รัฐธรรมนูญใหม่ กับการสร้าง ‘อำนาจร่วม’
บทความพิเศษ | อรรถจักร์ สัตยานุรักษ์
รัฐธรรมนูญใหม่
กับการสร้าง ‘อำนาจร่วม’
ความหมายของรัฐธรรมนูญ
เมื่อพูดถึงการร่างรัฐธรรมนูญใหม่ ก็มักจะเริ่มต้นด้วยคำถามว่า รัฐธรรมนูญฉบับเดิมมีข้อบกพร่องตรงไหน บทบัญญัติใดควรถูกแก้ไข องค์กรใดมีอำนาจมากเกินไป ระบบเลือกตั้งควรออกแบบอย่างไร หรือสิทธิของประชาชนควรได้รับการรับรองเพิ่มเติมในเรื่องใดบ้าง
คำถามเหล่านี้ล้วนมีความสำคัญ แต่หากหยุดอยู่เพียงเท่านี้ ก็เหมือนกับว่าเรากำลังมองรัฐธรรมนูญเป็นเพียง “ตัวบทกฎหมาย”
ทั้งที่ในความเป็นจริง รัฐธรรมนูญมีความหมายและ “ทำงาน” ลึกลงไปกว่านั้นมาก
รัฐธรรมนูญคือการจัดวางความสัมพันธ์ระหว่างผู้คนกับอำนาจ เป็นการกำหนดว่าใครสามารถใช้อำนาจกับใคร ใครตรวจสอบใคร ใครเรียกร้องอะไรได้จากใคร
ที่สำคัญ ใครได้รับการยอมรับว่าเป็นผู้มีสิทธิเข้ามาร่วมกำหนดโลกทางการเมืองที่ทุกคนต้องอาศัยอยู่ร่วมกัน
การจัดความสัมพันธ์ทางอำนาจของสังคมผ่านรัฐธรรมนูญเช่นนี้ อาจารย์นิธิ เอียวศรีวงศ์ เคยสรุปเป็นภาษาประชาชนทำนองว่า
“เป็นการกำหนดและกำกับว่าใครใหญ่ ใหญ่ตอนไหน ใหญ่อย่างไร (และทำไมจึงใหญ่)”
ความพลิกผันของรัฐธรรมสามฉบับ
หากมองรัฐธรรมนูญไทยในช่วงสามทศวรรษที่ผ่านมาจากมุมมองข้างต้น ก็จะเห็นความเปลี่ยนแปลงในความสัมพันธ์ทางอำนาจที่สำคัญมากเมื่อเปรียบเทียบตัวบทของรัฐธรรมนูญในสามฉบับหลัง
นั่นคือ ความเปลี่ยนแปลงตำแหน่งแห่งที่ของประชาชนในความสัมพันธ์ทางอำนาจ
รัฐธรรมนูญ พ.ศ.2540 เกิดขึ้นท่ามกลางความเปลี่ยนแปลงของสังคมไทยที่ดำเนินมาก่อนหน้านั้นยาวนาน ได้แก่ การขยายตัวของภาคประชาสังคม ความเปลี่ยนแปลงของการเมืองท้องถิ่น การเติบโตของขบวนการประชาชนที่มาพร้อมกับความตระหนักถึงสิทธิหลากหลายมิติ
ความเปลี่ยนแปลงนี้ทำให้รัฐไม่สามารถผูกขาดการกำหนดขอบเขตของอำนาจได้อย่างเดิมอีกต่อไป
รัฐธรรมนูญ 2540 จึงมีความหมายสำคัญในฐานะความพยายามที่จะ “คลายรัฐ” เพื่อเปิดพื้นที่ให้ประชาชนเข้ามาเป็นผู้กระทำการทางการเมืองและสังคมมากขึ้น
แต่ความเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้นกลับไม่ได้ดำเนินอย่างก้าวหน้าต่อไป
รัฐธรรมนูญ พ.ศ.2550 เกิดขึ้นเพราะความกลัวว่าประชาชนจะเลือกผู้นำที่ชนชั้นนำไม่พึงพอใจ จึงทำให้เกิดการพลิกกลับของความสัมพันธ์ทางอำนาจ ทำให้พื้นที่ทางการเมืองของประชาชนถูกกำกับมากขึ้นด้วยอำนาจขององค์กรอิสระและองค์กรตุลาการเพิ่มสูงขึ้น และสร้างอำนาจกำหนดทิศทางทางการเมือง
อำนาจทางการเมืองบางส่วนจึงค่อยๆ เคลื่อนออกจากสถาบันที่เชื่อมโยงกับการเลือกตั้งและอำนาจประชาชน ไปสู่องค์กรที่อยู่ห่างจากประชาชนมากขึ้น
(แม้ว่าประเด็นอำนาจชุมชนท้องถิ่นในรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2550 จะเพิ่มขึ้น แต่ก็ไม่ค่อยมีความหมายในเชิงปฏิบัติ : การเมืองช่วงนี้น่าศึกษาต่อในเรื่องความพยายามดึงเอาปัญญาชนวัฒนธรรมชุมชนเข้าร่วมการร่างรัฐธรรมนูญ)
กระบวนการ “กระชับพื้นที่ทางอำนาจ” ได้ปรากฏอย่างชัดเจน ภายใต้รัฐธรรมนูญ พ.ศ.2560 ซึ่งเกิดขึ้นหลังรัฐประหาร พ.ศ.2557 เมื่อชนชั้นนำมองเห็นว่าการกำกับอำนาจแบบเดิมไม่มีประสิทธิภาพในการควบคุมความเปลี่ยนแปลง จึงได้ร่วมกันร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่พร้อมกับสร้างกลไกกำหนดอนาคตของสังคมไว้ให้เดินไปตามที่ชนชั้นนำปรารถนา
ที่ชัดเจนได้แก่ การกำหนดยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี และการทำให้ความคิดเรื่องความมั่นคงของรัฐอยู่เหนือสังคมและ “ฝัง” อยู่ในโครงสร้างการใช้อำนาจของรัฐอย่างแน่นหนา
กล่าวได้ว่า ความเปลี่ยนแปลงของสถานะทางอำนาจของประชนชนในสามช่วงเวลาคือ สถานะของประชาชนเคลื่อนจาก “พลเมืองผู้ทรงสิทธิ” ไปสู่ “พลเมืองที่เริ่มถูกกำกับ” และท้ายที่สุดเป็น “พลเมืองภายใต้การบงการ”
รัฐธรรมนูญใหม่
เพื่ออนาคตของสังคมไทย
คําถามเกี่ยวกับรัฐธรรมนูญใหม่จะต้องไม่ใช่เพียงว่า จะเขียนรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ให้ดีกว่ารัฐธรรมนูญ พ.ศ.2560 อย่างไร หรือแม้กระทั่งจะนำหลักการบางอย่างของรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2540 กลับคืนมาอย่างไร
หากแต่ต้องวางอยู่บนฐานคิดว่า สังคมไทยต้องการการจัดวางความสัมพันธ์ทางอำนาจระหว่างรัฐ สถาบันการเมือง และประชาชนกันใหม่ และจะต้องร่วมกันคิดว่าจะทำกันอย่างไร
ความรู้จากงานศึกษารัฐธรรมนูญในหลายมิติในโครงการวิจัยเรื่อง “สู่การปฏิรูปการเมืองไทยและการเขียนรัฐธรรมนูญใหม่อย่างยั่งยืน” (อาจารย์อนุสรณ์ อุณโณ เป็นหัวหน้าโครงการ ขอขอบคุณไว้ ณ ที่นี้ด้วยที่ให้โอกาสผู้เขียนได้อ่านทั้งหมด)
ไม่ว่าจะเป็นหลักการพื้นฐานของรัฐธรรมนูญ ระบบราชการ การกระจายอำนาจ ความมั่นคง พรรคการเมือง ระบบเลือกตั้ง ศาลรัฐธรรมนูญ องค์กรอิสระ สิทธิขั้นพื้นฐาน สิทธิชุมชน ที่ดินและทรัพยากร ความหลากหลายทางเพศ ความยุติธรรมในระยะเปลี่ยนผ่าน หรือความยุติธรรมในการจัดสรรทรัพยากร
หากวางเชื่อมความรู้ชุดนี้ทั้งหมด ตั้งแต่คำถามจนถึงข้อเสนอแนะท้ายบทงานวิจัย ความรู้ทั้งหมดจะนำมาสู่คำถามสำคัญก็คือ
รัฐธรรมนูญจะจัดความสัมพันธ์ทางอำนาจของรัฐกับผู้คนและสังคมอย่างไรให้เหมาะสมและก้าวหน้าทางประชาธิปไตยมากที่สุด
ความสัมพันธ์ทางอำนาจดังกล่าวพิจารณาได้อย่างน้อยสามระดับ
ระดับแรก คือรัฐและกลไกรัฐ : เราต้องการรัฐแบบไหน
ปัญหาสำคัญไม่ใช่เพียงว่ารัฐมีอำนาจมากเกินไป หากแต่รัฐทำเสมือนเป็น “เจ้าของอำนาจอธิปไตย” เสียเอง และรัฐจัดวางให้ประชาชนเป็นผู้ร้องขอให้รัฐใช้อำนาจในการคุ้มครองในด้านต่างๆ รวมไปถึงการร้องขอให้เกื้อหนุนบางมิติ
การร่างรัฐธรรมนูญใหม่จึงจะต้องเริ่มต้นคิดกันใหม่ จากหลักที่ว่า รัฐเป็นผู้ใช้อำนาจ ไม่ใช่เจ้าของอำนาจ ซึ่งจะทำให้ความหมายของการจัดระเบียบทางอำนาจเปลี่ยนไปทันที อำนาจทุกชนิดต้องมีที่มา มีขอบเขต มีผู้รับผิดชอบ และมีผู้รับผิดอย่างชัดเจน การกระจายอำนาจก็ย่อมหมายถึงการกระจาย “ความสามารถในการตัดสินใจ” ออกไปด้วย ไม่ใช่เพียงการโอนภารกิจส่วนกลางไปให้ท้องถิ่น
เป้าหมายจึงไม่ใช่เพียงสร้างรัฐที่บริหารงานอย่างมีประสิทธิภาพ หากคือการทำให้รัฐเป็นประชาธิปไตย
ระดับที่สอง คือรัฐและสถาบันทางการเมือง : ใครใช้อำนาจ ใครตรวจสอบใคร
แม้ว่าประสบการณ์ที่ผ่านมาทำให้สังคมไทยให้ความสำคัญอย่างมากกับการสร้างองค์กรขึ้นมาตรวจสอบการใช้อำนาจ แต่คำถามที่มักถูกละเลยคือ แล้วใครเป็นตรวจสอบผู้ตรวจสอบ (ดังกรณี กกต.กับการโกงการเลือกตั้ง ส.ว.) หลักการพื้นฐานจึงต้องไม่ทำให้หน่วยงานหรือองค์กรหนึ่งใดให้มีอำนาจมากจนควบคุมองค์กรอื่น แต่จะต้องทำให้องค์กรที่ใช้อำนาจสาธารณะทุกแห่งอยู่ภายใต้หลักความพร้อมรับผิด อำนาจใดที่สามารถตรวจสอบผู้อื่นได้ อำนาจนั้นก็ต้องถูกตรวจสอบได้เช่นเดียวกัน
กลไกที่สร้างการตรวจสอบองค์กรอิสระที่ใช้อำนาจจำเป็นที่จะต้องสร้างขึ้นมาให้ชัดเจน
เพื่อป้องกัน “องค์กรอิสระ” ที่ทำตัวอิสระจากกฎระเบียบที่ชอบธรรมแต่กลับสยบยอมกับอำนาจที่ไม่ชอบธรรม
ระดับสามที่สำคัญที่สุด ได้แก่ รัฐและพลเมือง : จากผู้ได้รับการคุ้มครองสู่ “ผู้ทรงสิทธิ”
ตลอดเวลาที่ผ่านมา แม้ว่าการรับรองสิทธิ์ของประชาชนดูเผินๆ จะเพิ่มมากขึ้น แต่การมีสิทธิตามที่บัญญัติไว้ยังไม่เพียงพอ เพราะประชาชนไม่มีอำนาจที่จะทำให้สิทธินั้นเกิดผลทางปฏิบัติในชีวิตจริง สิทธิจึงไม่ควรถูกเข้าใจเพียงในฐานะสิ่งที่รัฐมอบหรือรับรองให้ประชาชน แต่ต้องหมายถึง “อำนาจในการกระทำการ” ด้วย
จึงทำให้ต้องแยกสิ่งสองสิ่งที่มักถูกใช้ปะปนกัน คือ “การมีส่วนร่วม” กับ “การมีอำนาจร่วม” การมีส่วนร่วมอาจเกิดขึ้นได้โดยที่โครงสร้างอำนาจเดิมไม่ได้เปลี่ยนแปลง ประชาชนอาจได้รับเชิญให้แสดงความคิดเห็น เข้าร่วมประชุม หรือเสนอข้อเรียกร้อง แต่ผู้ตัดสินใจสุดท้ายยังคงเป็นคนกลุ่มเดิม
การมีส่วนร่วมจึงไม่เท่ากับการมีอำนาจร่วม
รัฐธรรมนูญประชาธิปไตยจึงจะต้องขยับสถานะของประชาชนจากผู้ได้รับความคุ้มครอง ไปสู่ “พลเมืองผู้ทรงสิทธิ” และหากให้ไปได้ไกลกว่านั้นคือ “พลเมืองผู้ร่วมกำหนดระเบียบทางการเมือง” อันหมายกินความถึง พลเมืองผู้มีส่วนในการใช้อำนาจ ผู้ตรวจสอบ และผู้ที่สามารถกำหนดเงื่อนไขของอำนาจที่จะมีผลต่อการดำรงชีวิตของผู้คนในสังคม
อย่างไรก็ตาม แม้ว่าจะสามารถออกแบบรัฐธรรมนูญให้กระจายอำนาจได้ดี สร้างกลไกความพร้อมรับผิดได้เข้มแข็ง และเปิดพื้นที่ให้ประชาชนมีอำนาจร่วมมากขึ้น แต่รัฐธรรมนูญยังจำเป็นที่จะต้องสร้างจินตนาการและพันธกิจร่วมกันของ “ความยุติธรรม”
ปัญหาของรัฐธรรมนูญไทยอาจมิใช่เพียงว่าการจัดสรรความยุติธรรมได้ไม่พอ หากแต่รัฐธรรมนูญยังไม่สามารถสร้าง “ความหมายของความยุติธรรม” ที่ทำให้ผู้คนซึ่งแตกต่างและไม่รู้จักกัน ได้มองเห็นและตระหนักว่าเราต่างเป็นสมาชิกของสังคมเดียวกัน และมีพันธะต่อกันในการร่วมแบ่งปันกันในสังคม
ผู้คนในสังคมล้วนแล้วแต่มีพันธะที่จะต้องแบ่งปันทรัพยากรส่วนรวมให้แก่กันอย่างเหมาสมและเป็นธรรม การสร้างรัฐธรรมนูญที่ประชาชนมี “อำนาจร่วม” ก็จะนำมาซึ่งการสร้างจินตนาการ “ความหมายของความยุติธรรม” ขึ้นมา
กล่าวได้ว่า หากไม่มี “อำนาจร่วม” ความยุติธรรมก็อาจกลายเป็นเพียงสิ่งที่รัฐจัดสรรลงมาให้แก่ประชาชน ขณะเดียวกัน หากไม่มี “ความหมายของความยุติธรรม” ที่ชัดเจน “อำนาจร่วม” ก็อาจเป็นเพียงกลไกต่อรองแบ่งปันผลประโยชน์ระหว่างผู้คนที่ไม่ได้รู้สารู้สมกับอนาคตของสังคมร่วมกัน
รัฐธรรมนูญประชาธิปไตยจึงเป็นทั้งกติกาที่จัดสรรอำนาจอย่างเป็นธรรม และสร้าง “อำนาจร่วม” ในการกำหนดการใช้ทรัพยากรส่วนรวม และ “ความหมายของความยุติธรรม” ที่ทำให้เรายอมรับและตระหนักว่าสังคมเป็นของเราร่วมกัน
การเดินทาง
ไปสู่ “อนาคตใหม่” ของสังคม
ความพยายามสร้างระเบียบความสัมพันธ์ทางอำนาจขึ้นใหม่ทั้งสามระดับ ได้แก่ การทำให้รัฐเปลี่ยนจากการเป็นเจ้าของอำนาจมาเป็นผู้ใช้อำนาจตามที่ได้รับมอบหมายจากประชาชน การทำให้ทุกองค์กรที่ใช้อำนาจสาธารณะอยู่ภายใต้ความพร้อมรับผิด และการทำให้ประชาชนเปลี่ยนจากผู้รับสิทธิและผู้มีส่วนร่วม ไปเป็นผู้ร่วมกำหนดและตรวจสอบอำนาจในการดูแลบ้านเมือง จะเป็นการวางหินก้อนแรกๆ ในการสร้างทางไปสู่สังคมประชาธิปไตยในอนาคต
รัฐธรรมนูญใหม่จึงมิใช่เพียงการเขียนกติกาชุดใหม่ให้ประชาชน หากคือการสร้างระเบียบทางการเมืองที่ประชาชนสามารถกล่าวได้อย่างแท้จริงว่า อำนาจนี้เป็นอำนาจของเรา กติกานี้เป็นกติกาที่เราร่วมสร้าง และสังคมนี้เป็นสังคมที่เรามีพันธะต้องดูแลร่วมกัน
