึ่งเวทีแสวงหาฉันทามติเพื่อร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ของประเทศไทย : New Consensus จัดเสวนาในหัวข้อ “ส.ว.ไทย อย่างไรต่อดี?” ดำเนินรายการโดย นายณัชปกร นามเมือง เจ้าหน้าที่โครงการอินเทอร์เน็ตเพื่อกฎหมายประชาชน (iLaw) โดยถ่ายทอดสดผ่าน ทางเฟซบุ๊กไลฟ์ เพจ “New Consensus Thailand” ด้วย ที่อาคารไทยซัมมิท กรุงเทพฯ เมื่อวันที่ 6 มิถุนายน
ปิยบุตร แสงกนกกุล
เลขาธิการคณะก้าวหน้า
ประเทศที่ใช้ระบบ 2 สภา ก็ต้องตั้งคำถามว่า สภาล่างตั้งขึ้นมาทำไม เหตุผลเรื่องการประนีประนอมอำนาจก็เป็นอีกเหตุผลหนึ่ง และเหตุผลหนึ่งที่เกิดขึ้นบ่อยในไทยคือ กลายเป็นสภาที่คอยประกันการสืบทอดอำนาจของกลุ่มต่างๆ แต่ไม่ว่าจะอธิบายอย่างไรก็ตาม หัวใจและรากเหง้าการมีอยู่ของ ส.ว.เป็นการเข้าไปตรวจสอบถ่วงดุลการใช้อำนาจที่มาจากการเลือกตั้ง
ในกรณีของประเทศไทย มันจะเฉพาะเจาะจงมากขึ้น หากย้อนกลับไปดูประวัติศาสตร์รัฐธรรมนูญไทย ในการปฏิวัติสยาม เมื่อวันที่ 24 มิถุนายน 2475 และมีรัฐธรรมนูญฉบับแรกเมื่อวันที่ 27 มิถุนายนในปีเดียวกัน จนถึงปัจจุบันนั้น ผมสรุปได้ว่า ส.ว.กลายเป็นสถาบันทางการเมืองแห่งการแย่งชิงกันของฝ่ายต่างๆ และท้ายที่สุดอาจจะนำมาซึ่งความขัดแย้ง วิกฤตรัฐธรรมนูญ และการรัฐประหาร
เริ่มต้นในรัฐธรรมนูญ 2475 มีสภาเดียวคือ สภาผู้แทนราษฎร แต่การยกร่างของอาจารย์ปรีดี พนมยงค์ ได้มองให้มีการเลือกตั้งเป็น 3 สเต็ปคือ รอบแรกสภาผู้แทนราษฎรมาจากคณะผู้พิพากษาพระนครฝ่ายทหาร หรือผู้ที่ยึดอำนาจปฏิวัติ ที่ตั้งสมาชิกขึ้นมา 70 คน หลังจากนั้นก็จะเปิดให้มีการเลือกตั้งอีกครึ่งหนึ่ง และเมื่อครบ 10 ปี ก็จะให้มีการเลือกตั้งทั้งหมด
ต่อมารัฐธรรมนูญ ฉบับ 10 ธันวาคม 2475 ยังคงรูปแบบใช้สภาเดียว โดยพระยามโนปกรณนิติธาดา เป็นประธานอนุกรรมการร่างรัฐธรรมนูญนั้น บอกว่า ประเทศไทยไม่มีประเพณีใดบังคับให้ต้องมีสองสภา ทั้งนี้ ประเทศที่เพิ่งเปลี่ยนแปลงการปกครองใหม่ๆ จะพยายามใช้สภาเดียว เรามีสภาเดียวก็จริง แต่ไส้ในกลายเป็น 2 ประเภทคือ ประเภทแรกมาจากการเลือกตั้ง และอีกประเภทคือเป็นกลุ่มที่เคยแต่งตั้งไว้แล้วให้อยู่ต่อ รอต่อไปจนครบ 10 ปี ค่อยให้มีการเลือกตั้งทั้งหมด พูดง่ายๆ คือรัฐธรรมนูญ 2 ฉบับแรกเรามีสภาเดียว แต่ไส้ในมี 2 ประเภท
พอรัฐธรรมนูญ 2511 ตอนร่างก็ถกเถียงว่าจะเอาอย่างไรดี หนึ่งในผู้ร่างรัฐธรรมนูญกล่าวว่า หากอยากให้คณะรัฐประหารอยู่ต่อไป ต้องมี ส.ว.เพื่อเป็นหลักประกันผลงานการทำงานอยู่และการควบคุม ต่อมาก็ได้ข้าราชการทหารและข้าราชการประจำเพียบเต็มสภา ส.ว.เป็นสถาบันของการเดิมพันอำนาจตั้งแต่การเปลี่ยนแปลงการปกครอง นำมาซึ่งวิกฤตการณ์ทางการเมืองหลายครั้ง การรัฐประหารปี 2490 และการสืบทอดอำนาจของจอมพลสฤษดิ์ จอมพลถนอม รสช. และเหตุการณ์พฤษภาฯ 2535 พอมาถึงปี 2540 ที่ให้ ส.ว.มาจากการเลือกตั้ง จนเกิดการแทรกแซง และเป็นสภาผัวสภาเมีย
การมีสภาที่สองของประเทศไทยคือ สนามแห่งการต่อสู้แย่งชิงอำนาจของกลุ่มการเมือง และเป็นเครื่องมือการสืบทอดอำนาจของทหาร ถึงเวลาที่ต้องมาคิด ว่าหากเป็นแบบนี้ก็มีสภาเดียวดีกว่า เพื่อจะได้ไม่ต้องมาเถียงกันว่าจะมาจากการแต่งตั้ง หรือมาจากการเลือกตั้ง ผมคิดเวลานี้ ส.ว.ชุดนี้ได้ทำลายเหตุผลของการมี ส.ว.เรียบร้อยแล้ว เพราะวันนี้ยิ่งกว่าสภาผัวเมีย ไม่ทำหน้าที่ตรวจสอบรัฐบาล และยังต้องเสียเงินจ่ายเงินเดือนจำนวนมาก
พริษฐ์ วัชรสินธุ
กลุ่มรัฐธรรมนูญก้าวหน้า
เราต้องการเห็นประเทศยึดโครงสร้างหลักอะไรบ้าง ส่วนตัวมอง 3 คุณค่าคือ 1.กติกาที่กำหนดในรัฐธรรมนูญควรจะเป็นกลาง ไม่ควรเขียนให้ฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งได้เปรียบ 2.คุณค่าความเป็นประชาธิปไตย 3.คุณค่าด้านการออกแบบโครงสร้างประเทศให้รัฐมีความยืดหยุ่นและมีประสิทธิภาพในการรับมือกับการเปลี่ยนแปลงในอนาคต
คำตอบเรื่อง ส.ว.ตอนนี้เปลี่ยนไป ด้วยโครงสร้างเศรษฐกิจและสังคมที่เปลี่ยนไป หากมองเฉพาะระบบ ส.ว.ไทย ปัจจุบันไม่ผ่านด่านคุณค่าที่ 2 การออกแบบโครงสร้างขัดหลักประชาธิปไตยทั้งหมด 2 สมการด้วยกัน สมการที่ 1 คือ ทุกคนมี 1 สิทธิ 1 เสียงเท่ากัน การให้ ส.ว. 250 มาโหวตเลือกนายกฯได้ จึงไม่สอดคล้องกับสมการนี้ ซึ่งโครงสร้างปัจจุบัน ส.ว. 1 คน มีอำนาจเท่าประชาชน 2 ล้านคน
และสมการที่ 2 คืออำนาจและที่มามีความสอดคล้องกัน เมื่ออำนาจสูงสุดเป็นของประชาชน องค์กรอิสระจึงต้องยึดโยงกับประชาชนมากสุด ซึ่งก็คือผ่านการเลือกตั้ง โดย ส.ว.ปัจจุบันมีอำนาจบางส่วนสืบเนื่องมาจาก ส.ว.ปี 2540 ไม่ว่าจะอำนาจในการแต่งตั้งกรรมการในองค์กรอิสระ และอำนาจในการตรวจสอบฝ่ายบริหาร แต่ในปี 2560 ส.ว.มีอำนาจเพิ่มมาอีก ที่สำคัญคืออำนาจในการยับยั้งแก้ไขรัฐธรรมนูญ ซึ่งในเชิงเทคนิคแบบเดิมต้องได้รับเสียงเกินครึ่งของ 2 สภารวมกัน หมายความว่าหาก ส.ส.เห็นตรงกันทั้งหมด ส.ว.ก็ยับยั้งไม่ได้ แต่ปี 2560 เขียนไว้ว่าจะต้องได้รับการยินยอมจาก ส.ว. 1 ใน 3 ส.ว.สามารถยับยั้งได้ อำนาจขึ้นมาเรื่อยๆ จนถึงปัจจุบัน แต่หากพลิกดูที่มาจะพบว่ายิ่งไม่ยึดโยงกับประชาชน เป็นการแต่งตั้ง ซึ่งมีปัญหาเยอะมาก ความต้องการดึงผู้เชี่ยวชาญในสาขาอาชีพต่างๆ เข้ามา เราจะเห็นว่า 104 ใน 250 คนเป็นทหารและตำรวจ คิดเป็น 40 เปอร์เซ็นต์ ยิ่งไปกว่านั้น คณะกรรมการที่ถูกแต่งตั้งเพื่อคัดเลือก ส.ว.ขึ้นมา มี 10 คน 6 คนเข้ามาเป็น ส.ว.เอง อีก 3 คน คัดเลือกพี่น้องเข้ามา จึงมีเรื่องผลประโยชน์ทับซ้อนอีกชั้น ไม่ใช่แค่ว่าที่มาของ ส.ว.ด้อยในทางประชาธิปไตย แต่กระบวนการแต่งตั้งก็ไม่ได้นำมาซึ่งบุคลากรที่มีความหลากหลาย ดังนั้น ส.ว.จึงยังไม่ตอบโจทย์ 3 เสาคุณค่าหลัก
ถามว่าทางเลือกใดเป็นกระแสหลักของโลก ทางใดจะเหมาะกับไทย ต้องบอกว่าปัจจุบันนิยมสภาเดียวมากกว่าสภาคู่ แต่เราควรมองประเทศที่มีคุณสมบัติคล้ายประเทศไทย ที่เป็นรัฐเดียวซึ่งจะเหลือ 31 ประเทศ 20 ประเทศใช้สภาเดียว 7 ประเทศใช้สภาคู่ และใช้ ส.ว.จากการเลือกตั้ง มีเพียง 4 ประเทศเท่านั้นที่ใช้ระบบสภาคู่และ ส.ว.แต่งตั้ง จะเห็นว่ากระแสหลักของโลกทยอยมาเป็นสภาเดียวมากขึ้น เป็นกรอบที่สามารถวางได้หากรูปแบบ ส.ว.ปัจจุบันยังไม่เป็นประชาธิปไตย อย่างน้อย 3 ทางนี้จะไม่ขัดกับคุณค่าหลักของประเทศ
ส่วนตัวค่อนข้างเอนไปทางสภาเดียว เพราะ 1.เมื่อเราบอกกว่าโลกมีการเปลี่ยนแปลงเร็วขึ้น การถอดหรือการปรับกฎหมายเก่าๆ จะมีความจำเป็นมากขึ้น เพราะหากลดระยะเวลาพิจารณากฎหมาย ประเทศก็น่าจะคล่องขึ้น 2.หากไม่มี ส.ว.เราสามารถประหยัดได้อย่างน้อย 1,140 ล้านบาท/ปี อาทิ 340 ล้านบาทจากเงินเดือน ส.ว.ท่านละ 113,000 บาท เงินเดือนผู้ชำนาญการ ผู้ช่วย ส.ว.อีก 340 ล้าน/ปี ค่าใช้จ่ายในการดำเนินการประมาณ 200 ล้าน/ปี และค่าสรรหา ส.ว. 1,300 ล้านบาท เฉลี่ย 5 ปี ตกปีละ 260 ล้าน
เจิมศักดิ์ ปิ่นทอง
อดีตสมาชิกวุฒิสภา (ส.ว.)
ก่อนอื่นต้องเข้าใจว่า เรามีรัฐสภา หรือฝ่ายนิติบัญญัติที่ทำหน้าที่ในการออกกฎหมาย และคอยตรวจสอบฝ่ายบริหาร หรือรัฐบาล ผ่านการตั้งกระทู้ถามและตั้งญัตติในสภา โดยระบบรัฐสภาจะมี 2 แบบคือ ระบบสภาเดี่ยว คือสภาที่เป็นตัวแทนของประชาชน เพื่อคอยตรวจสอบถ่วงดุลกับฝ่ายบริหาร และระบบ 2 สภาคือ สภาล่าง และสภาบน ถ้าถามว่าควรมี ส.ว.หรือไม่ ก็จะตอบว่า ผมไม่ยึดว่า ส.ว.มีความจำเป็นหรือไม่จำเป็น
หากมี ส.ว.ก็ต้องออกแบบที่มีประโยชน์จริงๆ คือเป็นสภาของผู้ทรงคุณวุฒิ ที่มีความเชี่ยวชาญและประสบการณ์ในหลายๆ ด้านมารวมกัน เพื่อให้เกิดการติติงการทำหน้าที่ของสภาผู้แทนราษฎร (ส.ส.) ดังนั้น จึงต้องออกแบบหน้าที่กับที่มาให้สอดคล้องกัน หากไม่สอดคล้องกันก็ไม่ต้องมีดีกว่า
หากมีที่มาสัมพันธ์กับประชาชนมากก็อาจจะให้มีอำนาจได้มากขึ้น แต่หากมีการยึดโยงกับประชาชนน้อย ก็ให้มีอำนาจน้อย ต้องยึดในหลักการนี้เสียก่อน ซึ่งวิธีที่จะยึดโยงกับประชาชนมากที่สุดคือการเลือกตั้ง โดยการเลือกตั้งที่ผ่านมาของ ส.ว.ตามรัฐธรรมนูญ 2540 เป็นการจัดการเลือกตั้งรายจังหวัด ซึ่งไม่ต่างจาก ส.ส.
หลังจากที่ผมได้รับเลือกเป็น ส.ว.วาระ 6 ปี ผมคิดว่าปีแรกค่อนข้างเป็นไปด้วยดี เพราะถูกออกแบบให้เป็นอิสระจากพรรคการเมือง และมีอำนาจมาก เพราะยึดโยงกับประชาชน สามารถถอดถอนรัฐมนตรี หรือองค์กรอิสระ ทั้งยังมีอำนาจในการเลือกสรรองค์กรอิสระ เช่น คณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) หรือศาลรัฐธรรมนูญ ถ้าพูดกันตรงๆ เราเข้าไปปี 2543 ยุครัฐบาลของพรรคประชาธิปัตย์ มีนายชวน หลีกภัย เป็นนายกรัฐมนตรี ซึ่งไม่ได้เข้ามาแทรกแซง ส.ว.เลย และถือว่าองค์กรอิสระทั้งหลายก็ดูดีมากเช่นกัน
แต่พอในยุครัฐบาล พ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตร เป็นนายกรัฐมนตรี พูดตรงๆ ว่า ส.ว.ก็ลดความเป็นอิสระ เริ่มต้นจากสภาผัวเมีย เริ่มต้นจากพี่กับน้อง ซึ่งเป็นตัวหลักของระบบอุปถัมภ์ในบ้านเมือง พ่อเป็น ส.ส. ลูกเป็น ส.ว. หรือผัวเป็น ส.ส.และเมียเป็น ส.ว. จึงเริ่มไม่เป็นอิสระ ต่อมาก็มีปัญหาเพิ่มขึ้น ส.ว.ได้รับเงินเดือนจากพรรคการเมือง เดือนละ 50,000 หรือ 100,000 บาท เพราะมี ส.ส.มาตีสนิท ส.ว. จนสามารถสั่ง ส.ว.ได้ เช่น การส่งโผชื่อองค์กรอิสระต่างๆ มันเริ่มเพี้ยนไปเรื่อยๆ และตอน
ท้ายๆ ก็หนักไปอีก เพราะคิดต่อไปอีกว่าหากหมดจาก ส.ว.แล้วจะไปดำรงตำแหน่งทางการเมือง ผมได้คำนวณว่า ตลอด 5 ปี เราต้องจ่ายเงิน ส.ว.เกือบหมื่นล้าน เพราะ ส.ว.จะมีผู้ช่วย ผู้ชำนาญการต่างๆ หากให้มีการเลือก ส.ว.ตามพื้นที่ก็จะไม่ต่างจาก ส.ส. ถ้าเช่นนั้นก็ให้มีสภาเดียวไปเพื่อประหยัดเงิน
ถ้าอยากจะให้ยึดโยงกับประชาชนเต็มที่ ผมคิดว่าก็พยายามออกแบบให้เลือกตามกลุ่มอาชีพ เช่น หากมีประชาชนที่มีสิทธิเลือกตั้ง 40 ล้านคน ให้กำหนดตัวเองว่าอยู่ในอาชีพอะไร เช่น บุคลากรทางการแพทย์ ชาวนา นักธุรกิจ เราอาจจะแบ่ง 10 กลุ่มอาชีพ แต่ละกลุ่มอาชีพก็ให้มีคนเสนอตัวอยากเป็น ส.ว. แล้วให้เลือกทั้งประเทศ การซื้อเสียงก็จะเกิดขึ้นยาก กลุ่มไหนมีคนลงทะเบียนเยอะก็จะได้สัดส่วนมาก ทำให้ทุกอาชีพสามารถมาช่วยกันกลั่นกรองกฎหมายได้
เราจะต้องประนีประนอมอำนาจคือ 1.อยากเห็นอำนาจในการดูแลบ้านเมืองอยู่กับประชาชน และ 2.ต้องยอมรับว่าบ้านเมืองเรามีอำนาจ อื่นๆ หลายสถาบัน นอกเหนือจากอำนาจของประชาชน จึงต้องออกแบบสภาให้มีการผสมผสานหลากหลายอำนาจ แต่ต้องลดอำนาจของ ส.ว.ลง หากมีความขัดแย้งกันก็ให้ยึด ส.ส.เป็นหลัก ส่วน ส.ว.ชุดนี้ที่มาจากการแต่งตั้ง มันมีปัญหายิ่งกว่า เพราะยึดโยงกับ คสช.อย่างเดียว เพราะในความเป็นจริงคือ คสช.เป็นผู้เลือกมาเองทั้งหมด จึงขัดต่อหลักการเรื่องการยึดโยงกับประชาชน แต่ยังมีอำนาจเข้าไปเลือกนายกรัฐมนตรีได้ ฉะนั้นอย่าเอา ส.ว.ชุดผมไปเทียบกับ ส.ว.ชุดนี้ เพราะมันยิ่งกว่าสภาผัวเมียอีก
