130 ปี ปฐมบทการปกครองท้องถิ่นไทย (พ.ศ.2440) จุดเริ่มต้นที่กลายเป็นปัญหาในระยะยาว

บทความพิเศษ | ธเนศวร์ เจริญเมือง

130 ปี ปฐมบทการปกครองท้องถิ่นไทย (พ.ศ.2440)

จุดเริ่มต้นที่กลายเป็นปัญหาในระยะยาว

“การปกครองท้องถิ่นของไทยเรา (ครั้งนั้น) มีลักษณะขัดแย้งต่อหลักการปกครองท้องถิ่นสากลอยู่มาก ถึงแม้ว่าเราจะมีเหตุผลว่า การกระทำดังกล่าวเป็นการชั่วคราว เมื่อประชาชนในท้องถิ่นมีความสามารถพอที่จะดำเนินการปกครองตนเองได้แล้ว ที่จะได้มีการเปลี่ยนแปลง… (แต่) ทำให้เกิดความสับสนและความไม่เข้าใจต่อการปกครองตนเองในท้องถิ่นของประชาชน”

รศ.ประหยัด หงส์ทองคำ “การปกครองท้องถิ่นไทย” 2526 น.40

หนังสือ “การปกครองท้องถิ่นไทย” พิมพ์ครั้งแรก พ.ศ.2520 และครั้งที่ 2 พ.ศ.2526 ของ รศ.ประหยัด หงส์ทองคำ เป็นหนังสือเล่มแรกๆ ที่พูดถึงการปกครองท้องถิ่นในประเทศนี้ และพูดถึง 130 ปีก่อน ครั้งที่เกิดการปกครองท้องถิ่นขึ้นเป็นครั้งแรกบนแผ่นดินสยามในบทที่ 2 กล่าวถึงการจัดการปกครองท้องถิ่นในรัชกาลที่ 5

คนที่ได้อ่านบทนี้รู้สึกไหมว่า มีเนื้อหาหลายอย่างที่ขัดแย้งกันเอง เราจะรำลึกวาระ 130 ปีอย่างไรเพื่อให้ได้ข้อมูลหรือเหตุผลที่ไม่ขัดแย้งกันหรือสมบูรณ์กว่านี้และขัดแย้งกันต่อไป (ซึ่งก็ไม่เห็นเป็นอะไร) คำตอบก็คือ ก็ต้องค้นคว้ากันต่อไป

หนังสือบอกว่า ในสมัย ร.5 ในหลวงได้ทรงเห็นตัวอย่างการบริหารที่มลายู-เมืองขึ้นของอังกฤษ มีการแบ่งอำนาจให้องค์กรท้องถิ่นจัดการจนเกิดผลดี จึงได้จัดการทดลองระบบสุขาภิบาลขึ้นที่เมืองหลวงไทย ตรากฎหมาย “พระราชกำหนดสุขาภิบาลกรุงเทพฯ ร.ศ.116” (พ.ศ.2440) ขึ้นมาเพื่อทดลองระบบสุขาภิบาล

แต่ที่แปลกมากก็คือได้ “กำหนดให้ผู้บริหารกิจการสุขาภิบาลกรุงเทพฯ” ครั้งนั้น “เป็นข้าราชการประจำทั้งสิ้น คือ เสนาบดีกระทรวงนครบาล นายช่าง และนายแพทย์… ให้กระทรวงนครบาลรับผิดชอบ” ในหลวง ร.5 ทรงปรารถนาจะให้กระทรวงมหาดไทยจัดสุขาภิบาลตามหัวเมืองต่างๆ แต่เสนาบดี (กรมพระยาดำรงฯ) เห็นว่าประชาชนในหัวเมืองยังไม่พร้อมที่จะรับและร่วมมือในราชการพัฒนาการส่วนนี้

ในหลวง ร. 5 ทรงเห็นด้วยกับเหตุผลของเสนาบดี…มหาดไทย จึงมิได้จัดตั้งสุขาภิบาลตามหัวเมือง

จนกระทั่งถึงปี พ.ศ.2448 (ร.ศ.124) พระองค์เสด็จประพาสเมืองนครเขื่อนขัณฑ์ (อ.พระประแดง) ทรงพบว่าท้องที่นั้นสกปรก ผิดหลักสุขอนามัย จึงติเตียนในที่ประชุมเสนาบดี

ส่งผลให้กรมพระยาดำรงฯ ส่งจดหมายฉบับ 2 สิงหาคม 2448 ถึงพระยาพิไชยสุนทร เจ้าเมืองสมุทรสาคร ให้แก้ไขความสกปรกที่นั่น (ตลาดท่าจีน)

หากไม่จัดการ “จะเสียชื่อตั้งแต่ตัวฉันตลอดจนผู้ว่าราชการเมือง แลกำนันผู้ใหญ่บ้านในที่นั้น…ขอให้เรียกกำนันผู้ใหญ่บ้านที่ตลาดท่าจีนมาประชุมอ่านตราฉบับนี้ให้ฟัง แลปรึกษากันดูว่าจะทำอย่างไร อย่าให้พระเจ้าอยู่หัวทรงติเตียนได้”

“พระยาพิไชยฯ…กราบทูล…เสนาบดี…มหาดไทยถึงแผนปฏิบัติการจัดตลาดท่าจีน…จะซื้ออิฐปูถนนตลาดท่าจีนหรือท่าฉลอมให้ทั้งสามหายสกปรก…”

ภายหลังในหลวง ร.5 เสด็จไปยังเมืองสมุทรสาคร เห็นว่าบ้านเมืองสะอาดเป็นระเบียบ จึงรายงานวัตถุประสงค์การบำรุงท้องถิ่น 3 ข้อ คือ 1.ซ่อม-บำรุงถนน 2.ให้มีโคมไฟสำหรับเวลาค่ำคืน และ 3.เก็บกวาดขยะ พร้อมกับเสนอเห็นสมควรจัดตั้งสุขาภิบาลที่ตลาดท่าฉลอม

จากนั้น จึงมีประกาศจัดตั้งสุขาภิบาลท่าฉลอม ลงวันที่ 18 มีนาคม ร.ศ.124 (พ.ศ.2448) ให้เริ่มดำเนินการ 1 เมษายน ร.ศ.125 (พ.ศ.2449)

เสนาบดีมหาดไทยชี้แจงว่าการจัดตั้งสุขาภิบาลจะต้องเกิดจากความนิยมของราษฎรเป็นหลัก เมื่อมีข้าหลวงเทศาภิบาลและเจ้าเมืองต่างๆ สนใจ ที่ประชุมประจำปีข้าหลวงเทศาภิบาลจึงประกาศใช้ “พ.ร.บ.จัดการเทศาภิบาล ร.ศ.127” (พ.ศ.2451) โดยแบ่งสุขาภิบาลออกเป็น 2 แบบ คือ สุขาภิบาลเมือง และสุขาภิบาลตำบล

โดยปรึกษากับกำนันผู้ใหญ่บ้านว่าสมควรจัดตั้งสุขาภิบาล ณ ที่ใด

ผลปรากฏว่า พ.ร.บ. กำหนดให้คณะกรรมการบริหารงาน สุขาภิบาลเมือง ประกอบด้วย กรรมการ 11 คน 1.ผู้ว่าฯ (ประธาน) 2.ปลัดเมือง เป็นเลขานุการและเป็นประธานเมื่อผู้ว่าฯ มีภารกิจ 3.-11.ได้แก่หัวหน้าฝ่ายการศึกษาของเมือง, นายอำเภอ, นายแพทย์สุขาภิบาล, นายช่างสุขาภิบาล และกำนัน 5 คน หากไม่พอให้ข้าหลวงเทศาภิบาลคัดเลือก

ส่วน สุขาภิบาลตำบล ให้มีกรรมการ 5 คน คือ กำนันนายตำบล (ประธาน) อีก 4 คนคือเป็นกรรมการ ได้แก่ รองกำนัน แพทย์ตำบล ครู และผู้ใหญ่บ้าน

สุขาภิบาลทั้ง 2 แบบมีอำนาจหน้าที่ 4 ข้อคือ 1.รักษาความสะอาด 2.ดูแล-รักษาสุขภาพอนามัย 3.บำรุงรักษาถนนหนทาง และ 4.ดูแลการศึกษาขั้นต้นของราษฎร

ตลอดรัชสมัย ร.5 ได้มีสุขาภิบาลจัดตั้งรวม 35 แห่ง1

ทั้งหมดของข้างบนนี้คัดสรรมาจากหนังสือเล่มสำคัญที่กล่าวมา น่าเสียดายที่ข้อมูลไม่ละเอียดกว่านี้ 1.ผู้ใดมีงานข้อมูลหรือวิทยานิพนธ์เรื่องนี้ ขอได้แนะนำให้ได้รู้จัก ได้อ่านและจัดการเสวนากันด้วย และ 2.แต่แม้ในข้อมูลที่มีจำกัดนี้ มีประเด็นบางประการที่ขอเสนอ ดังต่อไปนี้

ในเมื่อผู้นำสยามทราบว่ามีการจัดการปกครองท้องถิ่นที่มลายู มีองค์กรบริหารของท้องถิ่น และเราก็ได้ทราบว่าในหลวงเสด็จไปดูงานที่ปีนัง สิงคโปร์ ชวา เมาะละแหม่ง และกัลกัตตา หลายครั้งซึ่งล้วนแต่เป็นเมืองสำคัญของอังกฤษและดัตช์ทั้งสิ้นในภูมิภาคนี้ ก็น่าจะมีการจัดการบริหารท้องถิ่นทุกจุดตามประเพณีการเมืองของยุโรป ครั้นเมื่อเสด็จประพาสยุโรปในปี 2440 ด้วยได้เห็นภาคปฏิบัติจริงๆ ที่นั่น

คำถามคือ เหตุใดจึงไม่มีองค์ประกอบใดๆ จากท้องถิ่นเลย เช่น ให้ราษฎรที่ได้รับการเลือกตั้งหรือคัดสรรมาทำงานนี้ร่วมกับข้าราชการที่หลายคนก็เคยไปดูงานตามเสด็จในหลวงทั้งใกล้บ้านและไปดูงานที่ยุโรป ให้ข้าราชการเป็นที่ปรึกษาในระยะแรกๆ หรือร่วมเป็นกรรมการด้วยบางส่วน

เหตุใดจึงเป็นข้าราชการจากการแต่งตั้งทั้งหมด และเป็นข้าราชการระดับสูงด้วย

ครั้นมีการขอเวลาเลื่อนการจัดตั้งสุขาภิบาลที่หัวเมืองออกไป จนกระทั่ง 8 ปีต่อมาที่ท่าฉลอม เหตุใดไม่เชิญราษฎรเข้าร่วมโครงการเหล่านี้เลยแม้แต่คนเดียว และดูเหมือนจะเป็นเช่นนั้นในสุขาภิบาลทั้ง 35 แห่ง และไม่มีการขยับไปข้างหน้า เช่น ดึงราษฎรบางส่วนเข้าไปร่วม ถอนข้าราชการบางคนออกมา ฯลฯ

นับเป็นการปกครองท้องถิ่นที่รัฐลงมาดำเนินการอย่างสมบูรณ์ เป็น State local government ที่ไม่มีกลิ่นอายของ Local self government เลยแม้แต่นิดเดียว

ระยะเวลา 13 ปี (2440-2453) อันเป็นตอนปลายของรัชกาลที่ 5 แทนที่จะมีความคืบหน้าของการปกครองท้องถิ่นบ้างจากประสบการณ์ที่เกิดขึ้นที่กรุงเทพฯ และท่าฉลอม กลับไม่พบข้อมูลใดๆ

และเมื่อเป็นเช่นนั้น เมื่อใดเล่าที่ราษฎรจะมีโอกาสได้เข้าไปทำงานดูแลท้องถิ่นของตนเอง?? ในเมื่อท่านผู้นำมิได้ปูทางอะไรไว้ให้เลยแม้แต่นิดเดียว

การเปลี่ยนแปลงของสังคมที่เป็นไปตามที่เบื้องบนเป็นผู้กำหนดล้วนๆ นั้นแสดงให้เห็นอย่างชัดเจนในเวลาต่อมาด้วย

เรื่องแรก ในสมัยรัชกาลที่ 6 (พ.ศ.2453-2468) ในหลวงทรงสนพระทัยในงานวรรณกรรม การละคร กองเสือป่า โครงการดุสิตธานี ฯลฯ ไม่มีเรื่องการเมืองการปกครองอยู่ในวาระ สุขาภิบาลจึงดำรงอยู่ต่อไปอย่างเงียบๆ และมิได้รับการส่งเสริมใดๆ น่าเชื่อว่าข้าราชการที่ได้รับมอบหมายให้ทำงานนี้ก็ไม่ได้ทำเรื่องนี้อีก เพราะมีงานประจำอื่นอยู่แล้ว

เรื่องที่สอง เนื่องจากในหลวงรัชกาลที่ 7 เคยทรงศึกษาที่อังกฤษเป็นเวลานาน และทรงรู้เรื่องการบริหารระดับชาติและท้องถิ่นของอังกฤษพอสมควร

ในรัชสมัยดังกล่าว (2469-2478) ได้มีการจัดตั้งคณะกรรมการขึ้นชุดหนึ่ง เรียกว่า “คณะกรรมการจัดการประชาภิบาล (Municipality)” เมื่อวันที่ 28 พฤศจิกายน 2470 โดยมีนายอาร์ ดี เครก (R.D. Craig) ที่ปรึกษากระทรวงเกษตราธิการเป็นประธาน อำมาตย์เอกพระกฤษณามรพันธ์ ผู้ชำนาญการกระทรวงพระคลัง และพระยาจินดารักษ์-ผู้ว่าฯ จังหวัดนครปฐม เป็นกรรมการ และนายเชย ปิตรชาติ เป็นเลขานุการ

มีหน้าที่ศึกษาดูงานกิจการสุขาภิบาลตามหัวเมืองต่างๆ ในสยามประเทศและรัฐเพื่อนบ้าน เช่น สิงคโปร์ ชวา ฮ่องกง และฟิลิปปินส์ เพื่อทำรายงานประกอบการจัดตั้งประชาภิบาลหรือเทศบาล

หลังจากการดูงานเสร็จสิ้น คณะกรรมการได้จัดทำรายงานเสนอรัฐบาล โดยมีสาระสำคัญคือ

1. การจัดตั้งเทศบาลทำได้เพราะราษฎรต้องการความก้าวหน้า แต่ไม่ควรทำให้เทศบาลพ้นจากการควบคุมของราชการ

2. ควรควบคุมการเงินโดยสมุห์บัญชีที่เป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐบาล

3. ควรให้กระทรวงมหาดไทยควบคุมเทศบาล

4. ตั้งกรมควบคุมเทศบาลทำหน้าที่ดูแลเทศบาล

5. ให้รัฐบาลควบคุมเทศบัญญัติและงบประมาณ

6. แบ่งเทศบาลเป็น 3 ระดับ นคร เมือง ตำบล

7. ให้คนที่ได้รับการเลือกตั้งเสียภาษีตามที่รัฐกำหนด

8. ให้สภาเทศบาลมีผู้ว่าฯเป็นประธาน ปลัด สาธารณสุข นายอำเภอ กำนัน และสมาชิกเลือกตั้ง 1-2 คน

28 เมษายน 2474 ในหลวงรัชกาลที่ 7 พระราชทานสัมภาษณ์แก่ น.ส.พ.นิวยอร์กไทม์ส ว่าสยามกำลังเตรียมจัดตั้งเทศบาลเพื่อให้ประชาชนได้ใช้สิทธิเลือกตั้งสมาชิกสภาเทศบาล สิทธิเลือกตั้งของประชาชนควรเริ่มต้นที่การปกครองท้องถิ่น ถ้าเราคิดจะมีการปกครองแบบรัฐสภา ก่อนอื่น ประชาชนควรได้เรียนรู้เรื่องสิทธิเลือกตั้งในการปกครองท้องถิ่นเสียก่อน

ต่อจากนั้น รัฐบาลสยามได้ตั้งกรรมการพิจารณาร่าง พ.ร.บ.เทศบาล ประกอบด้วย มหาอำมาตย์ 4 คน นายพลตำรวจโท 1 คน ประธานคือ หม่อมเจ้าสกลวรรณากร ได้มีการส่งร่าง พ.ร.บ.นี้ให้กรมร่างกฎหมายพิจารณาเมื่อวันที่ 2 กุมภาพันธ์ 2473

และแล้วก็ได้เกิดการปฏิวัติเปลี่ยนแปลงการปกครองในปี 2475 ร่าง พ.ร.บ.ฉบับดังกล่าวก็ยังไม่ผ่านการพิจารณาจากกรมร่างกฎหมาย

บทวิเคราะห์

หนึ่ง เราได้เห็นวิธีการตั้งองค์กรปกครองท้องถิ่นโดยรัฐเข้าควบคุมทั้งหมด ไม่มีประชาชนได้รับเชิญเข้าร่วมเลยแม้แต่คนเดียว²

ผลก็คือ เราไม่อาจตัดสินได้เลยว่าประชาชนคิดอย่างไรต่อเรื่องนั้น จึงทำให้เกิดการผลักดันให้เกิดการเปลี่ยนแปลงใดๆ

นอกจากนี้ เรายังได้เห็นความไม่ต่อเนื่องของนโยบายฝ่ายนำเนื่องจากการเปลี่ยนตัวผู้นำ

ในแง่ดังกล่าว ที่มีผู้ตั้งข้อสังเกตว่าการปฏิรูปครั้งใหญ่ในสยามและญี่ปุ่นในระยะเวลาเดียวกัน ก็สามารถเข้าไปศึกษาเปรียบเทียบได้ว่ามีการปฏิรูปด้านใดบ้าง และส่งผลกระทบอย่างไรในเวลาต่อมา

สอง น่าสังเกตว่าการตั้งคณะกรรมการเพื่อการเตรียมจัดตั้งเทศบาลในรัชกาลที่ 7 มีลักษณะล่าช้า โดยเฉพาะในช่วงปี พ.ศ.2470-2473-2475 เป็นไปได้หรือไม่ว่าข่าวลือเรื่องการปฏิวัติเพื่อเปลี่ยนแปลงระบอบการปกครองอาจเป็นที่ระแคะระคายบ้าง เพราะได้เกิดข่าวรั่วเกี่ยวกับกบฏ ร.ศ.130 (พ.ศ.2454-ปีแรกของการเสวยราชย์ในรัชกาลที่ 6)

แต่ความล่าช้าในการผลักดันประเด็นนี้ก็อาจเกิดจาก 1.ฝ่ายนำไม่คิดว่าจะมีการปฏิวัติอีก หรือ 2.ฝ่ายนำตระหนักอยู่ว่าโลกเปลี่ยนแปลงไปมากพอสมควร และรัฐก็ควรมีการปฏิรูปบ้าง แต่ยังอาจคิดว่ายังไม่ถึงเวลาจึงยืดเวลาออกไป

และ สาม แม้ว่าจะได้เกิดการปฏิวัติขึ้นแล้วในปี 2475 แต่จะเห็นว่าริ้วรอยความไม่ไว้ใจประชาชนของชนชั้นนำในสังคมดังที่คณะกรรมการ ชุด R.D. Craig เสนอไว้ ในที่สุดก็หวนกลับมาอีกถึง 3 ครั้งใหญ่ๆ คือ การให้นายอำเภอเป็นประธานคณะกรรมการสุขาภิบาลในปี พ.ศ.2495; ให้ผู้ว่าฯ เป็นนายก อบจ. ในปี พ.ศ.2498 และขั้นตอนการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นล่าช้ามาทุกยุคทุกสมัย

แม้ว่าเวลาจะล่วงเลยมากกว่า 1 ศตวรรษแล้ว สะท้อนความมุ่งมั่นที่จะรักษาอำนาจที่มีอยู่ไว้นั้นอย่างเหนียวแน่นมาโดยตลอด

เชิงอรรถท้ายบท

¹ประหยัด หงส์ทองคำ, การปกครองท้องถิ่นไทย. พิมพ์ครั้งที่ 2 พระนคร : สนพ.ไทยวัฒนาพานิช, 2526 หน้า 41-44

²มีเอกสารชิ้นหนึ่งของโรงเรียนปรินส์รอยฯ เชียงใหม่ ซึ่งเป็นโรงเรียนคริสต์นิกายเพรสไบทีเรียน-สหรัฐ ผอ.คือ อาจารย์วิลเลียม แฮริส ได้รับเชิญเป็นกรรมการสุขาภิบาลของเมืองเชียงใหม่จากข้าหลวงเมืองเชียงใหม่ซึ่งเป็นประธาน ผอ.แฮริสมีญาติพี่น้องหลายคนในสหรัฐที่มีบทบาทในการปกครองท้องถิ่น จึงได้ขอความรู้ พ่อครูได้ร่างงบประมาณ 12 ปีสำหรับสุขาภิบาลเมืองเชียงให่ และยังได้เสนอขอค่าธรรมเนียมโรงฆ่าสัตว์และภาษีล้อเลื่อนให้เป็นรายได้ของสุขาภิบาล และได้รับอนุมัติ ส่งผลให้งบประมาณของสุขาภิบาลเมืองเชียงใหม่เพิ่มขึ้นจากเดิมถึง 5 เท่าต่อปีในราว พ.ศ.2472 แต่มีสิ่งหนึ่งที่ ผอ.แฮริสเห็นว่าไม่ประสบความสำเร็จ นั่นคือ ไม่สามารถผลักดันให้กรรมการสุขาภิบาลคนอื่นๆ เห็นด้วยกับข้อเสนอให้เพิ่มพื้นที่สวนสาธารณะ โดย ผอ.แฮริสเสนอจัดงบฯ สำหรับพื้นที่สวนฯ ปีละ 1 พันบาท แต่ข้อเสนอนั้นไม่ได้รับการสนับสนุน (ธเนศวร์ เจริญเมือง, ปรินส์รอยฯ 131 ปี, พ.ศ.2430-2561 บทที่ 5 ชีวิตและงานของพ่อครูวิลเลียม แฮริส (2413-2505) เชียงใหม่ : โรงพิมพ์แสงศิลป์, 2561 หน้า 80-81) อนึ่ง ไม่พบหลักฐานว่ามีราษฎรไทยคนใดที่ได้เข้าไปเป็นสมาชิกของสภาเทศบาลในสมัยนั้น

สะดวก ฉับไว คุ้มค่า สมัครสมาชิกนิตยสารมติชนสุดสัปดาห์ได้ที่นี่https://t.co/KYFMEpsHWj

— MatichonWeekly มติชนสุดสัปดาห์ (@matichonweekly) July 27, 2022