| ที่มา | หน้าประชาชื่น มติชนรายวัน |
|---|---|
| ผู้เขียน | อธิษฐาน จันทร์กลม |
| เผยแพร่ |
เคยหรือไม่?
ตื่นตีห้าไปหาหมอ รอยันเที่ยง
เดินเรื่อง ทำเอกสาร รออีกครึ่งค่อนวัน
ทนพิษเศรษฐกิจ นอนท้องกิ่วรอเศษบุญสงเคราะห์จากมือรัฐบาล
ถ้าเคย คุณคือหนึ่งในชนชั้นกลาง-ล่าง ที่ได้รับผลกระทบจากการบริหารงานภายใต้รัฐบาล อันมีโครงข่ายราชการ เป็นมือสอดประสานค้ำจุนอำนาจนั้นไว้ โดยมีผลประโยชน์เป็นค่าแรง
“จากเสือตัวที่ 5 กลายเป็นมดตัวที่ 6 ล้าหลังเพื่อนบ้านมากว่า 6 ปีเต็ม” คือผลลัพธ์ที่สะท้อนชัดจากปากของ “ฟ้า” หนึ่งในราษฎรที่คอมเมนต์ไว้ ท่ามกลางมวลชนที่ร่วมซ้อม “ต่อต้านรัฐประหาร” ณ ห้าแยกลาดพร้าว
เมื่อไม่นานมานี้ สโมสรนิสิตรัฐศาสตร์ จุฬาฯ จัดเสวนาภายใต้ชื่อ Singhdam Alumni Talk “ระบบราชการไทยกับการคงอำนาจเผด็จการ” คลายความสงสัยว่าเหตุใดประเทศไทยไม่เดินหน้า ระบบราชการที่เทอะทะอยู่มาจนถึงทุกวันนี้ได้ มีต้นตออะไร คุณลักษณะอย่างไรที่เอื้อต่อความเป็นรัฐเผด็จการบ้าง
‘วัฒนธรรมบริหาร’ สุดร้ายกาจ
ชี้ ราชการไม่เพียงค้ำจุน แต่คือ ‘เผด็จการ’
รศ.ตระกูล มีชัย จากรั้วสิงห์ดำ รัฐศาสตร์ จุฬาฯ ร่วมเจาะลึกเข้าสู่ปัญหาของระบบที่หยั่งรากลึกไปจนถึงแก่นแกน โดยมองว่านี่คือประเด็นที่ อีก 100 ปีก็พูดได้ไม่จบ ซึ่งหนึ่งในปัญหาที่ฝังรากลึกในระบบราชการคือ วัฒนธรรมในระบบราชการ ที่มีพลวัตต่อสังคมไทยในการขับเคลื่อนไปข้างหน้า ว่าจะอำนวยความยุติธรรม และผลประโยชน์ให้กับประชาชนได้มากน้อยเพียงใด
ก่อนจะอธิบายเพิ่มเติมว่า “จังหวัด” คือ “พื้นที่ + ประชาชน” ที่ตั้งงบประมาณรายจ่าย และของบประมาณจากรัฐบาลเองได้ ซึ่งมีการขอแก้กฎหมายก่อนการรัฐประหาร ปี 35 ทว่า เมื่อเรื่องไปถึงสำนักงานงบประมาณก็เก็บเข้าใต้ลิ้นชัก ดองเรื่อง จนเกิดรัฐประหาร จากปี 2534 เพิ่งมีการแก้ไข พ.ร.บ.งบประมาณรายจ่ายเมื่อปี 2562 นี้ ที่ให้จังหวัดเป็นส่วนราชการ สามารถของบประมาณได้ แต่ไม่ว่าจะทำอะไรก็ติดขัดหมด เมื่องบประมาณ 6,000 ล้านบาท ที่อยากกระจายออกไปภูมิภาค สำนักงบประมาณบอกว่า “ไม่ได้”
“หากคิดดูอีกครั้ง ระบบราชการไม่ได้สนับสนุนค้ำจุน แต่คือระบบเผด็จการอย่างแท้จริง เพราะคือระบบที่อยู่กับอำนาจ เป็นผู้ใช้อำนาจ ทั้งยังเป็นผู้ป้อนอำนาจให้แก่ตนเองได้ ไม่ว่าจะในระบบการเมืองแบบประชาธิปไตย (ปกติ) หรือระบบเผด็จการอำนาจนิยม ที่เป็นเช่นนี้เพราะการบริหารงานของราชการไทย นับแต่ 2475 มีโครงสร้างอยู่ภายใต้กฎหมาย จะสังเกตเห็นได้จากการขับเคลื่อนนโยบายของหลายรัฐบาลหลังผ่านการเลือกตั้ง จะเจออุปสรรคสำคัญ คือ ราชการบอกว่าทำไม่ได้ เพราะกฎนั้นกฎนี้ หรือระเบียบวางไว้ ซึ่งนักการเมืองที่รู้ทันระบบราชการก็จะบอกว่า ถ้าอย่างนั้นให้แก้ที่ระเบียบ ซึ่งก็รอกันไป รัฐบาลส่วนใหญ่อยู่ได้ราว 1 ปีกว่า ไม่มีทางแก้ได้ ถูกพิสูจน์ในปลายสมัยรัชกาลที่ 7 ที่ รัชกาลที่ 7 ทรงมีพระราชดำริให้กระทรวงมหาดไทยทำเรื่องการกระจายอำนาจ มีร่างกฎหมายของเทศบาลออกมาแล้ว แต่เมื่อส่งให้กระทรวงมหาดไทยดู มหาดไทยก็ทำตัวเป็นตู้เย็นแช่แข็ง ไม่ตรวจสอบ ไม่ติดตาม ไม่ขับเคลื่อน
ขนาดระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ยังไม่สามารถฟันฝ่ากฎเกณฑ์ที่ราชการทำไว้ได้” รศ.ตระกูลเล่า
พร้อมเผยด้วยว่า หลังเรียนจบหมาดๆ ก็ได้ไปค้นเจอเอกสารเก่าๆ ชุดที่จอมพลประภาสเป็น รมว.มหาดไทย เห็นว่าเอกสารในยุคปฏิวัติป้อนข้อมูลในเรื่องของกฎระเบียบต่างๆ และอาศัยอำนาจออกประกาศคณะปฏิวัติเต็มไปหมด หากศึกษาย้อนดูการปฏิวัติตั้งแต่ช่วงจอมพลสฤษดิ์-ถนอม หรือแม้แต่ยุคสุจินดา คราประยูร เรื่อยมาจนถึงปัจจุบันนี้ ข้าราชการประจำจะถูกเรียกเข้าไปออกกฎเกณฑ์และระเบียบ ขณะเดียวกัน ข้าราชการประจำก็จะขับเคลื่อนและผลักดันกฎระเบียบที่จะให้อำนาจตัวเองในการบริหารด้วย
“ระบบราชการมีวัฒนธรรมอยู่อย่างหนึ่ง ไม่ค่อยชอบประชาธิปไตย เพราะกฎระเบียบที่จะให้อำนาจตนเองนั้น สภาไม่ผ่านให้ง่ายๆ หรืออาจเป็นเพราะสภาผ่านกฎหมายยากมาก แต่ถ้าเป็นยุครัฐประหารจะมีกฎหมายออกมาเต็มไปหมด สังเกตได้ว่า ประกาศคณะปฏิวัติที่มีสถานะเทียบเท่า พระราชบัญญัติ (พ.ร.บ.) มีเยอะมาก ถึงขนาดยุคที่ อ.บวรศักดิ์ อุวรรณโณ จะได้รับแต่งตั้งให้เป็นกรรมการสังคายนาประกาศคณะปฏิวัติเพื่อจะยกเลิกกฎหมายต่างๆ ก็ยอมแพ้ไป ทำไม่ไหว เพราะอยู่ภายใต้การรวมอำนาจในการสั่งการของแต่ละกระทรวง ซึ่งจะกระจายไปอยู่ตามกรมต่างๆ นี่คือโครงสร้างของระบบที่ใช้มานานจนกลายเป็นวัฒนธรรมทางการบริหารที่ร้ายกาจมาก
คำว่ารวมศูนย์ กับ เผด็จการ ไม่หนีออกจากกัน เวลาจะทำอะไรสักอย่างมักติดกฎเกณฑ์ มากที่สุดคือติดอยู่ที่ “สำนักงบประมาณ” เพราะบอกว่า ทำไม่ได้ ผิดระเบียบ ดังนั้น การพังทลายศูนย์กลางแห่งอำนาจส่วนกลาง ถ้าไม่มีการกระจายออกไป จะไม่มีทางพังทลายได้เลย” อาจารย์รั้วสิงห์ดำเน้นย้ำ
จากมหา’ลัย สู่ ‘องค์กร’
ต้นตอบ่มเพาะแนวคิดอำนาจนิยม
รศ.ตระกูลเล่าว่า คุณโฆสิต ปั้นเปี่ยมรัษฎ์ ขณะที่เป็น รมช.เกษตรฯ และรองเลขาฯสภาพัฒน์ บอกว่า กฎระเบียบของราชการทุกกฎ ราชการสร้างไว้เพื่ออำนาจของตัวเอง ซึ่งสามารถแก้กฎระเบียบนั้นได้ ตนจึงชนกับสำนักงบประมาณ พยายามแก้กฎเกณฑ์ให้ระบบการบริหารงบประมาณ 6,000 ล้าน กระจายไปยังพื้นที่ต่างๆ ซึ่งในเชิงปฏิบัติ เราชนะ แต่ติดที่วัฒนธรรมเชิงบริหารของราชการส่วนภูมิภาค ไกลปืนเที่ยง ซึมซับวัฒนธรรมที่ไม่ได้มีการสอน
ถามว่าแล้วราชการได้รับต้นตอวัฒนธรรมนี้มาจากไหน รศ.ตระกูลชี้ว่า คือระบบ Seniority รุ่นพี่ รุ่นน้อง
“สิ่งเหล่านี้ถูกถ่ายทอดรุ่นต่อรุ่น และบุคคลเหล่านั้นก็คือบุคคลที่อยู่ในวงการราชการ กระจุกตัวในส่วนกลางและผ่องถ่ายไปสู่ภูมิภาค แม้จะวางกฎเกณฑ์ไว้ว่าการบริหารงบต้องตอบสนองความต้องการของประชาชน แต่มีกรณีการใช้งบของหลายจังหวัด เช่น ปราจีนบุรี ได้งบไป 60 ล้าน ต้องการช่วยด้านการทำมาหากิน แต่เอาไป 30 ล้าน ไปปั้นโอ่งน้ำแจกชาวบ้าน เอางบเกือบ 20 ล้าน ไปสร้างคูน้ำ กั้นเขตป่าสงวน เพื่อป้องกันคนบุกรุก ซึ่งดูเป็นโครงการด้านสิ่งแวดล้อมที่ดีมาก แต่วัฒนธรรมการบริหารโครงการคือความเก่งกาจของระบบราชการเรื่องการ ‘เลี่ยงกฎเกณฑ์ เลี่ยงระเบียบ’ สิ่งเหล่านี้ถูกถ่ายทอดต่อมา
ลูกศิษย์ยอมรับว่า ถ้าทำแบบที่สอน อยู่ในหน่วยงานไม่ได้ เพราะวัฒนธรรมขององค์กรของระบบบราชการอันตรายมาก และมีพลังอำนาจ เหนือกว่าทุกสิ่ง ทำอย่างไรเราจะทำลายวัฒนธรรมองค์กรที่มีวัฒนธรรมเผด็จการ ซึ่งสร้างอำนาจให้แก่ตัวเองมากกว่าสิ่งอื่นใด”
ชำแหละปมหยั่งราก
เหตุใดไทย ‘กระจายอำนาจ’ ไม่สำเร็จ
ด้าน อ.ดร.ปะการัง ชื่นจิตร จากสาขาวิชาบริหารรัฐกิจ มหาวิทยาลัยรามคำแหง ขยี้ปมปัญหาการกระจายอำนาจของท้องถิ่นที่ถูกรวมศูนย์
โดยเล่าว่า ระบบราชการยังคงฝังรากลึก พบปัญหาในมิติกระจายอำนาจอยู่ 3 ประการ คือ
1.เวลาที่ภาครัฐกระจายอำนาจ มีการออกกฎระเบียบออกมามากมาย แต่สิ่งที่ขาดคือ การเตรียมความพร้อมของกลไกที่จะมาสอดประสานการทำงานของภาคส่วนต่างๆ ทำให้การกระจายอำนาจไม่ค่อยประสบผลสำเร็จเท่าที่ควรนัก
“ในเรื่องการเงิน การคลังเรากระจายอำนาจออกไป โดยมี พ.ร.บ.กระจายอำนาจ ตั้งแต่ปี 2540 ลงมา กระจายอำนาจเกิดขึ้น แต่ในทางปฏิบัติมีการเปลี่ยนผ่านอย่างมาก ซึ่งยังมีปัญหาในมิติบุคลากรที่จะทำความเข้าใจในส่วนนี้”
ประการที่ 2 มิติกระจายอำนาจแล้วเกิดปัญหา เนื่องจากไทยเป็น รัฐรวมศูนย์ ในทางปฏิบัติจึงมักไม่เกิดประสิทธิผล เนื่องจากมีข้อติดขัดบางประการ
ประการที่ 3 คือ วัฒนธรรม
“แค่ชื่อก็บอกแล้วว่าเป็นสิ่งที่ฝังรากลึก ใครๆ ก็บอกว่าบ้านเป็นระบบอุปถัมภ์มาเนิ่นนาน สังคมไทยย้อนไปในอดีต เรามีระบบเจ้าขุน มูลนายมาอย่างต่อเนื่อง เป็นวัฒนธรรมพื้นฐาน เป็นโครงสร้างฝังรากลึก การจะแก้ไขได้ต้องอาศัยการขับเคลื่อนอย่างยาวนาน และความเข้าใจจากทุกภาคส่วน ไม่ว่าจะเป็นคนรุ่นเก่า กลาง ใหม่ ด้วยการสร้างพื้นฐานวัฒนธรรมแบบใหม่ที่อยากจะให้เป็นร่วมกัน
คือสิ่งที่สำคัญและเป็นอุปสรรคอย่างมากในการกระจายอำนาจไปสู่ท้องถิ่น”
ฝากสานภารกิจ แก้กฎหมาย
ทลาย ‘วัฒนธรรม’ ได้ครับพี่ ดีครับนาย
เมื่อถามถึงมุมมองการพัฒนาระบบราชการที่คาดหวังไว้
รศ.ตระกูล เน้นย้ำว่า ต้องพังทลายตัวระบบนี้ให้ได้ เพราะมีกฎหมายสำคัญที่ก่อให้เกิดระบบการรวมศูนย์อย่างมาก ซึ่งคนเขียนกฎหมายนี้คือคนเดียวกับที่เขียนรัฐธรรมนูญླྀ ที่สร้างความปั่นป่วนให้บ้านเมืองอยู่ในขณะนี้
พ.ร.บ.ระเบียบการบริหารราชการแผ่นดิน ซึ่งแปรสภาพตัวเองจากประกาศคณะปฏิวัติที่ 218 ซึ่งออกในสมัยของจอมพลถนอม
กฎการบริหารราชการแผ่นดินที่คุณมีชัย ฤชุพันธุ์ เขียนขึ้นมาวางกระบวนการและกลไกที่สร้างวัฒนธรรมขององค์กรระบบราชการเอาไว้ซับซ้อนอย่างมาก พลังอำนาจของระบบทั้งระบบอยู่ที่กฎหมายฉบับนี้ ซึ่งรองนายกฯมีความรู้เส้นสนกลใน สามารถพลิกได้
อย่างไรก็ตาม นายกฯเองไม่อาจสอดแทรกเข้าไปยุ่งเกี่ยวกับระบบราชการ ภายใต้ พ.ร.บ.ระเบียบข้าราชการพลเรือน ที่จนถึงบัดนี้ไม่มีการสังคายนาใหญ่ ไม่สามารถทำลายระบบโครงสร้างรวมศูนย์ได้ อีกทั้งกฎหมาย 2 ฉบับนี้สร้างรัฐราชการย่อยๆ เช่น กระทรวงศึกษาธิการ มีอยู่ 14 กรม ซึ่งกรมคือนิติบุคคล และเมื่อดูงบประมาณรายจ่ายประจำปีจะพบว่าตั้งไว้ในกรม ไม่ใช่ให้กระทรวง ฉะนั้น อำนาจในการใช้งบประมาณอยู่ที่กรม ตัวปลัดกระทรวงบริหารงบประมาณเพียงแค่สำนักงานปลัดกระทรวงเท่านั้น
ส่วนรัฐมนตรีมีการชักเย่อกันระหว่างอำนาจของราชการ กับ อำนาจของรัฐมนตรี ซึ่งอำนาจที่ต้องการมากที่สุดคืออำนาจในการบริหารงบประมาณ ที่ต้องย้อนไปดูของเดิม คือระเบียบบริหารพัสดุ ซึ่งตอนนี้เป็น พ.ร.บ.การจัดซื้อจัดจ้างและการบริหารพัสดุภาครัฐ ที่แบ่งอำนาจว่า รัฐมนตรีมีอำนาจเท่าไหร่ อธิบดีมีเท่าไหร่ ปลัดมีเท่าไหร่ นี่คือศูนย์กลางแห่งอำนาจ แห่งผลประโยชน์
“เวลาดูระบบราชการไทยต้องดู 2 กฎหมายหลักคู่กันคือ พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน ปี 2534 กับ พ.ร.บ.ปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม ซึ่งมีความสำคัญเพราะเป็นกฎหมายที่กำหนดอำนาจหน้าที่และโครงสร้างของแต่ละกระทรวง คือจิ๊กซอว์ทั้ง 3 ตัว” รศ.ตระกูลแนะ
ก่อนจะเผยต่อว่า ตัวต่อมาคือ พ.ร.บ.งบประมาณรายจ่าย ซึ่งเป็นตัวที่จะป้อนทรัพยากรเข้าสู่อำนาจของระบบราชการ โดยให้อำนาจกรมในการจัดทำ “คำของบประมาณ” ซึ่งต่อให้นักการเมืองมาจากการเลือกตั้งก็ตาม แต่เมื่อเข้ามาสู่ระบบ ตายสถานเดียว ตายเชิงวัฒนธรรมการบริหารงานของระบบราชการ
“จะได้เห็นว่าจังหวัดใหญ่หลายจังหวัด รายได้เยอะ แต่งบประมาณในการใช้บริหารถูกส่วนกลางดูดไว้หมด ภายใต้ระบบโครงสร้างการบริหารงบประมาณจากส่วนกลาง เรื่องระบบการมอบอำนาจจากส่วนกลางที่ไม่ยอมมอบให้แก่ผู้ว่าราชการจังหวัด มีความสลับซับซ้อนทำให้เราไปหลงว่าเจาะไข่แดง ‘มหาดไทย’ แล้วระบบรวมศูนย์จะพังทลาย แต่ไม่พัง เพราะองค์กรที่รองรับอำนาจมากที่สุดคือ 1.สำนักงบประมาณ 2.คณะกรรมการข้าราชการพลเรือน หรือ ก.พ. 3.สภาพัฒน์ ด้านบุคลากร และด้านระบบการพัฒนา สำนักงานนี้ครอบระบบราชการรวมศูนย์ไว้ทั้งระบบ ซึ่งระบอบนี้เติบโตอย่างมากในยุค พล.อ.เปรม ติณสูลานนท์ ภายใต้แผนพัฒนาชนบทตั้งแต่ฉบับที่ 4-8 แต่ตอนนี้ไม่ใช่ เป็น ยุทธศาสตร์ชาติ ที่พยายามสร้างระบบเผด็จการอำนาจใหม่
“ถ้าเราจะขจัดระบบรวมศูนย์วัฒนธรรม อย่าไปดูที่ตัวบุคคล หรือองค์กรใดองค์กรหนึ่ง ตีกฎหมายให้แตก ในเวลานี้ผมไม่เห็นนักกฎหมายมหาชน หรือนักรัฐศาสตร์ นักบริหารที่มองเห็นระบบโครงสร้างระบบรวมศูนย์ ตีแตกเรื่องกฎหมาย เราพุ่งเป้าที่ตัวรัฐธรรมนูญ ซึ่งถือว่าเป็นหัวเรือใหญ่ แต่สังเกตได้ว่า รัฐธรรมนูญเกือบทุกฉบับ เมื่อมาถึงระเบียบบริหารราชการ ติดอยู่จุดนี้ ไม่กล้าล่วงไปถึงกฎหมายที่ว่าไว้ทั้งหมด เหตุเพราะคนเขียนคนเดียวกัน มองกลไกทะลุทั้งหมด”
“การแก้ไขจุดนี้ไม่ใช่เรื่องง่าย นี่คือปัญหาใหญ่ของระบบราชการที่มีวัฒนธรรมองค์กรสำคัญคือ สร้างกฎหมายไว้เป็นชั้นๆ ที่สำคัญ กฎหมายสกัดกั้นนั้นไม่ได้อยู่กระทรวงเดียว ไม่ว่าคุณเก่งมาจากไหน เข้าไปอยู่ในห้องอำนาจนี้แล้ว คุณมีทางเดินอยู่ 3 ทาง
ทางที่ 1 เดินตามเขาทุกอย่าง ได้ครับท่าน ได้ครับพี่ ดีครับนาย ไม่ต้องคิดอะไรมาก แต่โตเร็ว
ทางที่ 2 ไม่ทำตามเขา แต่ไม่มีที่ไป ก็อยู่อย่างนั้นไป รุ่นเดียวกันคนนึงเป็นปลัดกระทรวง คนนึงเป็นปลัดอำเภอ
ทางที่ 3 ไม่พอใจระบบนี้ พยายามแก้ไม่ได้เดินออกมา อย่าไปอยู่” รศ.ตระกูลกล่าว พร้อมทิ้งท้ายด้วยว่า
กว่า 30 ปีที่มองย้อนดู พบว่าโชคดีที่ออกมา แต่ออกมาแล้วเราทำอะไรไม่ได้เลย เพราะการจะแก้ไขปัญหาจุดนี้ทั้งหมด 1.เดินเดี่ยวไม่ได้ ต้องมีกลุ่มในการขับเคลื่อนและจุดประเด็นให้สังคมเห็นว่านี่คือประเด็นที่เป็นอันตราย และควรจะมีประเด็นในการเรียกร้องที่ตรงจุด ขณะเดียวกันก็สร้างจุดเชื่อมกับองค์กรหรือกลไกสำคัญในการแก้กฎหมายนี้ให้ได้
ซึ่งวัฒนธรรมของนักการเมืองบางพรรค บังเอิญสืบทอดอำนาจมาจากราชการ และอำนาจนิยม จึงขัดขวาง ต่อต้าน การแก้ไขกฎเกณฑ์ กฎระเบียบทุกอย่าง
