‘ชำนาญ จันทร์เรือง’ คิกออฟกระจายอำนาจ

ชำนาญ จันทร์เรือง

หมายเหตุนายชำนาญ จันทร์เรือง กรรมการบริหารคณะก้าวหน้า ให้สัมภาษณ์ “มติชน” ถึงแนวทางการขับเคลื่อนนโยบาย การกระจายอำนาจ ของคณะก้าวหน้า ที่จะเริ่มรณรงค์การแก้ไขรัฐธรรมนูญฯ หมวด 14 ที่ว่าด้วยการปกครองท้องถิ่น ในวันที่ 1 เมษายนนี้

  • การบริหารราชการส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่นที่พูดถึงนั้นของไทยคืออะไร

การบริหารราชการส่วนกลาง หมายถึงกระทรวง ทบวง กรมต่างๆ ที่มีรัฐมนตรีเจ้ากระทรวงทั้งหลายเป็นผู้บังคับบัญชาสูงสุดในแต่ละกระทรวง ซึ่งรวมถึงสำนักนายกรัฐมนตรีที่มีฐานะเป็นกระทรวงกระทรวงหนึ่ง แต่ไม่เรียกว่ากระทรวงเท่านั้นเอง และมีนายกรัฐมนตรีในฐานะรัฐมนตรีเป็นเจ้ากระทรวงและมีรัฐมนตรีประจำสำนักนายกรัฐมนตรีทำหน้าที่เป็นรัฐมนตรีช่วยว่าการ โดยที่ตั้งของกระทรวงไม่จำเป็นต้องอยู่ที่กรุงเทพฯเท่านั้น อาจจะตั้งอยู่ที่อื่นก็ได้ เช่น กระทรวงสาธารณสุขตั้งอยู่ที่จังหวัดนนทบุรี และราชการส่วนกลางนี้ก็อาจจะมีสาขาในพื้นที่ต่างจังหวัดก็ได้ เช่น ศาลหรือหน่วยทหารต่างๆ ฯลฯ

การบริหารราชการส่วนภูมิภาค หมายถึงจังหวัดและอำเภอ ซึ่งเป็นการแบ่งอำนาจของราชการส่วนกลางบางส่วนลงไปในพื้นที่ โดยมีผู้ว่าราชการจังหวัด ซึ่งสังกัดสำนักงานปลัดกระทรวงมหาดไทย เป็นผู้บังคับบัญชาสูงสุดในจังหวัดและมีนายอำเภอ ซึ่งสังกัดกรมการปกครอง เป็นผู้บังคับบัญชาสูงสุดในอำเภอ โดยทั้งผู้ว่าราชการจังหวัดและนายอำเภอ มีอำนาจเฉพาะเพียงที่ได้รับมอบหมายจากส่วนกลางและตามพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ พ.ศ.2457 และที่สำคัญทั้งจังหวัดและอำเภอไม่มีงบประมาณเป็นของตนเองแต่อย่างใด ต้องอาศัยการจัดสรรจากราชการส่วนกลางลงไปในพื้นที่ วิธีสังเกตว่าส่วนราชการไหนเป็นราชการส่วนภูมิภาค ก็สังเกตง่ายๆ ว่าส่วนราชการนั้นมักจะลงท้ายชื่อด้วยคำว่า จังหวัดหรืออำเภอ เช่น สาธารณสุขจังหวัดเชียงใหม่ หรือป่าไม้อำเภอเชียงดาว เป็นต้น (ไม่รวมศาลจังหวัดหรือจังหวัดทหารบก ฯลฯ)

ส่วนการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นเป็นการจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดินตามหลักการกระจาย อำนาจปกครอง มีลักษณะสำคัญ คือ มีการจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นนิติบุคคลแยกอิสระออกจากการบริหารราชการส่วนกลาง ทำให้มีสิทธิและอำนาจในการทำนิติกรรมและสัญญาต่างๆ ตลอดจนเป็นเจ้าของหรือถือครองกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สินต่างๆ เพื่อประโยชน์ต่อการดำเนินงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและประชาชนในท้องถิ่น โดยมีเจ้าหน้าที่ ทรัพย์สิน งบประมาณและรายได้เป็นของท้องถิ่นเอง มีการเลือกตั้งสภาท้องถิ่นและผู้บริหารท้องถิ่นทั้งหมดหรือบางส่วน เพื่อให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการปกครอง ซึ่งของไทยเรามี 2 รูปแบบ คือ รูปแบบทั่วไป ได้แก่ องค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) เทศบาล องค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) กับรูปแบบพิเศษ คือ กรุงเทพมหานคร และเมืองพัทยา

  • เหตุใดจึงต้องมีการรณรงค์ให้ยกเลิกการบริหารราชการส่วนภูมิภาค

การบริหารราชการส่วนภูมิภาคนั้นเป็นการนำ หลักการของการแบ่งอำนาจมาใช้ในการบริหารราชการแผ่นดิน โดยหลักการแบ่งอำนาจการปกครองนั้นอันที่จริงแล้วเป็นส่วนหนึ่งของหลักการรวมอำนาจปกครอง เพียงแต่ขยายไปยังราชการส่วนภูมิภาค โดยมีหลักการสำคัญ คือ 1.ใช้เจ้าหน้าที่ที่ได้รับการแต่งตั้งจากส่วนกลาง 2.บริหารโดยใช้งบประมาณจากส่วนกลางเป็นผู้อนุมัติ 3.บริหารงานภายใต้นโยบายและวัตถุประสงค์ของรัฐบาลกลาง

โดยผู้ที่เห็นด้วยกับการบริหารราชการส่วนภูมิภาคมักจะให้เหตุผลว่ามีข้อดีคือ 1.เป็นจุดเริ่มต้นของการ กระจายอำนาจ 2.การดำเนินงานเป็นไปด้วยความรวดเร็วมากยิ่งขึ้น 3.ทำให้มีการประสานงานระหว่างการบริหารราชการส่วนกลางกับส่วนท้องถิ่นได้ดียิ่งขึ้น และ 4.เหมาะสำหรับสังคมที่ประชาชนยังมีสำนึกในการปกครองตนเองต่ำ

แต่ผู้ที่ไม่เห็นด้วยก็ให้เหตุผลว่ามีข้อเสีย คือ 1.เป็นอุปสรรคต่อการพัฒนาทางด้านการเมืองและการปกครองเพราะแสดงให้เห็นว่ารัฐบาลยังไม่ไว้วางใจประชาชนในท้องถิ่น 2.เกิดความล่าช้า เพราะเป็นการเพิ่มขั้นตอน 3.ก่อให้เกิดความไม่เป็นธรรมต่อท้องถิ่น เพราะถูกบริหารจัดการจากเจ้าหน้าที่ที่มาจากที่อื่น ยิ่งในยุคปัจจุบันที่มีแก๊งแต่งตั้งเกิดขึ้นในบางจังหวัดปีเดียวมีการย้ายผู้ว่าราชการจังหวัดตั้ง 2-3 หน

ผู้ที่อยากให้ยกเลิกการบริหารราชการส่วนภูมิภาคให้เหตุผลโต้แย้งข้อดีของการแบ่งอำนาจว่า ในเรื่องของการเป็นจุดเริ่มต้นของการกระจายอำนาจนั้นก็อาจจะเป็นจริงหากเป็นในยุคสมัยเริ่มแรกในรัชกาลที่ 5 หรือว่าร้อยกว่าปีมาแล้ว แต่จวบจนบัดนี้ยังไปไม่ถึงไหนเลย ทั้งๆ ที่ฝรั่งเศสที่เราไปลอกแบบเขานั้นจังหวัดกลายเป็นบริหารราชการส่วนท้องถิ่นตั้งแต่ปี 2525 (หรือ ค.ศ.1982) แล้ว

ในส่วนของเหตุผลที่ว่าการดำเนินงานเป็นไปด้วยความรวดเร็วมากยิ่งขึ้นนั้น ได้รับการคัดค้านอย่างแข็งขันจากภาคธุรกิจและอุตสาหกรรมเป็นอย่างยิ่ง เพราะแทนที่จะเร็วกลับช้าหนักเข้าไปอีก เพราะเป็นการเพิ่มขั้นตอนขึ้นมาอย่างไม่จำเป็น ถ้าเป็นสมัยก่อนที่การเดินทางลำบากยากเข็ญจากเชียงใหม่ไปกรุงเทพฯต้องล่องเรือกันเป็นเดือนๆ ละก็ไม่ว่ากัน แต่ปัจจุบันติดต่อสื่อสารกันได้เพียงชั่วกะพริบตาเท่านั้นไปได้ทั่วโลกแล้ว

ข้อดีที่ว่าทำให้มีการประสานงานระหว่างการบริหารราชการส่วนกลางกับส่วนท้องถิ่นได้ดียิ่งขึ้นนั้น ยิ่งน่าขำ เพราะทุกวันนี้การบริหารราชการต่างๆ แม้กระทั่งการให้ความเห็นชอบข้อบัญญัติท้องถิ่นต่างๆ ถูกแช่แข็งอยู่ที่จังหวัดและอำเภอเสียเป็นอันมาก

ส่วนเหตุผลที่ว่าเหมาะสำหรับสังคมที่ประชาชนยังมีสำนึกในการปกครองตนเองต่ำนั้น สำหรับไทยเราเมื่อก่อนอาจจะใช่ แต่เดี๋ยวนี้ในพ่อค้าแม่ค้าในตลาดเขาไม่คุยกันเรื่องละครน้ำเน่ากันแล้ว เดี๋ยวนี้เขาคุยกันในเรื่องการเมืองกันอย่างออกรสชาติ ไม่เชื่อลองเข้าไปคุยกับแม่ค้าในตลาดดูสิครับ เผลอๆ ได้ข้อมูลเชิงลึกที่ไม่ปรากฏตามสื่อกระแสหลักเสียด้วยซ้ำไป

สำหรับข้อกังวลที่ว่าเดี๋ยวก็ได้นักเลงมาครองเมืองหรอกนั้นไม่จริง ตัวอย่างผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครแต่ละคนก็ไม่เห็นขี้เหร่สักคน (ถึงแม้ว่าจะมีคนขี้เหร่สมัครแต่ก็ไม่เคยได้รับการเลือกตั้ง) ที่สำคัญก็คือผู้ว่าราชการจังหวัดในปัจจุบันแต่ละคนล้วนแล้วมาจากการแต่งตั้งซึ่งในบางยุคถึงกับมีแก๊งแต่งตั้ง อย่างไรก็ตาม แม้ว่าจะได้ผู้ว่าฯที่ไม่เหมาะสม ประชาชนก็ดุด่าได้ ที่สำคัญคือประชาชนเลือกตั้งเข้ามาด้วยมือของเขาเอง ไม่ได้ลอยมาจากไหนก็ไม่รู้เช่นในปัจจุบัน ถ้าเปรียบเทียบแล้วผู้ว่าฯที่มาจากการเลือกตั้งย่อมพบง่ายเข้าใจง่ายและต้องเอาใจประชาชนที่เลือกเขาเข้ามา มิใช่คอยเอาใจเจ้านายที่ส่วนกลางที่เป็นคนแต่งตั้งเขา

ในเรื่องของการซื้อเสียงขายเสียงนั้นก็คงไม่แตกต่างกับระดับชาติเท่าใดนัก แต่ข้อแตกต่างของการซื้อเสียงในระดับท้องถิ่นนั้นไม่ได้หมายความว่าคนจ่ายมากจะได้รับการเลือกตั้งเสมอไป เพราะในเขตเลือกตั้งท้องถิ่นนั้นเราเห็นๆ กันอยู่ว่าใครเป็นอย่างไร ลูกเต้าเหล่าใคร พ่อแม่มันมีความประพฤติอย่างไร ฯลฯ มิใช่ว่าใครมีเงินมากกว่าแต่มิได้ทำคุณงาม

ความดีอะไรเลย หิ้วกระเป๋าบรรจุเงินไปแล้วจะได้รับเลือกตั้ง โดยเฉพาะอย่างยิ่งคนที่เขาจะต้องกุมชะตาชีวิตประจำวันเขาอย่างใกล้ชิด ที่สำคัญจะซื้อคนทั้งจังหวัดไหวหรือ

ส่วนประเด็นที่ว่าเป็นการแบ่งแยกรัฐนั้น ก็ไม่จริง เพราะแม้จะไม่มีราชการส่วนภูมิภาค รัฐก็ยังคงเป็นรัฐเดี่ยวเหมือนเช่นญี่ปุ่น เป็นต้น อีกทั้งยังมีสถาบันกษัตริย์เป็นประมุขเช่นเดียวกันกับไทย และท้องถิ่นจะไม่ทำอยู่ 4 เรื่อง คือ การทหาร การต่างประเทศ ระบบเงินตรา และศาล

ในเรื่องของการที่เกรงว่าจะกระทบต่อความมั่นคง ก็ไม่จริง เพราะแม้แต่เกาหลีใต้ซึ่งไม่มีราชการส่วนภูมิภาคและยังอยู่ในสภาวะประกาศสงครามกับเกาหลีเหนืออยู่เลย ก็ไม่ได้มีปัญหาในเรื่องนี้แต่อย่างใด

แล้วปัญหารายได้ท้องถิ่นยังไม่เพียงพอ แน่นอน เพราะปัจจุบันเปิดโอกาสให้ท้องถิ่นเก็บภาษีได้เล็กน้อย เช่น ภาษีป้าย ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง (ตอนนี้รัฐบาลให้เก็บได้เพียง 10 เปอร์เซ็นต์เพราะปัญหาโควิด) ภาษีล้อเลื่อน ฯลฯ แล้วจะเอารายได้ที่ไหนมาเพียงพอ แต่หากภาษีที่เกิดขึ้นในท้องถิ่นทั้งหมดถูกจัดเก็บโดยท้องถิ่น แล้วจัดส่งไปส่วนกลาง 50 เปอร์เซ็นต์ เอาไว้ใช้ในท้องถิ่น 50 เปอร์เซ็นต์ ซึ่ง 50 เปอร์เซ็นต์นั้นก็จะไปช่วยเหลือที่อื่นที่ยากจน เช่น ญี่ปุ่นก็ส่งไปให้ฮอกไกโดหรือโอกินาวา เป็นต้น และเมื่อเข้าที่เข้าทางแล้วก็ปรับอัตราเป็นท้องถิ่นเก็บไว้ใช้ 70 เปอร์เซ็นต์ ส่งส่วนกลาง 30 เปอร์เซ็นต์ ในที่สุด

  • การขับเคลื่อนประเด็นนี้จะสะเทือนโครงสร้างระบบราชการแผ่นดิน และการเมืองไทย คิดว่าฝ่ายผู้มีอำนาจและได้ประโยชน์จากระบบนี้จะยอมให้เกิดการเปลี่ยนแปลงหรือไม่

ผมคิดว่าคงจะสู้กันเพื่อปกป้องอาณาจักรของตัวเองกันสุดฤทธิ์ แต่อย่าลืมว่าจะชั่วจะดีอย่างไรก็แล้วแต่ เราทำการเมืองในระบบรัฐสภา ถ้ารัฐสภาออกกฎหมายมา ก็ต้องปฏิบัติตามนั้น ประเด็นคือเรื่องที่เราขับเคลื่อนอยู่ขณะนี้ แทบทุกพรรคการเมืองนำมาใช้เป็นนโยบายหาเสียง และ ส.ส.ก็ผูกพันกับการเมืองท้องถิ่นอยู่แล้ว ดังนั้น ส.ส.คนใดจะกล้าคัดค้าน อีกประเด็นสำคัญคือ สมาชิกวุฒิสภา (ส.ว.) ไม่ได้รับผลเสียจากเรื่องนี้ นอกจากนี้ ใน ส.ว.ยังมีคณะกรรมาธิการการปกครองท้องถิ่น ที่มี พล.อ.เลิศรัตน์ รัตนวานิช เป็นประธาน ซึ่งได้ศึกษาโดยละเอียด และมีความเข้าใจในคอนเซ็ปต์นี้เป็นอย่างดี จึงไม่มีเหตุผลใดๆ ที่ ส.ว.จะค้าน

  • คณะก้าวหน้ามีความมั่นใจว่ารัฐสภาจะยอมผ่านร่างแก้ไขกฎหมายนี้

เราคิดว่าหาก ส.ส.หรือ ส.ว.คนใดออกมาค้าน คนนั้นจะกลายเป็นผู้ร้ายทันที พรรคร่วมรัฐบาล เช่น พรรคภูมิใจไทย (ภท.) ก็มีแนวคิดลดอำนาจรัฐ เพิ่มอำนาจประชาชน ส่วนพรรคประชาธิปัตย์ (ปชป.) ก็รณรงค์ให้เลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดมานานแล้ว

  • การแก้ไขรัฐธรรมนูญฯหมวดที่ 14 ที่ว่าด้วยการปกครองท้องถิ่นเป็น ‘40Plus’ ตามที่คณะก้าวหน้าเสนอ จะสร้างความเปลี่ยนแปลงในเชิงโครงสร้างของระบบการเมืองไทยอย่างไร

แน่นอนว่า จะเกิดการเปลี่ยนแปลงในเชิงเทคนิค การบริหาร และประสิทธิภาพ ซึ่งจะช่วยลดความซับซ้อนลงเยอะ เพราะปัจจุบันมีการทับซ้อนกันระหว่างส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่น คือ 1.แย่งกันทำ และ 2.เกี่ยงกันทำ ทางส่วนภูมิภาคพยายามจะเคลมว่าส่วนท้องถิ่นคือสาขาของตัวเอง ส่วนท้องถิ่นก็จะบอกว่าไม่ได้เป็น เพราะโดยหลักแล้วส่วนท้องถิ่นมีสถานะเป็นนิติบุคคล และมีความเป็นอิสระ “ไม่ได้สังกัดกระทรวงใด” แต่คนจะเข้าใจว่าสังกัดกระทรวงมหาดไทย นอกจากนี้ งบประมาณแผ่นดินปีหนึ่งกว่า 3 ล้านล้านบาท ก็มาลงให้ กทม.ประมาณ 60-70 เปอร์เซ็นต์แล้ว งบส่วนที่เหลืออีก 76 จังหวัด ต้องไปแย่งกันเอง หากจัดระบบการจัดเก็บภาษีในท้องถิ่นใหม่ตามที่คณะก้าวหน้าเสนอคือ จัดส่งไปส่วนกลาง 50 เปอร์เซ็นต์ และเอาไว้ใช้ในท้องถิ่น 50 เปอร์เซ็นต์ ก็จะอยู่ได้

  • คนบางส่วนติดภาพว่าท้องถิ่นมีการทุจริตเยอะมาก

การคิดแบบนี้เป็นมายาคติ หากไปดูรายงานของสำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) ปี 2556-2558 เปิดเผยเปอร์เซ็นต์การทุจริตของการปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งคิดเป็นมูลค่าแล้วไม่ถึง 1 เปอร์เซ็นต์ เมื่อเทียบกับส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และรัฐวิสาหกิจ ขณะนี้มีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ทั้งหมด 7,850 อปท. ซึ่งแน่นอนจะต้องมีฝ่ายค้าน 7,850 ฝ่าย เรื่องร้องเรียนก็อาจจะมีมากกว่า 7,850 เรื่อง แต่สรุปแล้วมีเรื่องที่ ป.ป.ช.ชี้มูลความผิดออกมาเพียง 2 เปอร์เซ็นต์ จากจำนวนเรื่องร้องเรียน ทั้งนี้ อย่าลืมว่าชาวบ้านในท้องถิ่นมักจะคอยเป็นหูเป็นตาตรวจสอบ

การใช้งบประมาณอย่างใกล้ชิดเสมอ คอยดูว่าผู้บริหารท้องถิ่นคนใดบ้านใหญ่ทันตาเห็น หรือมีรถใหม่ และคอยดูว่าใช้เหล็กหรือไม้ไผ่มาเป็นโครงทำถนน ยกตัวอย่าง อบต.ดอนแก้ว จ.เชียงใหม่ ให้ประชาชนมาช่วยคุมงาน และตรวจรับโครงการ เพราะชาวบ้านรู้ว่าสุดท้ายประโยชน์จะเกิดกับตัวเอง

ถึงเวลาแล้วล่ะครับที่เราจะต้องปฏิรูปการบริหารราชการแผ่นดินเสียใหม่ให้เหมือนดั่งนานาอารยประเทศทั้งหลาย ด้วยการแก้ไขรัฐธรรมนูญฯหมวดที่ 14 ที่ว่าด้วยการปกครองท้องถิ่น เป็น “40Plus” ตามที่คณะก้าวหน้าเสนอ อย่ามัวแต่ท่องคาถาว่า เรายังไม่พร้อมๆ เลย เพราะที่ว่าไม่พร้อมๆ นั้นใครไม่พร้อมกันแน่ แต่ที่แน่ๆ ประชาชนนั้นพร้อมแล้ว ไม่เชื่อลองทำประชามติกัน

เกาะติดทุกสถานการณ์จาก
Line @Matichon ได้ที่นี่

LINE @Matichon