สุรชาติ บำรุงสุข | การควบคุมโดยพลเรือน 2019 : รากฐานของการปฏิรูปกองทัพ

“เมื่อกองทัพตระหนักว่าชื่อเสียง เกียรติภูมิ และความชื่นชมกำลังตกต่ำลงจากปัญหาของเผด็จการ เมื่อนั้นกองทัพจะริเริ่มแยกตัวออกจากรัฐบาลเผด็จการ”

Dennis Blair

Military Engagement (2013)

การควบคุมโดยพลเรือน (civilian control) ในทฤษฎีของวิชารัฐศาสตร์ ถือเป็นคุณลักษณะหลักของการจัดความสัมพันธ์พลเรือน-ทหารในระบอบประชาธิปไตย

ดังนั้น ความสัมพันธ์เช่นนี้ในทางทฤษฎีจะดีหรือไม่จึงขึ้นอยู่กับประสิทธิภาพและ/หรือขีดความสามารถของรัฐบาลพลเรือน (รัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้ง) ในการจัดความสัมพันธ์กับกองทัพ ซึ่งโดยทั่วไปแล้วจะถูกวัดจากการเกิดรัฐประหาร หรือการจัดตั้งรัฐบาลทหารเข้าแทนที่รัฐบาลพลเรือนที่ถูกโค่นล้มลงด้วยการยึดอำนาจของทหาร

ฉะนั้นจึงกล่าวอย่างง่ายๆ สรุปในเบื้องต้นว่า ความสัมพันธ์พลเรือน-ทหารดี ถ้าไม่มีรัฐประหารเกิดขึ้น และในทำนองเดียวกันความสัมพันธ์พลเรือน-ทหารไม่ดี เมื่อเกิดมีรัฐประหารขึ้น

แต่ในความเป็นจริงการตั้งเกณฑ์ตัวชี้วัดเช่นที่กล่าวมาแล้วอาจจะไม่เพียงพอ เพราะในหลายๆ กรณีความสัมพันธ์พลเรือน-ทหารอาจจะตกต่ำลง โดยไม่เกิดรัฐประหารก็ได้

หากเป็นเช่นนี้ความสัมพันธ์พลเรือน-ทหารจะดีหรือไม่ดีจึงอาจจะต้องดูจากความขัดแย้งระหว่างฝ่ายการเมืองกับกองทัพ

กล่าวคือ ความสัมพันธ์เช่นนี้ดี ถ้าความขัดแย้งระหว่างสองฝ่ายมีอยู่ แต่อยู่ในระดับที่ควบคุมได้ และไม่ขยายตัวจนกลายเป็นปัญหาแตกหักระหว่างผู้นำการเมืองกับผู้นำทหาร ซึ่งก็คือสภาวะที่รัฐบาลพลเรือนยังสามารถดำรงอยู่ได้

และขณะเดียวกันก็ไม่เกิดรัฐประหาร

พลเรือน-ทหารในการเมืองอเมริกัน

ในความเป็นจริงของความสัมพันธ์พลเรือน-ทหารในทุกประเทศมักจะมีความขัดแย้งเกิดขึ้นเสมอ เป็นแต่เพียงว่าความขัดแย้งที่เกิดขึ้นนั้นจะขยายตัวรุนแรงจนสามารถควบคุมได้หรือไม่ต่างหาก

นอกจากนี้เราอาจจะต้องยอมรับว่าระบอบประชาธิปไตยซึ่งเป็นการเมืองที่เป็นพหุนิยม การมีความคิดเห็นที่แตกต่างในทางนโยบายต้องถือว่าเป็นเรื่องปกติ อันอาจกล่าวเป็นประเด็นทางทฤษฎีและปฏิบัติที่ต้องการการถกเถียงว่า ผู้นำทหารมี “สิทธิและเสรีภาพ” ในการแสดงความคิดเห็นทางการเมืองในที่สาธารณะได้เพียงใด โดยเฉพาะอย่างยิ่งการแสดงความคิดที่แสดงออกอย่างชัดเจนถึงการเป็นปฏิปักษ์ต่อรัฐบาลพลเรือน อันมีนัยถึงการต่อต้านรัฐบาล

ซึ่งแน่นอนว่าในเวทีการเมืองของโลกตะวันตกนั้น การแสดงออกในลักษณะดังกล่าวของผู้นำทหารเป็นสิ่งที่ไม่อาจกระทำได้ (และไม่ได้รับอนุญาตให้กระทำ)

หรือในบางกรณีการแสดงออกเช่นนี้คือการ “กบฏ” หรือเป็นสิ่งที่เป็นความผิดทางกฎหมาย

เมื่อเป็นเช่นนี้ตัวชี้วัดที่ดีที่สุดของการควบคุมโดยพลเรือน (หรือความสัมพันธ์พลเรือน-ทหาร) ก็คือ ใครจะเป็นฝ่ายเหนือกว่าเมื่อเกิดความขัดแย้งระหว่างพลเรือนกับทหารขึ้น?

การกล่าวเช่นนี้ก็เพื่อชี้ให้เห็นคำตอบอย่างเป็นรูปธรรมต่อปัญหาในทางทฤษฎีว่า เมื่อมีความขัดแย้งเกิดขึ้น ระดับของการควบคุมโดยพลเรือนจะเข้มแข็ง ถ้ารัฐบาลพลเรือนเป็นฝ่ายที่เหนือกว่าทหาร และระดับเช่นนี้จะอ่อนแอ ถ้าทหารเป็นฝ่ายที่เหนือกว่า ซึ่งคำตอบนี้หากพิจารณาจากเงื่อนไขทางภาษาแล้ว อาจจะไม่มีความชัดเจน แต่คำตอบที่เป็นจริงในทางปฏิบัติก็คือ ใครจะเป็นผู้ชี้ขาดผลของความเห็นต่างที่เกิดขึ้น และใครจะต้องเป็นผู้ปฏิบัติตาม

เพื่อให้เห็นคำตอบอย่างเป็นรูปธรรมทางทฤษฎีในข้างต้น เราสามารถอธิบายได้จากสถานการณ์จริงของการเมืองอเมริกัน ที่ด้านหนึ่งอาจจะดูไกลจากตัวแบบของไทยอย่างมาก

แต่อีกด้านหนึ่งก็อาจจะต้องถือว่าการเมืองของความสัมพันธ์พลเรือน-ทหารของสหรัฐนั้น อาจจะช่วยเป็นข้อคิดให้กับการปฏิรูปกองทัพและการเมืองไทยในอนาคตของปี 2562 ได้บ้าง

ซึ่งจะขอยกตัวอย่างดังต่อไปนี้

1)ปัญหาความขัดแย้งในการตัดสินใจ

เมื่อสงครามโลกครั้งที่ 2 เกิดขึ้น ทำให้เกิดคำถามทางทฤษฎีอย่างมากว่าประเทศประชาธิปไตยจะสามารถดำรงระบอบการปกครองที่เป็นเสรีนิยมของตนไว้ได้ต่อไปหรือไม่

รวมทั้งระบอบประชาธิปไตยจะไปด้วยกันได้หรือไม่กับเงื่อนไขของสงครามเบ็ดเสร็จมีกองทัพขนาดใหญ่เป็นองค์ประกอบสำคัญ

แต่เมื่อสงครามโลกดังกล่าวยุติลง ก็พิสูจน์ให้เห็นอย่างชัดเจนว่าสงครามไม่ได้มีผลทำให้ประเทศประชาธิปไตยตะวันตกต้องเปลี่ยนแปลงระบอบการปกครองของตนไปสู่การมีรัฐบาลทหารแต่อย่างใด

หรืออาจกล่าวได้ว่า สงครามขนาดใหญ่ไม่เป็นปัจจัยให้เกิดการรัฐประหารในระบอบการเมือง

ในสภาพเช่นนี้ยังเป็นการทดสอบการควบคุมโดยพลเรือนอีกด้วยว่า การควบคุมนี้จะดำรงอยู่ได้อย่างไรในสภาวะที่รัฐเสรีนิยมจะต้องเผชิญสงครามขนาดใหญ่

ตัวอย่างหนึ่งที่น่าสนใจและสามารถหยิบขึ้นมาเป็นภาพสะท้อนของปัญหานี้ได้แก่ ข้อถกเถียงระหว่างประธานาธิบดีแฟรงคลิน รูสเวลต์ กับ พล.อ.จอร์จ ซี มาร์แชล เสนาธิการทหารบกของสหรัฐอเมริกาในปัญหาการบุกแอฟริกาเหนือ

ทำเนียบขาว (ฝ่ายการเมือง) มีแนวคิดที่จะเปิดการยุทธ์กับกำลังรบของกองทัพเยอรมันในยุทธบริเวณแอฟริกาเหนือมากกว่าการที่ฝ่ายสัมพันธมิตรจะเปิดการยุทธ์ขึ้นสู่ยุโรปโดยตรงในปี พ.ศ.2486

แต่ทางฝ่ายทหารของสหรัฐอเมริกาต้องการที่จะทำการยุทธ์ในลักษณะหลังมากกว่า เพราะในมุมมองทางทหาร การยกพลขึ้นบกที่ยุโรปนั้นจะเท่ากับเป็นการบุกเข้าไปสู่หัวใจของกองทัพนาซีโดยตรง แต่ทำเนียบขาวคิดว่าสหรัฐยังไม่มีความพร้อมรบมากพอ

ความเห็นที่แตกต่างระหว่างทำเนียบขาวกับฝ่ายทหารเช่นนี้ถูกชี้ขาดด้วยการตัดสินใจของประธานาธิบดีรูสเวลท์ที่จะให้บุกแอฟริกาเหนือก่อน และฝ่ายทหารก็ยอมรับในคำตัดสินของฝ่ายพลเรือนเช่นนี้ แม้ว่าผู้นำทหารจะไม่เห็นด้วยกับแนวคิดดังกล่าวก็ตาม

เพราะเชื่อว่าการบุกเข้าตีจุดที่เป็น “หัวใจ” ด้วยการบุกยุโรปโดยตรงน่าจะเป็นทางเลือกที่ถูกต้องมากกว่าในทางยุทธศาสตร์

ยุทธการ Torch ที่ในยุทธบริเวณแอฟริกาเหนือฝ่ายสัมพันธมิตรดำเนินการนั้น ประสบความสำเร็จอย่างมาก ทหารเยอรมันถูกจับมากเป็นจำนวนถึง 275,000 นาย (มากกว่าจำนวนที่กองทัพโซเวียตจับทหารเยอรมันได้ในการยุทธ์ที่สตาลินการ์ด)

และผลของความพ่ายแพ้ของกองทัพเยอรมันในกรณีนี้ ทำให้วงล้อมของฝ่ายสัมพันธมิตรกระชับแน่นขึ้น เยอรมนีต้องย้ายกำลังถึง 30 กองพลกลับไปตั้งรับที่อิตาลี

แม้การยกพลขึ้นบกในยุทธบริเวณของยุโรปต้องเลื่อนออกไปอีกหนึ่งปี แต่ความสำเร็จจากการยุทธ์ที่แอฟริกาเหนือก็เป็นหลักประกันให้กับชัยชนะของฝ่ายสัมพันธมิตรในการบุกฝรั่งเศสด้วยการยกพลขึ้นบกที่หาดนอร์มังดีในเวลาต่อมา (ยุทธการ Overlord ในวันที่ 6 มิถุนายน 2487)

นอกจากนี้ก็ยังมีกรณีอื่นๆ ที่แสดงให้เห็นว่าเมื่อมีความขัดแย้งเกิดขึ้นระหว่างผู้นำทหารกับผู้นำรัฐบาลพลเรือน ฝ่ายการเมืองจะเป็นผู้ตัดสินชี้ขาดในปัญหาเหล่านี้ จนทำให้กองทัพสหรัฐอเมริกาเป็นตัวแบบที่น่าสนใจของการที่ฝ่ายทหารยอมรับอำนาจการนำของฝ่ายพลเรือน

และการยอมรับเช่นนี้เกิดขึ้นในสถานการณ์สงครามเบ็ดเสร็จ ซึ่งเป็นสงครามขนาดใหญ่

อีกทั้งทหารก็มิได้มีแนวคิดที่จะตัดสินใจยึดอำนาจรัฐบาลพลเรือน ด้วยความเชื่อว่ารัฐบาลทหารจะสามารถดำเนินการสงครามได้ดีกว่ารัฐบาลพลเรือน และนำมาซึ่งชัยชนะ

2)ปัญหาความขัดแย้งในการบริหารกองทัพ

ปัญหาประการหนึ่งในกองทัพสหรัฐที่เห็นได้ชัดตั้งแต่ยุคสงครามกลางเมืองอเมริกันเป็นต้นมาก็คือ กองทัพจะยอมรับให้คนผิวสีเข้ามาเป็นทหารได้หรือไม่?

คำถามเช่นนี้เกิดขึ้นในสงครามกลางเมืองเช่นเดียวกับปัญหาการเลิกทาสของสังคมอเมริกัน ซึ่งต่อมาจะเห็นได้ว่ามีการจัดตั้งหน่วยทหารที่กำลังพลในหน่วยเป็นคนผิวสีทั้งหมด จนแม้กระทั่งในยุคสงครามโลกครั้งที่ 2 ก็ยังไม่มีหน่วยทหารที่เป็นการบูรณาการระหว่างกำลังพลที่เป็นคนผิวขาวและผิวสีให้อยู่ในหน่วยเดียวกัน

ดังนั้น หลังจากสงครามโลกครั้งที่ 2 สงบลงรัฐบาลของประธานาธิบดีแฮรี ทรูแมน ได้พยายามที่จะปรับปรุงสถานะของกำลังพลผิวสีในกองทัพสหรัฐอเมริกา ซึ่งก็นำไปสู่ความขัดแย้งระหว่างฝ่ายการเมืองกับฝ่ายทหารในปัญหานี้

กล่าวคือ ประธานาธิบดีทรูแมนได้ออกคำสั่งของฝ่ายบริหารที่ 9981 ในเดือนกรกฎาคม พ.ศ.2491 ให้ยกเลิกการแบ่งแยกผิวในกองทัพสหรัฐอเมริกา

อันก่อให้เกิดเสียงคัดค้านจากผู้นำทางทหารบางส่วนของสหรัฐอย่างมาก

ซึ่งแน่นอนว่าพวกเขาส่วนใหญ่เป็นคนผิวขาว มีทัศนะแบบอนุรักษนิยม และไม่ต้องการให้มีคนผิวสีแทรกเข้ามาในกองทัพ

การตัดสินใจของทรูแมนมีเหตุผลทางการเมืองอยู่ในตัวเองด้วย เพราะเขาต้องการคะแนนเสียงจากคนผิวสีสำหรับการเลือกตั้งที่จะมีขึ้นในปี 2491

แต่การตัดสินใจเช่นนี้ก็มีเหตุผลทางการทหารอยู่ด้วยเช่นกัน เพราะถ้าสหรัฐอเมริกาต้องเข้าสู่สงครามเกาหลีจริง กำลังพลซึ่งเป็นคนผิวขาวที่มีอยู่ในกองทัพไม่เพียงพอ

และในที่สุดทำเนียบขาวก็เป็นผู้ตัดสินชี้ขาดปัญหาความขัดแย้งในเรื่องนี้

ดังนั้น เมื่อสหรัฐอเมริกาต้องเข้าสงครามเกาหลีในปี 2493 เงื่อนไขสงครามดังกล่าวจึงกลายเป็นปัจจัยบังคับให้การบูรณาการระหว่างผิวเกิดขึ้นอย่างแท้จริงในกองทัพสหรัฐ

และจากการตรวจสอบพบว่าหน่วยที่มีกำลังพลผสมระหว่างทหารสองสีผิว ทำหน้าที่ได้ดีกว่าหน่วยที่เป็นกำลังพลแบบคนสีผิวเดียว (คือผิวขาวทั้งหมดหรือผิวสีทั้งหมด)

ผลที่เกิดขึ้นเช่นนี้ในช่วงต้นทำให้แรงต้านในสังคมอเมริกัน ไม่ว่าจะมาจากผู้นำกองทัพ ฝ่ายอนุรักษนิยมในรัฐสภา หรือพวกแบ่งแยกผิวในสังคม แต่ก็ไม่สามารถเปลี่ยนแปลงนโยบายการบูรณาการสีผิวในกองทัพได้

ดังนั้น ในต้นทศวรรษของปี พ.ศ.2493 แรงต้านทานในกองทัพต่อปัญหานี้ก็ถือได้ว่ายุติลง แม้จะยังคงมีเสียงคัดค้านอยู่ในกองทัพรัฐสภาและในสาธารณะบ้างก็ตามที

กรณีนี้จึงเป็นอีกตัวอย่างหนึ่งที่สะท้อนให้เห็นถึงความขัดแย้งระหว่างทางการเมืองกับกองทัพ แต่สุดท้ายฝ่ายการเมืองก็เป็นผู้ชี้ขาดในการเลือกนโยบายที่จะดำเนินการภายในกองทัพ และถือได้ว่าเป็นอีกตัวอย่างของความสำเร็จที่สำคัญในการแก้ปัญหาสังคมในเรื่องของความขัดแย้งระหว่างสีผิวอีกด้วย เพราะในขณะนั้นสังคมอเมริกันโดยรวมยังไม่ยอมรับในเรื่องความเท่าเทียมกันของคนผิวสี

ข้อคิดสำหรับการเมืองไทย 2562

ตัวแบบข้างต้นชี้ให้เห็นถึงปัญหาความขัดแย้งเชิงนโยบายระหว่างผู้นำการเมืองกับผู้นำกองทัพได้เป็นอย่างดี ซึ่งในกรณีเหล่านี้สะท้อนให้เห็นถึงการที่ฝ่ายการเมืองดำรงฐานะของการเป็นฝ่ายที่เหนือกว่า เพราะฝ่ายการเมืองต่างหากที่จะต้องเป็นผู้ตัดสินใจชี้ขาดในนโยบาย

ไม่ใช่การปล่อยให้กองทัพดำรงฐานะเป็นอิสระและกลายเป็นผู้ตัดสินนโยบายการเมืองเอง หรือมีสถานะเป็น “รัฐซ้อนรัฐ” และการเมืองในสภาวะเช่นนี้ไม่มีทางที่จะสร้างเสถียรภาพให้เกิดขึ้นได้ นอกจากนี้ในระบอบการเลือกตั้งที่กองทัพเป็นใหญ่ทางการเมือง ความขัดแย้งในระบอบนั้นจะจบลงด้วยการรัฐประหารเสมอ

อย่างไรก็ตาม การกล่าวเช่นนี้ก็มิได้หมายความว่า การจัดความสัมพันธ์พลเรือน-ทหารในระบอบประชาธิปไตยจะต้องปฏิเสธการมีส่วนร่วมเชิงนโยบายของกองทัพ เช่น ในลักษณะของความสัมพันธ์ทางการเมืองที่ผู้นำทางทหารในระดับสูงมีฐานะเป็น “ที่ปรึกษา” ด้านความมั่นคงของผู้นำรัฐบาลพลเรือน

เพราะหากเป็นเรื่องของนโยบายด้านการทหารและความมั่นคงของประเทศแล้ว กองทัพในฐานะองค์กรหลักที่มีบทบาทในเรื่องดังกล่าว ก็น่าที่จะสามารถมีส่วนร่วมในเรื่องเหล่านี้ได้

เป็นแต่เพียงว่าการมีส่วนร่วมเช่นนี้จะต้องไม่ใช่การชี้ขาด

เพราะอำนาจในการตัดสินใจเชิงนโยบายสุดท้ายนั้นยังต้องอยู่กับรัฐบาลพลเรือนในกรอบของการควบคุมโดยพลเรือน ภายใต้หลักการ “พลเรือนเป็นใหญ่” (civilian supremacy) มิใช่อยู่กับกองทัพเป็นใหญ่ในฐานะเป็นผู้ถืออาวุธ

ตัวแบบที่นำเสนอในข้างต้นแม้จะเป็นตัวแบบจากประสบการณ์ทางการเมืองของสหรัฐที่อาจจะดูไกลตัวอยู่บ้าง

แต่ก็หวังว่าประเด็นในข้างต้นเป็นข้อคิดสำหรับอนาคตของการจัดความสัมพันธ์พลเรือน-ทหารในสังคมไทย

ดังนั้น ถ้าสังคมไทยในปี 2562 จะต้องคิดถึงเรื่องของการปฏิรูปกองทัพ สิ่งที่จะต้องคิดคู่ขนานก็คือ แนวคิด “การควบคุมโดยพลเรือน”

การปฏิรูปกองทัพในระบอบประชาธิปไตยจะไม่ประสบความสำเร็จเลย หากระบอบการเมืองไม่สามารถลดทอนแนวคิด “การควบคุมโดยทหาร” ให้หมดไป และอาจจะต้องยอมรับว่า การดำรงอยู่ของแนวคิด “ทหารเป็นใหญ่” (military supremacy) คือจุดเริ่มต้นของการทำรัฐประหารนั่นเอง!