รัฐล้มเหลว/ รัฐพันลึก/ รัฐราชการ

บทความพิเศษ | ศิโรตม์ คล้ามไพบูลย์

https://www.facebook.com/sirote.klampaiboon/

รัฐล้มเหลว/ รัฐพันลึก/ รัฐราชการ

ทุกวันนี้ไปไหนมาไหนมีแต่คนบ่นว่ารัฐบาลไม่ทำอะไร และทุกครั้งที่คนบ่นแบบนี้ รัฐบาลก็จะรีบตะโกนว่าตัวเองทำอะไรเยอะไปหมด ตัวอย่างเช่น มีประชุมเรื่องนี้ หารือเรื่องนั้น จะออกกฎหมายโน้น ฯลฯ ถึงแม้การตะโกนจะหยุดการขยายตัวของความรู้สึกว่ารัฐบาลไม่ทำอะไรไม่ได้ก็ตาม

แน่นอนว่าคำว่ารัฐบาลไม่ทำอะไรไม่ได้หมายถึงนายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีนอนเฉยๆ โดยไม่กระดิกตัวทำอะไร แต่เมื่อใดที่ประชาชนพูดว่ารัฐบาลไม่ทำอะไร เมื่อนั้นประชาชนกำลังสะท้อนว่ามีความเดือดเนื้อร้อนใจจนรู้สึกว่ารัฐบาลต้องทำอะไรบ้าง ส่วนรัฐบาลกลับไม่ทำเรื่องที่ประชาชนอยากให้ทำ

ถ้าถามว่าในสังคมมีคนรู้สึกว่า “รัฐล้มเหลว” เยอะหรือไม่ คำตอบคือมีเยอะแน่ เพราะรัฐบาลไม่ทำเรื่องที่ต้องทำเยอะไปหมด

ขึ้นค่าแรงก็ทำไม่ได้ ของแพงก็คุมไม่อยู่ แก้ปัญหาใต้ก็ทำไม่เป็น เจรจาภาษีก็ไม่คืบหน้า แจกเงินก็มั่ว โกงก็ปล่อยจนลาม อยู่สองปีดีแต่โทษรัฐบาลเก่าแล้วก็จับมือเขาตั้งรัฐบาล

น่าตกใจขณะที่รัฐบาลถูกวิจารณ์ตั้งแต่แรกเรื่องชั้น 14, ตระบัดสัตย์ และรัฐบาลข้ามขั้ว ซึ่งทั้งหมดเป็นเรื่องการเมือง รัฐบาลปีที่สองกลับถูกวิจารณ์เรื่องเศรษฐกิจ, เรื่องปากท้อง, เรื่องความไม่ปลอดภัยในชีวิต, เรื่องประเทศไม่มีอนาคต ฯลฯ

ซึ่งเท่ากับยิ่งเป็นรัฐบาลนานขึ้น เสียงวิจารณ์กลับยิ่งลุกลาม

ข้อถกเถียงเรื่อง “รัฐล้มเหลว” เป็นปรากฏการณ์ที่สะท้อนว่าความรู้สึกเรื่อง “รัฐบาลไม่ทำอะไรเลย” ขยายตัวเป็นความรู้สึกว่า “รัฐไม่ทำอะไรเลย” ซึ่งสะท้อนต่อไปว่าคนไทยประสบปัญหาหลายด้านจนตั้งคำถามว่าทำไม “รัฐ” ไม่ทำหน้าที่แบบที่ควรทำ และคำตอบที่ได้คือ “รัฐล้มเหลว” โดยปริยาย

ปัญหาของคำว่า “รัฐล้มเหลว” คือคำนี้ถูกใช้โดยนักวิชาการมากพอๆ กับที่ใช้โดยคนทั่วไป ทันทีที่เสียงวิจารณ์ว่า “รัฐล้มเหลว” หรือ “รัฐบาลล้มเหลว” ดังขึ้น กองเชียร์รัฐบาลจึงตอบโต้ว่าพฤติกรรมรัฐบาลที่ไม่ทำอะไรจนมีปัญหาต่างๆ เยอะไปหมดนั้นไม่เข้าข่าย “รัฐล้มเหลว” ตามนิยามวิชาการ

คนเรียนรัฐศาสตร์รู้ว่า “รัฐล้มเหลว” ในทางวิชาการหมายถึงสภาวะซึ่งรัฐปกครองสังคมไม่ได้โดยสิ้นเชิง ประเทศที่เข้าข่าย “รัฐล้มเหลว” จึงมักได้แก่ ประเทศที่มีสงครามกลางเมืองจนรัฐบาลเหลือแค่อำนาจที่บังคับใช้ไม่ได้อย่างซูดาน, อิรัก, ยูโกสลาเวีย, โซมาเลีย ฯลฯ ซึ่งไทยยังไม่ถึงขั้นนั้นเลย

“รัฐ” ไม่เท่ากับ “รัฐบาล” และประเทศที่นักรัฐศาสตร์ถือว่าเข้าข่าย “รัฐล้มเหลว” ล้วนเป็นประเทศที่มีรัฐบาล แต่อำนาจรัฐของรัฐบาลนั้นกลับไม่มีสภาพบังคับใช้ หรือถ้ามีก็น้อยมาก และมีแค่ในบางพื้นที่ รัฐล้มเหลวในเชิง Concept จึงหมายถึงรัฐบาลที่สูญเสียอำนาจการปกครอง (Governmentality)

รัฐล้มเหลวสำหรับนักวิชาการคือรัฐที่ไม่มีสภาพความเป็น The Sovereign หรือผู้ทรงอำนาจสูงสุดในสังคม ส่วนชาวบ้านจะพูดถึง “รัฐล้มเหลว” เหมือนหรือต่างกับนักวิชาการนั้นล้วนไม่ใช่ประเด็น เพราะคำนี้เป็นคำสาธารณะ และนักวิชาการไม่มีอำนาจห้ามคนอื่นพูดต่างจากที่นักวิชาการนิยาม

ข้ออ้างของกองเชียร์รัฐบาลคือคุณแพทองธาร ชินวัตร ยังเป็นนายกฯ ของรัฐบาลซึ่งยังคงมีอำนาจบังคับบัญชาข้าราชการ ประเทศไทยจึงยังไม่เข้าข่าย “รัฐล้มเหลว” ตามนิยามที่นักรัฐศาสตร์พูด

แต่ประเด็นนี้ถูกครึ่งไม่ถูกครึ่ง เพราะสังคมที่มีรัฐบาลก็อาจเป็นสังคมที่เกิด “รัฐล้มเหลว” ได้เช่นกัน

นักรัฐศาสตร์ที่พูดเรื่อง “รัฐล้มเหลว” สร้างคำอีกสองคำเพื่ออธิบายสังคมที่รัฐบาลยังไปไม่ถึงขั้นสูญเสียอำนาจในการปกครอง คำแรกคือ “รัฐที่กำลังล่ม” หรือ Failing State และคำที่สองคือ “รัฐเปราะบาง” หรือ Fragile State ซึ่งอาจจบด้วยการเป็น “รัฐล้มเหลว” หรือไม่เป็นก็สุดแล้วแต่กรณี

ขณะที่ “รัฐล้มเหลว” หมายถึงรัฐที่รัฐบาลไม่มีอำนาจปกครองสังคม “รัฐกำลังล่ม” หรือ “รัฐเปราะบาง” หมายถึงรัฐที่ฝ่ายความมั่นคงแตกแยก ชนชั้นนำแบ่งฝักแบ่งฝ่าย เศรษฐกิจถดถอย ความยากจนเพิ่ม รัฐบาลขาดความชอบธรรม เลือกปฏิบัติกับคนบางกลุ่ม ฯลฯ ถึงรัฐจะยังมีอำนาจก็ตาม

ถึงไทยจะยังไม่เละถึงขั้น “รัฐล้มเหลว” ตามนิยามของนักวิชาการ แต่ถ้าเอานิยามเรื่อง “รัฐกำลังล่ม” หรือ “รัฐเปราะบาง” เป็นที่ตั้ง องค์ประกอบต่างๆ ก็ตรงกับสถานการณ์ในประเทศไทยเยอะไปหมด

คำถามจึงมีอยู่ว่าประเทศนี้จะเดินหน้าจาก “รัฐกำลังล่ม” ไปเป็น “รัฐล้มเหลว” หรือไม่เท่านั้นเอง

ยํ้าอีกครั้งว่าการพูดถึงนิยามนักรัฐศาสตร์เรื่อง “รัฐล้มเหลว” ไม่ได้หมายความว่าประชาชนไม่มีสิทธิวิจารณ์รัฐบาลแพทองธาร และยิ่งไม่ได้แปลว่ารัฐบาลเป็น รัฐล้มเหลว หรือไม่เป็น เพราะประชาชนไม่จำเป็นต้องพูดอะไรตามนักวิชาการ และคำว่ารัฐล้มเหลวก็เป็นคำทั่วไปที่ทุกคนมีสิทธิใช้กัน

“เศรษฐกิจถดถอย” เป็นเรื่องที่ทุกคนบ่นทั่วกัน แต่ถ้าเอานิยามเศรษฐศาสตร์เป็นที่ตั้ง ประเทศที่เข้าข่าย “เศรษฐกิจถดถอย” ต้องมี GDP ติดลบติดต่อกัน 2 ไตรมาส และรัฐบาลก็พยายามแก้ตัวแบบนี้เวลาคนบ่นว่า “เศรษฐกิจถดถอย” แต่ก็ไม่สามารถปกปิดความจริงว่าเศรษฐกิจถดถอยได้เช่นกัน

เมื่อใดที่ประชาชนบ่นว่า “รัฐล้มเหลว” หรือ “เศรษฐกิจถดถอย” เมื่อนั้นประชาชนกำลังแสดงออกว่ารัฐบาลและเศรษฐกิจประเทศมีปัญหา เช่นเดียวกับความคาดหวังว่ารัฐบาลและเศรษฐกิจประเทศต้องดีขึ้น

รัฐบาลที่ดีจึงควรฟังแล้วแก้ปัญหาแทนที่จะเถียงกับประชาชนโดยข้ออ้างต่างๆ นานา

น่าสังเกตว่าขณะที่รัฐบาลแพทองธารทำให้คำว่า “รัฐล้มเหลว” หรือ “รัฐบาลไม่ทำอะไรเลย” แพร่หลายทั่วไป รัฐบาลคุณประยุทธ์ จันทร์โอชา ก็ทำให้คำว่า “รัฐพันลึก” หรือ Deep State เป็นคำที่สื่อและนักวิชาการใช้กันอย่างกว้างขวาง หรือก่อนหน้าก็คือคำว่า “รัฐราชการ” หรือ “รัฐอำมาตยาธิปไตย”

“รัฐพันลึก” คือรัฐที่ปกครองด้วยผู้มีอำนาจซึ่งใหญ่กว่ารัฐบาลและอยู่เหนือรัฐบาล คนกลุ่มนี้ไม่จำเป็นต้องเป็นรัฐบาลเอง แต่ควบคุมประเทศผ่าน “เครือข่าย” ในองค์กรภาครัฐ, ภาคเอกชน และภาคประชาสังคม จนรัฐบาลทำอะไรได้ในกรอบที่ “รัฐพันลึก” อนุญาตเท่านั้นเอง

“กลไก” หลักของรัฐพันลึกคือระบบราชการ สังคมที่รัฐพันลึกมีอำนาจจึงเป็นสังคมที่ระบบราชการมีอำนาจมากด้วยเสมอ แต่ระบบราชการไม่ใช่ศูนย์กลางของจักรวาลการเมืองอย่างยุค “รัฐราชการ” เพราะกองทัพ, ตำรวจ และข้าราชการพลเรือนล้วนอยู่ภายใต้ “อำนาจนำ” ของรัฐพันลึกตลอดเวลา

ระบอบประชาธิปไตยถือว่าอำนาจสูงสุดเป็นของประชาชน แต่ในประเทศที่มีการดำรงอยู่ของ “รัฐพันลึก” สถาบันการเมืองที่ประชาชนเลือกตั้งอย่างรัฐสภาและรัฐบาลคือหน่วยหนึ่งภายใต้อำนาจรัฐพันลึก

รัฐพันลึกจึงอยู่เหนือราชการและประชาธิปไตยจนนายกฯ มาจากคนแพ้เลือกตั้งก็ไม่เป็นไร

ผมเชื่อเหมือนอย่างที่ประชาชนทั่วไปเชื่อว่าประเทศมีปัญหาเยอะ ประเทศดีกว่านี้ได้ และตอนนี้ประเทศอยู่ใต้รัฐบาลที่ไม่เก่งจนอยู่ต่อก็ไม่มีทางทำให้ปัญหาเหล่านี้ดีขึ้น

แต่ปัญหาเหล่านี้มีทั้งปัญหาที่เกิดจากความเละที่รัฐพันลึกทิ้งไว้, ปัญหาที่รัฐราชการสร้างขึ้น และปัญหาของรัฐบาลนี้เอง

ข้ออ้างของรัฐบาลเวลาแก้ปัญหาต่างๆ ไม่ได้คือคุณแพทองธารเพิ่งเป็นนายกฯ ไม่นาน ปัญหาที่รัฐบาลเก่าทิ้งไว้มีเยอะไปหมด ทั้งที่พรรคเพื่อไทยดึงพรรครัฐบาลเก่ามาร่วมรัฐบาลด้วยทุกพรรค คำพูดนี้จึงเป็นคำแก้ตัวที่ฟังไม่ขึ้น เพราะถ้ารัฐบาลเก่าแย่แล้วคุณแพทองธารจะดึงมาร่วมรัฐบาลด้วยทำไม

ทั้ง “รัฐราชการ”, “รัฐพันลึก” และ “รัฐล้มเหลว” ล้วนเป็นคำที่ใช้เพื่อบรรยายบุคลิกของรัฐในแต่ละช่วงเวลา และถ้าจะมีอะไรที่รัฐบาลแพทองธารควรทำเพื่อแก้ปัญหา “รัฐล้มเหลว” บ้าง เรื่องนั้นก็คือการลดอำนาจรัฐพันลึกและรัฐราชการเพื่อโละกลไกที่ขัดขวางการทำงานของรัฐบาลปัจจุบัน

อย่างไรก็ดี รัฐพันลึกคือผู้ให้กำเนิดรัฐบาลจนไม่มีทางยอมให้รัฐบาลลดอำนาจรัฐราชการ และพรรคเพื่อไทยก็ไม่มีทางมีความกล้าหาญที่จะลดอำนาจรัฐพันลึกและรัฐราชการด้วย ความรู้สึกว่ารัฐบาลไม่ทำอะไรจนกลายเป็นปัญหาที่ประชาชนรู้สึกว่า “รัฐล้มเหลว” จึงจะคงอยู่คู่รัฐบาลไปอีกนาน

“รัฐพันลึก” และ “รัฐราชการ” คือต้นตอที่ทำให้ประเทศเผชิญสภาพ “รัฐที่กำลังล่ม” เพราะรัฐไม่ทำอะไรที่ควรทำ รัฐบาลพลเรือนคือกลไกเดียวที่จะหยุดประเทศจากวงจรอุบาทว์นี้

และไม่ว่ารัฐบาลจะมีนายกฯ ชื่อแพทองธารหรือชื่ออะไร การลดอำนาจรัฐพันลึกและรัฐราชการคือเรื่องแรกที่ต้องทำ

สะดวก ฉับไว คุ้มค่า สมัครสมาชิกนิตยสารมติชนสุดสัปดาห์ได้ที่นี่https://t.co/KYFMEpsHWj

— MatichonWeekly มติชนสุดสัปดาห์ (@matichonweekly) July 27, 2022