การปฏิรูปการพิจารณากฎหมายตามมาตรา 77 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 ที่รัฐพึงจัดให้มีกฎหมายเพียงเท่าที่จำเป็น และยกเลิกหรือปรับปรุงกฎหมายที่หมดความจำเป็นหรือไม่สอดคล้องกับสภาพการณ์นั้น เพราะกฎหมายที่ใช้บังคับอยู่ในปัจจุบันมีจำนวนมาก
กล่าวคือ เป็นพระราชบัญญัติและพระราชกำหนด ประมาณ 900 ฉบับ เป็นพระราชกฤษฎีกาและกฎกระทรวงประมาณ 20,000 ฉบับ และเป็นประกาศ ระเบียบ ข้อบังคับ หรือคำสั่งกว่า 100,000 ฉบับ จึงมีมาตรการปรับปรุงคุณภาพกฎหมายที่มีอยู่เดิม เรียกว่า “Regulatory Guillotine” และมาตรการควบคุมคุณภาพของกฎหมาย ที่จะออกใหม่ เรียกว่า “Regulatory Impact Assessment (RIA)” ตามที่คณะทำงานด้านการปฏิรูปการพิจารณากฎหมายในระบบรัฐสภาได้เสนอความเห็นเกี่ยวกับการมีส่วนร่วมของประชาชนก่อนการตรากฎหมายไปแล้ว
ภารกิจต่อไป คือ การหารือเพื่อการปฏิรูป การพิจารณากฎหมายระหว่างเข้าสู่การพิจารณาของรัฐสภา ซึ่งมีประเด็นสำคัญ 2 ประเด็น คือ
1.การกำหนดระยะเวลาในการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติของสภาผู้แทนราษฎร
จากการปฏิบัติที่ผ่านมาการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติในชั้นสภาผู้แทนราษฎร ในข้อบังคับการประชุมสภาผู้แทนราษฎร มิได้มีการกำหนดระยะเวลาให้คณะกรรมาธิการต้องพิจารณาให้แล้วเสร็จภายในระยะเวลาเท่าใด แต่จะเป็นการกำหนดระยะเวลาเพียงให้สมาชิกเสนอคำแปรญัตติได้ภายใน 7 วัน จึงทำให้คณะกรรมาธิการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติเป็นไปอย่างไม่เร่งรีบ
ในขณะที่รัฐธรรมนูญ มาตรา 136 ได้กำหนดให้วุฒิสภาต้องพิจารณาร่างพระราชบัญญัติที่สภาผู้แทนราษฎรส่งมาให้แล้วเสร็จภายใน 60 วัน นับแต่วันที่ร่างพระราชบัญญัตินั้นมาถึงวุฒิสภา แต่ถ้าร่างพระราชบัญญัตินั้นเป็นร่างพระราชบัญญัติเกี่ยวด้วยการเงินวุฒิสภาต้องพิจารณาให้แล้วเสร็จภายใน 30 วัน เว้นแต่วุฒิสภาจะได้ลงมติให้ขยายเวลาการพิจารณาออกไปเป็นกรณีพิเศษ แต่ต้องไม่เกิน 30 วัน
กำหนดวันดังกล่าวให้หมายถึงวันในสมัยประชุม ในกรณีที่วุฒิสภาพิจารณาร่างพระราชบัญญัติไม่แล้วเสร็จในกำหนดเวลาดังกล่าว ให้ถือว่าวุฒิสภาได้ให้ความเห็นชอบในร่างพระราชบัญญัตินั้น
กรณีดังกล่าว คณะทำงานด้านการปฏิรูปการพิจารณากฎหมายในระบบรัฐสภาพิจารณาแล้วเห็นว่า หากในการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติในชั้นสภาผู้แทนราษฎรมิได้กำหนดระยะเวลาการพิจารณาไว้เช่นเดียวกับการพิจารณาในชั้นวุฒิสภา จะทำให้การพิจารณาร่างพระราชบัญญัติแต่ละฉบับเกิดความล่าช้า
ดังนั้น เพื่อให้เกิดประโยชน์ต่อการบังคับใช้กฎหมาย ประธานสภาผู้แทนราษฎรควรมีนโยบายในการยกร่างข้อบังคับการประชุมสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ. …. ที่จะมีการตราขึ้นตามมาตรา 128 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560
โดยสมควรให้มีการกำหนดระยะเวลาการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติในชั้นสภาผู้แทนราษฎรทุกร่างพระราชบัญญัติไว้ในข้อบังคับการประชุมของสภาผู้แทนราษฎรเช่นเดียวกับข้อบังคับการประชุมของวุฒิสภา
2.ปัญหาอันเกิดจากกรรมาธิการ
การพิจารณาร่างพระราชบัญญัติในชั้นกรรมาธิการวิสามัญของสภาผู้แทนราษฎร วุฒิสภา และกรรมาธิการร่วมกัน
การพิจารณาร่างพระราชบัญญัติในชั้นคณะกรรมาธิการวิสามัญของสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาที่ผ่านมา ในข้อบังคับการประชุมสภาผู้แทนราษฎรและข้อบังคับการประชุมวุฒิสภาได้กำหนดเฉพาะสัดส่วนของบุคคลที่มาจากสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรหรือสมาชิกวุฒิสภาแล้วแต่กรณี ผู้แทนคณะรัฐมนตรี บุคคลผู้เสนอร่างพระราชบัญญัติด้านกฎหมายเฉพาะ หรือประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งที่ได้เข้าชื่อเสนอเข้ามาเป็นกรรมาธิการวิสามัญไว้เท่านั้น แต่ยังขาดผู้ทรงคุณวุฒิหรือนักวิชาการเฉพาะด้านที่จะได้รับการแต่งตั้งให้เป็นกรรมาธิการวิสามัญ
ประกอบกับในการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติในชั้นคณะกรรมาธิการร่วมกันในข้อบังคับการประชุมสภาผู้แทนราษฎรและข้อบังคับการประชุมวุฒิสภา ได้กำหนดให้สภาตั้งกรรมาธิการร่วมกันทั้งสองสภาในจำนวนที่เท่ากัน โดยมิได้กำหนดสัดส่วนของผู้เสนอร่างพระราชบัญญัติเฉพาะ คือ เด็ก เยาวชน สตรี ผู้สูงอายุ คนพิการ หรือทุพพลภาพ
รวมไปถึงประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งที่ได้เข้าชื่อเสนอเพื่อเป็นกรรมาธิการร่วมกัน จึงทำให้การพิจารณาร่างพระราชบัญญัติในชั้นคณะกรรมาธิการวิสามัญและคณะกรรมาธิการร่วมกันขาดประสิทธิภาพและไม่ตรงตามวัตถุประสงค์ของผู้เสนอและผู้ใช้กฎหมาย
ดังนั้น จึงสมควรกำหนดบุคคล คุณสมบัติและสัดส่วนของบุคคลเข้ามาเป็นคณะกรรมาธิการวิสามัญและคณะกรรมาธิการร่วมกันไว้ในข้อบังคับการประชุมสภาผู้แทนราษฎรและข้อบังคับการประชุมวุฒิสภาเพิ่มเติม ดังนี้
(1) มิใช่บุคคลที่มาจากสัดส่วนของคณะรัฐมนตรี หน่วยงานเจ้าของร่างพระราชบัญญัติ หรือผู้แทนคณะกรรมการกฤษฎีกา
(2) มิใช่บุคคลที่มาจากสัดส่วนของผู้ได้รับการแต่งตั้งไว้ในกฎหมายเฉพาะ คือ เด็ก เยาวชน สตรี ผู้สูงอายุ คนพิการหรือผู้ทุพพลภาพ ตามที่กำหนดไว้ในมาตรา 128 วรรคสอง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย หรือผู้แทนของประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งที่ได้เข้าชื่อเสนอร่างพระราชบัญญัติ
(3) ควรกำหนดไว้ในข้อบังคับการประชุม เพื่อให้เป็นอำนาจของที่ประชุมร่วมกันของประธานสภาและประธานคณะกรรมาธิการสามัญทุกคณะ ในการพิจารณาคัดเลือกผู้ทรงคุณวุฒิหรือนักวิชาการแต่ละสาขาวิชา สาขาละไม่เกิน 10 คน หรือตามจำนวนที่ประชุมร่วมกันของประธานสภากำหนด และให้นำรายชื่อผู้ทรงคุณวุฒิหรือนักวิชาการที่ได้รับการคัดเลือกขึ้นบัญชีไว้
หากมีการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติฉบับใดฉบับหนึ่งที่มีความเกี่ยวข้องกับผู้ทรงคุณวุฒิหรือนักวิชาการนั้น ก็ให้แต่งตั้งผู้ทรงคุณวุฒิหรือนักวิชาการจากบัญชีรายชื่อดังกล่าว โดยอาจกำหนดสัดส่วนไว้เป็นจำนวนหนึ่งในสามของจำนวนกรรมาธิการทั้งหมด หรือเป็นไปตามจำนวนที่ประชุมร่วมกันของประธานสภากำหนดก็ได้
(4)ในการกำหนดจำนวนและตั้งคณะกรรมาธิการร่วมกันเพื่อพิจารณาร่างพระราชบัญญัติที่มีสาระสำคัญเกี่ยวกับเด็ก เยาวชน สตรี ผู้สูงอายุ คนพิการหรือผู้ทุพพลภาพ หรือร่างพระราชบัญญัติที่ประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งที่ได้เข้าชื่อเสนอกฎหมาย
เห็นควรกำหนดไว้ในข้อบังคับการประชุมสภาผู้แทนราษฎรและข้อบังคับการประชุมวุฒิสภา เพื่อแต่งตั้งบุคคลที่เกี่ยวข้องกับกฎหมายเฉพาะ คือ เด็ก เยาวชน สตรี ผู้สูงอายุ คนพิการหรือผู้ทุพพลภาพเป็นกรรมาธิการร่วมกัน ในสัดส่วนไม่น้อยกว่าหนึ่งในสี่ของจำนวนกรรมาธิการทั้งหมด
และแต่งตั้งประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งที่ได้เข้าชื่อเสนอกฎหมายเป็นกรรมาธิการร่วมกันในสัดส่วนไม่น้อยกว่าหนึ่งในสี่ของจำนวนกรรมาธิการทั้งหมด
(5) ในการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณของคณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ
แม้ว่ารัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 143 จะกำหนดให้สภาผู้แทนราษฎร จะต้องพิจารณาให้แล้วเสร็จภายใน 105 วัน นับแต่วันที่ร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวมาถึงสภาผู้แทนราษฎร และได้กำหนดให้วุฒิสภาจะต้องให้ความเห็นชอบหรือไม่เห็นชอบภายใน 20 วัน นับแต่วันที่ร่างพระราชบัญญัตินั้นมาถึงวุฒิสภา ทั้งนี้ คณะกรรมาธิการวิสามัญทั้งสองสภาก็ได้กำหนดเวลาการอภิปรายของคณะกรรมาธิการวิสามัญเพื่อพิจารณางบประมาณของทุกหน่วยงานตามกรอบระยะเวลาได้แล้วก็ตาม
แต่ตามข้อเท็จจริงที่ผ่านมา แม้สภาผู้แทนราษฎรจะพิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ เสร็จภายใน 105 วัน ตามที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้ในการอภิปรายเพื่อพิจารณาร่างพระราชบัญญัติดังกล่าว
คณะกรรมาธิการวิสามัญทั้งสองสภาจะพิจารณางบประมาณของทุกหน่วยงาน โดยให้ความสนใจกับหน่วยงานที่มีจำนวนมาก และจะพิจารณาในรายละเอียดจนเลยเวลาตามกรอบที่คณะกรรมาธิการวิสามัญกำหนดไว้ ส่งผลทำให้หัวหน้าส่วนราชการและข้าราชการที่มารอการชี้แจงงบประมาณแต่ละหน่วยงานต้องใช้เวลารอเข้าชี้แจงเป็นเวลาหลายวัน ทำให้ต้องสูญเสียเวลาราชการที่จะต้องปฏิบัติ
ดังนั้น ระยะเวลาในการพิจารณาของคณะกรรมาธิการวิสามัญจึงควรให้เป็นไปตามสัดส่วนของวงเงินงบประมาณที่แต่ละส่วนราชการเสนอมา และไม่ควรล่วงเลยเวลาเพื่อให้หัวหน้าส่วนราชการและข้าราชการไม่เสียเวลาราชการมารอเพื่อชี้แจง
(6)สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎรและสำนักงานเลขาธิการวุฒิสภาควรปฏิบัติตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 77 โดยให้มีการประชาสัมพันธ์ร่างพระราชบัญญัติทุกฉบับให้ประชาชนเข้าถึงกฎหมายได้โดยสะดวก รวดเร็ว สามารถแสดงความคิดเห็นและตรวจสอบได้
ทั้งหมดที่กล่าวนั้น เป็นส่วนหนึ่งของการประชุมคณะทำงานด้านการปฏิรูปการพิจารณากฎหมาย ในระบบรัฐสภา หากมีประเด็นสำคัญอื่น จะได้นำเสนอความเห็นในโอกาสต่อไป
ผศ.ดร.สมหมาย จันทร์เรือง
ประธานคณะทำงานด้านการปฏิรูป
การพิจารณากฎหมายในระบบรัฐสภา
