หมายเหตุ – เป็นส่วนหนึ่งของผลงานวิจัยบทเรียนและสภาพปัญหาเกี่ยวกับเสรีภาพในการชุมนุม เพื่อการปรับปรุงพระราชบัญญัติการชุมนุมสาธารณะ พ.ศ.2558 โดย รศ.สมชาย ปรีชาศิลปกุล อาจารย์คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ ผศ.ดร.นัทมน คงเจริญ อาจารย์คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ นายปารณ บุญช่วย เผยแพร่โดยสถาบันพระปกเกล้า
การชุมนุมสาธารณะถูกพิจารณาว่าเป็นเสรีภาพที่มีความสําคัญในระบอบเสรีประชาธิปไตย แสดงให้เห็นถึงความคิดเห็นหรือความต้องการของประชาชนในการนําเสนอ หรือผลักดันแนวความคิดของตนเองต่อสาธารณะและรัฐบาลที่มีอํานาจอยู่ในห้วงเวลานั้น การรับรองเสรีภาพในการชุมนุมสาธารณะได้ปรากฏอย่างกว้างขวางทั้งในกฎหมายระหว่างประเทศและในกฎหมายภายในของประเทศต่างๆ ซึ่งถูกพิจารณาว่าเป็นประเทศที่ระบอบประชาธิปไตยได้ลงหลักปักฐานอย่างมั่นคง
แม้ว่าในรัฐธรรมนูญของไทยจะได้รับรองเสรีภาพในการชุมนุมมาตั้งแต่รัฐธรรมนูญ พ.ศ.2492 รวมถึงรัฐธรรมนูญฉบับถาวรส่วนใหญ่ก็ได้ให้การรับรองเสรีภาพดังกล่าวสืบเนื่องมา อย่างไรก็ตาม ยังไม่มีกฎหมายลําดับพระราชบัญญัติเกี่ยวกับการชุมนุมสาธารณะโดยตรง แต่ภายหลังจากความขัดแย้งทางการเมืองที่ดําเนินมาอย่างต่อเนื่องในช่วงทศวรรษ 2550 รวมถึงการชุมนุมสาธารณะขนาดใหญ่ซึ่งเกิดขึ้นอย่างบ่อยครั้งของประชาชนกลุ่มต่างๆ ในห้วงเวลาดังกล่าวได้กลายเป็นข้อกล่าวอ้างที่นํามาสู่การบัญญัติ พ.ร.บ.การชุมนุมสาธารณะขึ้นเมื่อ พ.ศ.2558
บทบัญญัติของกฎหมายในลักษณะดังกล่าวได้เปลี่ยนแปลงแนวทางการบริหารจัดการการชุมนุมสาธารณะ ซึ่งสามารถกล่าวได้ว่าแต่เดิมมาเป็นไปในลักษณะของการบริหารจัดการ ภายหลังมาเป็นแนวทางการบริหารจัดการก่อน แม้ว่าในการจัดทําร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวจะมีการให้เหตุผลว่า เพื่อเป็นการคุ้มครองเสรีภาพในการชุมนุมสาธารณะของประชาชน รวมทั้งการคุ้มครองประโยชน์ของส่วนรวมหรือความปลอดภัยของสาธารณะไปพร้อมกัน แต่ภายหลังจากที่มีการประกาศใช้เมื่อ พ.ศ.2558 พ.ร.บ.การชุมนุมสาธารณะได้กลายเป็นกฎหมายฉบับหนึ่งซึ่งถูกโต้แย้งมาอย่างต่อเนื่องว่าเป็นกฎหมายที่คุกคามต่อเสรีภาพในการชุมนุมสาธารณะ งานวิจัยชิ้นนี้จึงต้องการศึกษาถึงบทเรียนและสภาพปัญหาที่เกิดขึ้นและข้อเสนอแนะสําหรับการแก้ไขปรับปรุงเพื่อให้ พ.ร.บ.การชุมนุมสาธารณะเป็นกฎหมายที่มุ่งคุ้มครองเสรีภาพของประชาชน
1.สภาพปัญหาของเสรีภาพในการชุมนุมตาม พ.ร.บ.การชุมนุมสาธารณะ พ.ศ.2558 ภายหลังจากการประกาศใช้ พ.ร.บ.การชุมนุมสาธารณะ กฎหมายฉบับนี้ได้กลายเป็นเครื่องมือที่สําคัญในการควบคุมและบั่นทอนเสรีภาพในการชุมนุมของประชาชนอย่างสําคัญ หากพิจารณาจากสภาพปัญหาที่เกิดขึ้นสามารถกล่าวได้ว่า ปัจจัยสําคัญ 3 ประการที่มีผลต่อการทําให้ พ.ร.บ.การชุมนุมสาธารณะ พ.ศ.2558 แปรสภาพไปเป็นกฎหมายที่ควบคุมและจํากัดการชุมนุมสาธารณะดังนี้
ประการแรก บทบัญญัติของกฎหมายที่มุ่งจํากัดเสรีภาพในการชุมนุมสาธารณะ บทบัญญัติตาม พ.ร.บ.การชุมนุมสาธารณะ พ.ศ.2558 มีทั้งในส่วนที่ส่งผลกระทบโดยตรงต่อเสรีภาพในการชุมนุมสาธารณะ ด้วยการนิยามความหมายและขอบเขตของการชุมนุมสาธารณะที่อยู่ภายใต้กฎหมาย ให้สามารถตีความได้อย่างกว้างขวางครอบคลุมกิจกรรมแทบทุกประเภท ให้กลายเป็นการกระทําที่อยู่ภายใต้การบังคับของกฎหมายฉบับนี้ และในส่วนที่เปิดโอกาสให้เจ้าหน้าที่รัฐสามารถใช้อํานาจในการจํากัดเสรีภาพได้ในลักษณะเดียวกัน
ประการที่สอง หน่วยงานของรัฐซึ่งไม่มีความเข้าใจและไม่ตระหนักถึงเสรีภาพในการชุมนุมสาธารณะ เนื่องจาก พ.ร.บ.การชุมนุมสาธารณะได้กําหนดให้เจ้าหน้าที่ของรัฐเข้ามามีส่วนเกี่ยวข้องอย่างมากในการบริหารจัดการการชุมนุมสาธารณะ ได้ก่อให้เกิดปัญหาอย่างสําคัญต่อการชุมนุมสาธารณะทั้งในทางปฏิบัติและในการใช้อํานาจหน้าที่ของตน บทบาทของหน่วยงานรัฐที่เกี่ยวข้องอาจสะท้อนให้เห็นถึงความไม่พร้อมในการปฏิบัติตามกฎหมาย ความไม่เข้าใจต่อบทบัญญัติของกฎหมาย ความไม่เข้าใจต่อลักษณะพื้นฐานของการชุมนุมสาธารณะ รวมถึงในหลายครั้งที่เจ้าหน้าที่รัฐที่เกี่ยวข้องให้ความสําคัญกับการควบคุมการชุมนุมสาธารณะมากกว่าการปกป้องเสรีภาพในการชุมนุม ซึ่งในหลายครั้งไม่เพียงแต่การบังคับใช้ พ.ร.บ.การชุมนุมสาธารณะ พ.ศ.2558 เพียงอย่างเดียว ยังมีการนําเอากฎหมายอื่นๆ หรือคําสั่งคณะรัฐประหารที่มุ่งจํากัดสิทธิเสรีภาพของประชาชนมาบังคับใช้ อันเป็นการสร้างความยุ่งยากให้แก่การใช้เสรีภาพในการชุมนุมสาธารณะเพิ่มมากขึ้น
ประการที่สาม สถานการณ์การเมืองภายใต้ระบอบอํานาจนิยม โดยที่ พ.ร.บ.การชุมนุมสาธารณะ พ.ศ.2558 ได้ถูกประกาศใช้ในห้วงเวลาที่คณะรัฐประหารยังคงมีอํานาจในทางการเมืองและใช้อํานาจอย่างเบ็ดเสร็จเด็ดขาดตามมาตรา 44 รัฐธรรมนูญ 2557 และก็ได้มีการใช้อํานาจของคณะรัฐประหารตามมาตราดังกล่าวนี้สั่งโยกย้ายหรือปลดเจ้าหน้าที่ของรัฐจํานวนไม่น้อยในกรณีที่มีการปฏิบัติงานที่ไม่สอดคล้องกับแนวนโยบาย หรือความต้องการของคณะรัฐประหาร
ดังนั้น จึงเป็นที่คาดหมายได้ว่า การปฏิบัติหน้าที่ของเจ้าหน้าที่รัฐในห้วงเวลาดังกล่าวย่อมไม่อาจดําเนินไปได้อย่างเป็นอิสระ หรือเป็นการทําหน้าที่ที่วางอยู่บนหลักการทางกฎหมายเพียงอย่างเดียว งานวิจัยชิ้นนี้เป็นการศึกษาในห้วงเวลานับตั้งแต่ พ.ร.บ.การชุมนุมสาธารณะ พ.ศ.2558 ประกาศใช้เมื่อ พ.ศ.2558 มาจนกระทั่งถึงเดือนกรกฎาคม พ.ศ.2562 ซึ่งคณะรัฐมนตรีชุดใหม่ได้เข้าดํารงตําแหน่ง บทเรียนและสภาพปัญหาของเสรีภาพในการชุมนุมสาธารณะที่เกิดขึ้นจึงอยู่ในห้วงเวลาที่คณะรัฐประหารยังคงมีอํานาจในการบริหารบ้านเมือง ปฏิเสธไม่ได้ว่าเงื่อนไขดังกล่าวย่อมมีผลกระทบต่อการปฏิบัติหน้าที่ของเจ้าหน้าที่รัฐไม่มากก็น้อย
2.ข้อเสนอแนะ กฎหมายที่รับรองเสรีภาพในการชุมนุมสาธารณะจากบทเรียนและสภาพปัญหาที่เป็นผลมาจากการชุมนุมสาธารณะนับตั้งแต่ พ.ร.บ.การชุมนุมสาธารณะ พ.ศ.2558 มีผลใช้บังคับสืบเนื่องมาจนกระทั่งเดือนกรกฎาคม พ.ศ.2562 รายงานฉบับนี้มีข้อเสนอแนะดังต่อไปนี้
2.1 ข้อเสนอในระยะสั้นต่อเจ้าหน้าที่ตำรวจ หน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้องโดยตรงกับการชุมนุมสาธารณะตามกฎหมายนี้ ก็คือเจ้าหน้าที่ตํารวจ ซึ่งมีอํานาจอย่างกว้างขวางทั้งในด้านของการตีความการใช้อํานาจตามกฎหมายการสั่งห้ามการชุมนุม เป็นต้น อันกล่าวได้ว่าเป็นหน่วยงานที่เป็นจุดเริ่มต้นที่จะทําให้กฎหมายฉบับนี้สามารถถูกใช้ในฐานะของเครื่องมือควบคุมและคุกคามต่อเสรีภาพในการชุมนุมสาธารณะ ซึ่งเป็นที่ประจักษ์ชัดว่าในห้วงเวลาที่ผ่านมาภายใต้สถานการณ์ทางการเมืองแบบอํานาจนิยม การบังคับใช้ พ.ร.บ.การชุมนุมสาธารณะ พ.ศ.2558 ก็ดําเนินไปในทิศทางที่สนับสนุนต่อผู้มีอํานาจในทางการเมืองและคุกคามเสรีภาพในการชุมนุมของประชาชน อย่างไรก็ตาม ภายใต้สถานการณ์ทางการเมืองที่กําลังเปลี่ยนแปลงไป เจ้าหน้าที่ตํารวจควรปรับปรุงการดําเนินการและสร้างความเข้าใจเกี่ยวข้องกับการชุมนุมสาธารณะให้เพิ่มมากขึ้น ซึ่งจะนําไปสู่การบริหารจัดการกับการชุมนุมสาธารณะที่ไม่ได้เป็นการทําลายเสรีภาพดังกล่าวเฉกเช่นที่เคยเกิดขึ้นมาอย่างต่อเนื่องภายใต้ระบอบอํานาจนิยม
2.2 ข้อเสนอในระยะยาวต่อการจัดทำกฎหมายที่มุ่งรับรองเสรีภาพในการชุมนุมสาธารณะมากกว่าการควบคุมเสรีภาพในการชุมนุม จําเป็นที่จะต้องมีการสรุปบทเรียนและทบทวนสภาพปัญหาอันเป็นผลมาจาก พ.ร.บ.การชุมนุมสาธารณะ พ.ศ.2558 เพื่อนําไปสู่การจัดทําร่างกฎหมายเพื่อคุ้มครองเสรีภาพในการชุมนุมให้มีความชัดเจนและมุ่งรับรองเสรีภาพมากกว่าที่ได้เกิดขึ้น ทั้งนี้ มีประเด็นที่ต้องได้รับการพิจารณาและให้ความสําคัญโดยสามารถแยกออกเป็น 3 ประเด็นสําคัญดังต่อไปนี้
1) ข้อเสนอเชิงหลักการกฎหมายที่ถูกจัดทําขึ้นต้องมุ่งให้การรับรองและคุ้มครองเสรีภาพในการชุมนุมเป็นหัวใจสําคัญ โดยต้องเป็นกฎหมายที่สอดคล้องกับการรับรองเสรีภาพในการชุมนุมตามที่ได้มีการรับรองไว้ในรัฐธรรมนูญ ซึ่งได้ให้การรับรองการชุมนุมที่ดําเนินไปอย่างสงบและปราศจากอาวุธ หากจะเปิดโอกาสให้มีการจํากัดการชุมนุมสาธารณะได้ก็ต้องมีการกําหนดไว้อย่างชัดเจน
2) ข้อเสนอในเชิงบทบัญญัติ
ประการแรก ต้องทําให้บทบัญญัติที่เกี่ยวกับการชุมนุมสาธารณะโดยตรงมีความชัดเจนขึ้น ไม่ว่าจะเป็นนิยามของการชุมนุมสาธารณะ พื้นที่การจัดการชุมนุม เป็นต้น เพราะหากบทบัญญัติไม่มีความชัดเจนและปล่อยให้หน่วยงานของรัฐเป็นผู้ใช้อำนาจในการตีความจะพบว่าเจ้าหน้าที่รัฐมีแนวโน้มที่จะขยายขอบเขตการใช้อํานาจ และส่งผลกระทบให้เสรีภาพในการชุมนุมสาธารณะต้องถูกจํากัดหรือถูกคุกคามเป็นอย่างมาก
ประการที่สอง ต้องทําให้ พ.ร.บ.การชุมนุมสาธารณะ พ.ศ.2558 เป็นกฎหมายฉบับเดียวที่เกี่ยวข้องกับการจัดการชุมนุม เนื่องจากในปัจจุบันแม้จะมี พ.ร.บ.การชุมนุมสาธารณะ พ.ศ.2558 แต่พบว่าเมื่อต้องการจัดการชุมนุมให้ถูกต้องตามกฎหมาย ทางฝ่ายผู้จัดชุมนุมต้องดําเนินการตามกฎหมายอีกหลายฉบับและหน่วยงานที่เกี่ยวข้องหลายหน่วยงาน
ประการที่สาม ต้องทําให้หน่วยงานรัฐตระหนักว่าตนเองมีหน้าที่ในการอํานวยความสะดวกให้แก่การชุมนุมสาธารณะ บทบาทหน้าที่ในลักษณะดังกล่าวนอกจากจะเป็นการรับรองเสรีภาพในการชุมนุมแล้ว ยังเป็นส่วนสําคัญที่จะช่วยลดผลกระทบที่มีต่อส่วนรวมในห้วงเวลาที่มีการชุมนุมสาธารณะเกิดขึ้น หน่วยงานรัฐพึงตระหนักว่าบทบาทหน้าที่ของตนเองมิได้อยู่ตรงกันข้ามกับผู้ชุมนุม หากเป็นหน่วยงานที่มีหน้าที่ในการทําให้เกิดการชุมนุมอย่างสงบที่เป็นไปตามกรอบของกฎหมาย
ประการที่สี่ การยกเลิกโทษทางอาญาใน พ.ร.บ.การชุมนุมสาธารณะ พ.ศ.2558 การกําหนดโทษการฝ่าฝืนกฎหมายการชุมนุมสาธารณะให้มีโทษเป็นการจําคุกโดยที่การกระทําความผิดที่เกิดขึ้นเป็นการไม่ดําเนินการให้ครบถ้วนตามขั้นตอนการจัดการชุมนุม ซึ่งมิได้มีผลกระทบโดยตรงหรือสร้างความเสียหายอย่างร้ายแรงให้บังเกิดขึ้นต่อส่วนรวม การ กําหนดด้วยโทษจําคุกจึงเป็นการใช้มาตรการทางอาญาที่ไม่มีความสอดคล้องกับการรับรองเสรีภาพในการชุมนุมสาธารณะแต่อย่างใด
3) ข้อเสนอเชิงกระบวนการ
ประการแรก กระบวนการในการแจ้งการชุมนุมสาธารณะต้องมีขั้นตอนที่เป็นระบบสะดวกและสามารถเข้าใจได้ง่าย มิใช่เป็นกระบวนการที่ขึ้นอยู่กับความเข้าใจของหน่วยงานรัฐแต่ละแห่งแต่ละพื้นที่กําหนดเองตามความเข้าใจของตัวเอง ประเด็นสําคัญก็คือต้องทําให้การจัดการชุมนุมต้องอยู่ภายใต้ระบบการแจ้งเพื่อทราบ มิใช่เป็นระบบการขออนุญาต แม้ตาม พ.ร.บ.การชุมนุมสาธารณะ พ.ศ.2558 จะได้วางหลักการให้อยู่ลักษณะของการแจ้งเพื่อทราบสําหรับการจัดการชุมนุมสาธารณะไว้ แต่ในทางปฏิบัติที่เกิดขึ้นจริง ด้วยการใช้อํานาจของเจ้าหน้าที่รัฐอย่างกว้างขวางได้ทําให้ระบบการแจ้งเพื่อทราบในทางนิตินัยกลับกลายเป็นระบบการขออนุญาตในทางพฤตินัย
ประการที่สอง กระบวนการโต้แย้งการใช้อํานาจในการสั่งห้ามการชุมนุมสาธารณะ หรือการใช้อํานาจในลักษณะอื่นๆ ที่มีผลเป็นการคุกคามหรือปิดกั้นการชุมนุมสาธารณะในทุกขั้นตอน จะต้องมีการออกแบบเชิงกระบวนการที่ให้ทางด้านผู้จัดการชุมนุมสามารถจะโต้แย้งได้อย่างรวดเร็ว และสอดคล้องกับลักษณะพื้นฐานของการชุมนุมสาธารณะ
