| ผู้เขียน | ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ พิชิต รัชตพิบุลภพ |
|---|
การให้บริการสาธารณะเป็นหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ทั้งนี้เบื้องหลังการทำงานจำเป็นต้องมีบุคลากร มีรายได้และการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายที่เหมาะสม ในโอกาสนี้ผู้เขียนขอนำข้อมูลและงานวิจัยการคลังท้องถิ่นมาเล่าสู่กันฟัง พร้อมกับชี้ปัญหาความเหลื่อมล้ำการคลังท้องถิ่นในประเทศไทย และแนวทางบรรเทาความเหลื่อมล้ำ
อปท. ในประเทศไทยมีจำนวนมากถึง 7,852 แห่ง เพื่อให้เห็นภาพใหญ่ระดับพื้นที่เราประมวลให้เป็น 77 จังหวัด วิธีการ คือ รวมรายได้ของ อปท. ในจังหวัดหารด้วยจำนวนประชากร เรียกว่า “รายได้ท้องถิ่นต่อหัว” (revenue per capita) พร้อมจำแนกออกเป็น 3 รายการ คือ ก) รายได้ที่จัดเก็บเอง ย่อว่า R1 ข) ภาษีแบ่งหรือรัฐจัดเก็บให้ ย่อว่า R2 และ ค) เงินอุดหนุน ย่อว่า R3 คล้ายคลึงกับวิชากายวิภาคศาสตร์ของแพทย์การแยกแยะช่วยให้เราเข้าใจความเหลื่อมล้ำและแนวทางลดความเหลื่อมล้ำ
ถามว่าเหตุใดการคลังท้องถิ่นจึงเหลื่อมล้ำสูง? คำตอบคือฐานะทางเศรษฐกิจระหว่าง 77 จังหวัดของไทยเราแตกต่างกันมาก ส่งผลกระทบต่อภาษีแบ่งและการจัดเก็บภาษีท้องถิ่น ผลลัพธ์จากการค้นคว้าคือ ตัวแปรแรก R1 เหลื่อมล้ำสูงที่สุด ตัวที่สอง R2 เหลื่อมล้ำปานกลาง ส่วนตัวที่สาม R3 เงินอุดหนุนเหลื่อมล้ำน้อย และความจริงเป็นตัวลดเหลื่อมล้ำได้ (ตามทฤษฎี) คำศัพท์เรียกว่า เงินอุดหนุนเพื่อความเสมอภาค (equalization grant)
ทีมวิจัยของเราขอขอบคุณกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นที่ได้พัฒนาฐานข้อมูลท้องถิ่น เป็น big data ช่วยการวิเคราะห์ที่มาของรายได้และการจัดสรรรายจ่ายได้อย่างแม่นยำ ในรายงานนี้เราใช้สถิติปีงบประมาณ 2561 หน่วยวิเคราะห์หมายถึง 77 จังหวัดดังกล่าวไปแล้วข้างต้น จำแนกออกเป็น 6 กลุ่มจากน้อยที่สุด รายได้ต่อหัวระหว่าง 6-7 พันบาทต่อคน กลุ่มที่สอง 7-8 บาทต่อคน เรื่อยไปจนถึงกลุ่มที่หก รายได้ต่อหัวเกินกว่า 15000 บาทต่อคน
ความแตกต่างของรายได้ต่อหัวต่างกันมากกว่าสองเท่าตัว ถ้าเปรียบเทียบกลุ่ม 1 กับกลุ่ม 6 พร้อมกับข้อสังเกตว่า รายได้ที่จัดเก็บเอง (R1) กับ ภาษีแบ่ง (R2) เป็นสาเหตุของความเหลื่อมล้ำ ส่วนเงินอุดหนุน (R3) ไม่แตกต่างกันมากนัก ประมาณ 3000 บาทต่อหัว มีเพียง 10 จังหวัดที่รายได้ต่อหัวเกินกว่าหนึ่งหมื่นบาทล้วนเป็นจังหวัดที่ฐานเศรษฐกิจดี ในทางตรงกันข้ามมี 10 จังหวัดที่รายได้ต่อหัวน้อยกว่า 7 พันบาท ซึ่งความแตกต่างนี้มิใช่แค่ตัวเลข – แต่ว่ามีผลต่อบริการสาธารณะและคุณภาพชีวิตประชาชนอย่างมีนัยสำคัญ
ตำราการคลังท้องถิ่น ซึ่งมีการเรียนการสอนในคณะเศรษฐศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์ อธิบายว่า กลไกที่ช่วยลดความเหลื่อมล้ำ ก็คือ เงินอุดหนุนเพื่อความเสมอภาค คณะวิจัยมีข้อสังเกตว่า วิธีปฏิบัติของเราการจัดสรรเงินอุดหนุนยังมิได้ทำหน้าที่ลดความเหลื่อมล้ำเท่าที่ควรจะเป็น เงินอุดหนุนให้กับท้องถิ่นจนและท้องถิ่นรวยใกล้เคียงกันคือประมาณ 3 พันบาทต่อหัว – ข้อเสนอแนะสำคัญคือ เราควรจะยกเครื่องการจัดสรรเงินอุดหนุนแบบใหม่ เป็นสูตรผกผัน (คล้ายคลึงกับประเทศญี่ปุ่น) ตัวอย่างเช่น ในจังหวัดรวย เงินอุดหนุนประมาณ 1,500 บาทต่อหัว ส่วนจังหวัดยากจนควรปรับเพิ่มเป็น 3,500-4,500 บาทต่อหัว ซึ่งการจัดสรรเช่นนี้วงเงินอุดหนุนยังเท่าเดิม แต่อานิสงส์คือความเหลื่อมล้ำการคลังท้องถิ่นจะบรรเทาลงไปได้พอสมควรทีเดียว และเราควรจะให้ยาต่อเนื่องไป 3-5 ปี ความแตกต่างเชิงพื้นที่ก็จะลดลงได้อย่างเห็นผล
ต้องขอบคุณหน่วยงานของรัฐที่สร้าง “ข้อมูลขนาดใหญ่” ให้เรานักวิจัยได้ค้นคว้าและขยายพรมแดนความรู้ นักวิจัยต้องมีเป้าหมายทำงานวิจัยให้ดีที่สุด มีคุณภาพ และก้าวไปถึงขั้น “การวิจัยนโยบายสาธารณะ” เทคนิคการแยกองค์ประกอบช่วยให้เราเข้าใจฐานะการคลังท้องถิ่นเชิงลึก ข่าวดีก็คือเรามีกลไกลดความเหลื่อมล้ำอยู่แล้ว–เพียงแต่จะนำมาใช้อย่างไรให้เกิดประสิทธิผลสูงสุด
ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์
พิชิต รัชตพิบุลภพ
