ชำแหละ ‘นายกฯคนนอก’ ที่มา โอกาส และแนวโน้ม

หมายเหตุ – มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ (มธ.) จัดงานวันสัญญา ธรรมศักดิ์ พร้อมเสวนา “นายกรัฐมนตรีคนนอก ตามรัฐธรรมนูญ 2560 และแนวโน้มการเมืองไทย” วิทยากรโดย ศ.ดร.นันทวัฒน์ บรมานันท์ นักวิชาการและนักกฎหมายมหาชนแนวหน้าของไทย, ผศ.ดร.ปริญญา เทวานฤมิตรกุล รองอธิการบดีฝ่ายความยั่งยืนและบริหารศูนย์รังสิต มธ. และ รศ.ดร.ศุภสวัสดิ์ ชัชวาลย์ คณบดีคณะรัฐศาสตร์ มธ. เมื่อวันที่ 5 เมษายน


 

รศ.ดร.ศุภสวัสดิ์ ชัชวาลย์
คณบดีคณะรัฐศาสตร์ มธ.

ถ้ามองย้อนไปประมาณ 60 ปี เข้าใจว่าที่มาของนายกรัฐมนตรีไทยมี 5 แบบคือ แบบที่ 1 ถ้ายึดตามบรรทัดฐานปัจจุบันซึ่งเป็นแบบที่ดีที่สุด เราได้นายกฯที่เป็นทั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรผ่านกระบวนการการเลือกตั้ง สภาให้ความเห็นชอบ เรามีนายกฯแบบนี้หลายคนตลอด 60 ปีที่ผ่านมา อีกทั้งเป็นนายกฯอุดมคติมากที่สุดในสังคมไทยที่ปกครองโดยระบอบประชาธิปไตย แบบที่ 2 นายกฯ ที่ได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภา แต่ตัวเองอาจไม่ใช่ ส.ส. อาจเรียกว่านายกฯคนนอกก็ได้ แบบที่ 3 ที่ถือว่าเป็นนายกฯคนนอก คือนายกฯที่มีคณะรัฐประหาร คณะปฏิรูป คณะปฏิวัติทำการยึดอำนาจ เปลี่ยนแปลงการปกครอง แล้วเชิญมาเป็นนายกฯ แบบที่ 4 นายกฯที่มาจากหัวหน้าหรือแกนนำคณะรัฐประหาร ทำหน้าที่รัฐมนตรีเอง เช่น พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา และแบบสุดท้ายคือ ภายใต้สถานการณ์วิกฤต ทำให้นึกถึงท่านอาจารย์สัญญา ธรรมศักดิ์ ที่พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวโปรดเกล้าฯให้องคมนตรีเป็นนายกรัฐมนตรี

ที่น่าสนใจคือ ในระยะช่วง 60 ปีที่ผ่านมา น่าจะมีนายกฯคนนอกรวมแล้วเป็นเวลานานกว่าครึ่งหนึ่ง หรือประมาณ 34 ปี หากถามว่าสังคมไทยมองนายกฯคนนอกอย่างไร เมื่อดูจากที่มาทั้ง 5 แบบดังกล่าว เดาว่าคนรุ่นหนึ่งหรือคนที่เกิดก่อนปี 2535 ค่อนข้างชินกับนายกฯคนนอก หรือเฉยๆ แต่กับคนรุ่นหลังหรือเกิดหลังปี 2535 เป็นต้นมา อาจจะแปลกใจหรือตะขิดตะขวงใจ ที่อยู่ๆ มีใครสักคนเปลี่ยนแปลงการปกครอง หรืออาจรับไม่ได้

ถามว่า ทำไมจึงมีนายกฯคนนอกได้นานขนาดนั้น เหตุผลทางกฎหมายอธิบายง่ายๆ 1.เพราะกฎหมายไม่ได้ห้าม รัฐธรรมนูญหลายฉบับไม่ได้ห้ามว่านายกฯต้องมาจาก ส.ส.ในสภา 2.เพราะประเทศไทยมีการรัฐประหารบ่อยครั้ง โดยการทำรัฐประหารมีรูปแบบว่า หลังยึดอำนาจ สิ่งที่ต้องทำลำดับต้นๆ คือประกาศยกเลิกรัฐธรรมนูญฉบับก่อนหน้านั้น

สำหรับนายกฯคนนอก สำคัญตรงที่มาจากไหน มาด้วยวิธีการอะไร ถ้ามาจากสภาให้ความเห็นชอบ อย่างน้อยต้องดูแลสภาหรือ ส.ส.พอสมควร เช่นเดียวกัน ถ้านายกฯคนนอกมาจากคณะรัฐประหาร สิ่งสำคัญคือ ต่อให้เป็นตัวของตัวเองมากแค่ไหน อาจต้องหันหลังไปถามคณะรัฐประหารว่าจะเอาอย่างไร อธิบายประชาชนอย่างไร ผมไม่เชื่อว่านายกฯคนนอกที่มาจากการรัฐประหารจะตัดสินใจทุกเรื่องเองโดยอิสระทั้งหมด เช่นเดียวกับคณะรัฐประหารที่ยึดอำนาจเอง เป็นนายกรัฐมนตรีเอง ก็ต้องคุยกับเพื่อนว่าต้องทำอย่างไร

ในอดีต เชื่อว่านายกฯคนนอกทั้งหลาย ช่วงที่สังคมไทยยังไม่พัฒนาขนาดนี้ เขาให้ความสำคัญกับคนเพียงไม่กี่กลุ่ม เช่น นายกฯที่มาจากกองทัพก็ต้องมองไปที่กองทัพว่ายังสนับสนุนอยู่ไหม ตราบที่ยังได้รับการสนับสนุนก็โอเค 2.กลุ่มข้าราชการประจำ เป็นกลุ่มผลประโยชน์ที่ใหญ่มาก โดยยุคหลัง 2523 สังคมไทยมีความหลากหลายมากขึ้น พลวัตสูงขึ้น กลุ่มคนใหม่ๆ มีบทบาท มีพลังทางการเมืองมากขึ้น เริ่มมีกลุ่มทุน กลุ่มธุรกิจ กลุ่มนักวิชาการ ภาคประชาสังคม หากนายกฯคนนอกยังให้ความสำคัญกับบทบาทหรือกับคนเพียงไม่กี่กลุ่ม จะอยู่ในตำแหน่งลำบาก

หากนายกฯคนนอกดูแลแค่กองทัพกับราชการ ถึงจุดจุดหนึ่งจะลำบาก เกิดความตึงเครียด วุ่นวาย เกิดแรงกระเพื่อมทางการเมือง ถ้านายกฯคนนอกจะอยู่ยาวต้องเล่นการเมือง แต่การเล่นการเมืองที่ว่านี้ไม่จำเป็นต้องมีการเลือกตั้งเสมอไป เล่นการเมืองเฉพาะกลุ่มชนชั้นนำก็ได้ จึงทำให้นายกฯคนนอกคนนั้นอยู่ในตำแหน่งได้นานพอสมควร กลับกัน ถ้านายกฯคนนอกในยุคปัจจุบันไม่เอาใครเลย เอาแต่พวกตัวเอง เอาแต่กองทัพ ราชการ คิดว่าอยู่ลำบากมาก เพราะสังคมหลากหลาย มีความต้องการที่แตกต่าง เกิดแรงกระเพื่อมต่างๆ


 

ศ.ดร.นันทวัฒน์ บรมานันท์
นักวิชาการและนักกฎหมายมหาชน

ประเทศไทยมีนายกรัฐมนตรีจำนวนมาก และไม่แน่ใจว่าแต่ละคนมีความเป็นมาอย่างไร ปกตินายกฯไทยถ้าไม่นับตามรัฐธรรมนูญ 2540 นายกฯไทยมีที่มา 3 แบบใหญ่ๆ ประเภทแรก นายกฯที่มาตามปกติและไม่ปกติ โดยทั่วไปในรัฐธรรมนูญมักกำหนดให้ประเทศไทยมีนายกฯ แต่ไม่ค่อยกำหนดการได้มาซึ่งนายกฯ แยกเป็น 2 กลุ่มคือ กลุ่มแรก นายกฯที่มาจากสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (ส.ส.) และกลุ่มที่สอง คือไม่กำหนดว่านายกฯจะต้องมาจากไหน ต่อมามีรัฐธรรมนูญ 2534 ที่เกิดขึ้นหลังจากเหตุการณ์พฤษภาทมิฬ หลังจากนั้นมีการแก้ไขเพื่อให้มีความเป็นประชาธิปไตยมากขึ้น โดยการแก้ไขเพิ่มเติมครั้งที่ 4 กำหนดว่า นายกฯต้องเป็น ส.ส. ขณะที่รัฐธรรมนูญปี 2540 และ 2550 กำหนดกระบวนการไว้เช่นเดียวกัน

ประเภทที่ 2 การได้มาซึ่งนายกฯในรัฐธรรมนูญชั่วคราว ประเทศไทยมีรัฐประหารจำนวนมาก แต่รูปแบบการได้มาซึ่งนายกฯไม่เหมือนกัน แยกเป็นสองกลุ่มคือ หัวหน้าคณะรัฐประหารเป็นนายกฯ หรือคณะรัฐประหารนำคนนอกหรือตั้งผู้อื่นมาเป็นนายกฯ ประเภทที่ 3 คือการได้มาซึ่งนายกฯจากวิกฤตทางการเมือง เป็นนายกฯที่มาจากการพระราชทานเพื่อหยุดยั้งวิกฤตทางการเมือง

เมื่อรัฐธรรมนูญปี 2560 แนวความคิดนายกฯต้องมาจากการเลือกตั้งที่เคยเขียนเอาไว้ในรัฐธรรมนูญปี 2540 และ 2550 ไม่ได้ถูกนำมาใช้ในรัฐธรรมนูญปี 2560 เปิดช่องให้แต่งตั้งนายกฯคนนอกได้

หากดูกระบวนการได้มาซึ่งนายกฯ เริ่มจาก ม.88 บอกว่าพรรคการเมืองต้องเสนอชื่อบุคคลซึ่งสมควรเป็นนายกรัฐมนตรีต่อคณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) จำนวนไม่เกิน 3 รายชื่อ ก่อนที่จะปิดรับสมัครการเลือกตั้ง พร้อมหนังสือยินยอมของบุคคลเหล่านั้น และทาง กกต.จะประกาศให้ประชาชนทราบ ซึ่ง ม.88 ไม่มีเกณฑ์ที่ชัดเจนใน 3 คนนี้ว่าจะมีการเรียงลำดับอย่างไร โดยบทเฉพาะกาลที่มาจากคำถามพ่วงมีการเพิ่มกระบวนการขึ้น โดยเปลี่ยนกระบวนการที่ต้องได้รับความเห็นชอบจากสภาผู้แทนราษฎร เป็นต้องได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภา ฉะนั้น นายกฯตามรัฐธรรมนูญ 2560 จึงมีที่มาจาก 2 ทางคือ มาจากบัญชีรายชื่อที่พรรคการเมืองเสนอ และมาจากบทเฉพาะกาลที่สามารถเสนอชื่อคนนอกได้

คำว่านายกฯคนนอก ไม่แน่ใจว่า “นอก” อะไร นอกเหนือจากการเป็น ส.ส.หรือไม่ แต่เมื่อมองรัฐธรรมนูญ 2560 แล้ว ไม่ได้กำหนดว่า 1 ใน 3 ของรายชื่อผู้ที่สมควรเป็นนายกฯจะต้องมาจาก ส.ส. จึงเป็นใครก็ได้ที่พรรคการเมืองเสนอชื่อ และนายกฯคนนอก จริงๆ แล้วคือนายกฯที่เกิดจาก ม.272 วรรค 2 ที่ระบุว่า ถ้ากระบวนการที่นำ 3 ชื่อของแต่ละพรรคการเมืองใช้แล้วไม่ได้ผลสรุป จะสามารถเสนอชื่อใครเป็นนายกฯก็ได้ โดยนายกฯคนนอกจึงน่าจะเป็นตามกระบวนการตาม ม.272 วรรค 2 นี้


 

ผศ.ดร.ปริญญา เทวานฤมิตรกุล
รองอธิการบดีฝ่ายความยั่งยืนและบริหารศูนย์รังสิต มธ.

ความหมายที่แท้จริงของนายกฯคนนอกคือ เกิดการเลือกตั้งแล้วมี ส.ส.นำเอาคนนอกสภามาเป็นนายกฯ ดังนั้น กรณีอาจารย์สัญญาจะแตกต่างกัน คือวันที่อาจารย์สัญญาเป็นนายกรัฐมนตรี ประเทศไทยไม่มี ส.ส. จึงขอนิยามคำว่านายกฯคนนอกตามความหมายนี้นับได้เพียง 4 คนคือ พล.อ.เปรม ติณสูลานนท์ จอมพลถนอม กิตติขจร พล.อ.เกรียงศักดิ์ ชมะนันทน์ และ พล.อ.สุจินดา คราประยูร กระทั่งวันที่ 22 พฤษภาคม 2557 ยกเลิกรัฐธรรมนูญ 2550 นายกฯไม่ต้องมาจาก ส.ส. และมีกติกาใหม่คือพรรคการเมืองต้องเสนอชื่อบุคคลที่จะเป็นนายกฯไม่เกิน 3 คน ซึ่งบุคคลนั้นต้องยินยอม ทำให้ประชาชนจะรับรู้ว่า ถ้าเลือกพรรคการเมืองนี้ ใครจะเป็นนายกฯ

ในบทเฉพาะกาล ม.272 วรรค 2 หากมีเหตุที่ไม่สามารถเลือกนายกฯได้ สามารถเลือกนายกฯจากนอกบัญชีที่พรรคเสนอ ซึ่งรัฐธรรมนูญเปิดช่องให้มีนายกฯคนนอกได้ เรื่องสำคัญที่ไม่เคยมีมาก่อนคือ คณะปฏิวัติทุกคณะที่ฉีกรัฐธรรมนูญและประกาศใช้ร่างฉบับถาวร ทุกคณะปฏิวัติล้วนฝันว่าจะมี ส.ว.เพื่อสามารถเลือกนายกฯร่วมกับ ส.ส.ได้ และในร่างรัฐธรรมนูญ 2560 ที่มีการลงประชามติไปไม่ได้เขียนให้อำนาจ ส.ว.แต่อย่างใด แต่ปรากฏอยู่ในคำถามเพิ่มเติมหรือคำถามพ่วงแทน

หาก คสช.ประสงค์จะเป็นนายกฯต่อ มี 2 ทางเลือก ทางเลือกแรกคือมารอบแรก ยอมให้พรรคการเมืองหนึ่งเสนอตัวเอง ซึ่งตอนนี้เข้าใจว่าน่าจะเป็น พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา ยอมให้พรรคเสนอชื่อก่อนวันปิดรับสมัครเลือกตั้ง หรือจะมารอบที่ 2 หรือรอบคนนอก แต่ต้องให้รอบแรกเลือกไม่ได้เสียก่อน ประการสำคัญคือ แม้ คสช.ตั้ง ส.ว.ไว้ 250 คน และมีอำนาจเลือกนายกฯร่วมกับ ส.ส. การจะเป็นนายกฯได้ต้องมีเสียงมากกว่าครึ่งหนึ่งของสองสภารวมกันคือ 375 เกินกว่ากึ่งหนึ่งคือ 376 คสช.เมื่อมี ส.ว.อยู่ในมือแล้ว 250 เสียง ต้องการ ส.ส.อีกแค่ 126 เสียง ซึ่งไม่น่ายาก และสามารถเป็นนายกฯได้ แต่อาจอยู่ไม่ได้ เพราะการลงมติไม่ไว้วางใจเป็นหน้าที่ ส.ส. ใช้ 251 เสียง จาก 500 เสียง ก็ปลดนายกฯได้แล้ว เท่ากับว่านายกฯต้องมีเสียง ส.ส. 250 เสียงด้วย

การเมืองจะชัดเจนขึ้นเมื่อมีพรรคใหม่ออกมา แล้วเมื่อมีการประกาศ พ.ร.ป.ที่เหลืออีก 2 ฉบับ คือ พ.ร.ป.ว่าด้วยการเลือกตั้ง ส.ส. และ พ.ร.ป.ว่าด้วยการได้มาซึ่ง ส.ว. ดังนั้น แง่การเป็นนายกฯมี 2 รอบ มารอบคนนอกกับมารอบในบัญชี ซึ่งอยู่ที่พรรคใหม่ที่ตั้งขึ้นมาว่าจะมีศักยภาพแค่ไหน จะเห็นเรื่องนี้ชัดเจนขึ้นในเดือนพฤษภาคม

การส่ง พ.ร.ป.ส.ส. และ พ.ร.ป.ส.ว.ให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัย มาตรา 148 ว่าบทบัญญัติใดของร่างฉบับใดที่ขัดรัฐธรรมนูญ หากขัดรัฐธรรมนูญในสาระสำคัญ มาตรา 148 กำหนดให้ตกไปทั้งฉบับ หากเป็นแบบนั้นจะมีทางเลือกที่ 3 คือนายกฯ อยู่ด้วย ม. 44 ไปเรื่อยๆ โดยทางเลือกที่ 3 อันตรายที่สุด เพราะ คสช.จะถลำลึกไปเรื่อยๆ พาสังคมไทยถลำลึกไปด้วย

แต่ทางเลือกที่ดีที่สุดคือทางเลือกที่ 4 ปล่อยให้ประชาชนปกครองตัวเอง และตัดสินอนาคตตัวเองอีกครั้ง ให้เลือกตั้ง ส.ส.ตามวิถีทางประชาธิปไตย คสช.ถอยไปเป็นบทผู้พิทักษ์ ดูแลบ้านเมืองให้เรียบร้อย กระทั่งถึงเวลาส่งมอบอำนาจให้รัฐบาลใหม่ที่จะขึ้นมา ไม่ว่าจะเป็นใครก็แล้วแต่

บทความก่อนหน้านี้โต้กลับ! ตำรายาโบราณ ‘เบญจอำมฤตย์’ ไม่มีกัญชา เป็นสมุนไพรล้วนๆ
บทความถัดไป‘ลูกท็อป’ เผย ยืนยันสมาชิกภาพชทพ.ไร้ปัญหา ชี้ ‘สมคิด’ หนุน ‘ประยุทธ์’ นั่งนายกฯต่อเป็นสิทธิ์