| ผู้เขียน | เรืองวิทย์ เกษสุวรรณ |
|---|
“ระบบจัดสรรปันส่วนผสม” (Mixed Member Apportionment System) ของไทยในปัจจุบันนั้น จะว่าไทยคิดขึ้นเองก็ไม่เชิง เมื่อไปทบทวนวรรณกรรมดีๆ แล้วจะพบว่าละม้ายคล้ายคลึงกับระบบเลือกตั้งของเยอรมนี ปี 1948 ซึ่งเป็นการเลือกตั้งตามกฎหมายเลือกตั้งฉบับแรก ตั้งแต่สมัยเป็นเยอรมนีตะวันตก
ระบบเลือกตั้งเยอรมนีสมัยแรกใช้ระบบผสม (mixed-member electoral system) โดยแบ่งเก้าอี้สภาล่าง ซึ่งตอนนั้นมี 400 เก้าอี้ ออกเป็น ส.ส.เขต 60% และ ส.ส.ปาร์ตี้ลิสต์ 40% แต่ใช้บัตรเลือกตั้งใบเดียว และให้เลือกเฉพาะ ส.ส.เขต จนเมื่อได้คะแนน ส.ส.เขตแล้ว จึงเอามาคำนวณหา ส.ส.ปาร์ตี้ลิสต์ โดยเอาคะแนนเลือกตั้ง ส.ส.เขตทั้งหมดเป็นตัวตั้ง (เอาเฉพาะบัตรดี) และหารด้วยจำนวนเก้าอี้ ผลที่ได้ คือ คะแนนต่อ 1 เก้าอี้ เช่น สมมุติคะแนนโหวตทั้งหมด 23,738,980 คะแนน หารด้วย 400 เท่ากับ 24,702 คะแนน พรรคใดได้คะแนนเท่านี้ ก็จะได้ 1 เก้าอี้ ส่วนพรรคใดได้เกินนี้ก็คิดเก้าอี้เพิ่มให้ตามส่วน
ต่อมา ก็เอาคะแนน 24,702 ไปคิดหาเก้าอี้ของพรรค แต่เยอรมนีคิดในระดับรัฐ ไม่ใช่ทั้งประเทศ โดยหาจำนวน ส.ส.รวม (ทั้ง ส.ส.เขตและ ส.ส.ปาร์ตี้ลิสต์) ที่พรรคจะได้ในรัฐนั้น เช่น รัฐ ก.คำนวณแล้ว พรรค A ได้ 50 ที่นั่ง เมื่อพรรค A ได้ ส.ส.เขตไปแล้ว 30 ที่นั่ง อีก 20 ที่นั่งก็จะเป็น ส.ส.ปาร์ตี้ลิสต์ของพรรค A
เยอรมนียังมีเกณฑ์ขั้นต่ำ คือ พรรคที่มีสิทธิจะได้ ส.ส.ในแต่ละรัฐ จะต้องได้คะแนนขั้นต่ำอย่างน้อย 5% ของคะแนนรวมของรัฐนั้นๆ ด้วย ทำให้พรรคที่ได้คะแนน 1%, 4% หรือที่ต่ำกว่า 5% ต้องตกกระป๋องไป แต่ความจริง พรรคหนึ่งๆ จะได้คะแนนแต่ละรัฐไม่เท่ากัน เช่น พรรค ก. อาจได้คะแนนรัฐ B 1% รัฐ C 4% รัฐ D 7% ฯลฯ รัฐที่ได้ต่ำกว่า 5% ก็ถูกตัดไป การเจาะจงว่าต้องได้ขั้นต่ำ 5% ของแต่ละรัฐจึงยากไป
ด้วยเหตุนี้ กฎหมายเลือกตั้งฉบับที่สอง (1953) และที่สาม (1956) จึงเปลี่ยนมาให้นับคะแนนขั้นต่ำ 5% ถัวกันไปทั้งประเทศ เพื่อให้พรรคต่างๆ ได้คะแนนถึงขั้นต่ำมากขึ้น สำหรับกฎหมายเลือกตั้งฉบับที่สอง ก็เริ่มให้มีบัตรเลือกตั้ง 2 ใบ เผื่อให้เลือก ส.ส.เขตกับ ส.ส.ปาร์ตี้ลิสต์คนละพรรคได้ เพื่อให้พรรคเล็กมีโอกาสได้ ส.ส.จากปาร์ตี้ลิสต์บ้าง สุดท้าย กฎหมายเลือกตั้งฉบับที่สาม ปรับมาเป็นบัตรเลือกตั้งใบเดียว แต่มี 2 ด้าน ด้านซ้าย เลือก ส.ส.เขต ด้านขวา เลือก ส.ส.ปาร์ตี้ลิสต์ ซึ่งแทบไม่ต่างอะไรจากกฎหมายเลือกตั้งฉบับที่สอง นอกจากนี้ กฎหมายเลือกตั้งฉบับที่สองและสาม ยังเพิ่มจำนวน ส.ส.มากขึ้น (ฉบับที่สอง 484 เก้าอี้ และฉบับที่สาม 598 ที่นั่ง) โดยเฉพาะฉบับที่สาม เปลี่ยนมาใช้คะแนน ส.ส.ปาร์ตี้ลิสต์เป็นฐานการคำนวณจำนวน ส.ส.รวมทั้งหมด ทั้งยังกำหนดเกณฑ์ขั้นต่ำว่าพรรคมีสิทธิได้ ส.ส.ต้องได้คะแนนอย่างน้อย 5% ของทั้งประเทศ และเพิ่มเงื่อนไขอีกข้อหนึ่งว่า “หรือได้ ส.ส.เขตอย่างน้อย 3 เก้าอี้”
จริงๆ จะพูดว่า “ระบบจัดสรรปันส่วนของไทย” ไปลอกเยอรมนียุคแรกก็น่าจะได้ เท่าที่สำรวจวรรณกรรมก็แทบไม่มีประเทศใดใช้บัตรเลือกตั้งใบเดียวและใช้คะแนน ส.ส.เขตเป็นฐานการคำนวณจำนวน ส.ส.รวม เว้นแต่มีเกาหลีใต้ที่ใช้ระบบเดียวกันนี้ แต่ใช้เฉพาะปี 1988 (อ้างใน Morriss, 1966) และปัจจุบันมีการอ้างว่า ชาด (Chad) และแคเมอรูน (Cameroon) ก็ใช้ระบบนี้ (อ้างใน Massicotte and Blais 1999) แต่ทั้งสามประเทศหลังนี้มีเงื่อนไขว่า ถ้าพรรคใดได้คะแนน ส.ส.เขตเสียงข้างมาก ก็ให้ได้ ส.ส.ปาร์ตี้ลิสต์ไปเลย 50% ซึ่งเป็นนโยบายส่งเสริมระบบเสียงข้างมากที่เรียกว่า “majority assuring”
ระบบจัดสรรปันส่วนของไทย ไม่ได้กำหนดเกณฑ์ขั้นต่ำ 5% หรือต้องได้ ส.ส.เขตอย่างน้อย 3 เก้าอี้ จึงต้องเอาคะแนน ส.ส.เขตทุกคะแนนที่เป็นบัตรดีมาเป็นตัวตั้ง เช่น ปี 2554 สมมุติมีบัตรดี 35 ล้านเสียง ก็เอาจำนวน ส.ส.ทั้งหมด คือ 500 ไปหาร ได้เท่ากับ 70,000 คะแนน คะแนนต่อหนึ่งเก้าอี้ ก็คือ 70,000 คะแนน แต่ในจำนวน 35 ล้านคะแนนนี้ มีพรรคที่ได้คะแนนไม่ถึง 5% เช่น มีพรรค ส. พรรค ร. พรรค ล. พรรค อ. ฯลฯ จำนวนหลายพรรคที่ได้ไม่ถึง 5% และเมื่อรวมคะแนนทั้งหมดแล้ว พรรคที่ได้ไม่ถึง 5% นี้ สมมุติมีเท่ากับ 15% ของ 35 ล้านเสียง หรือเท่ากับ 5,250,000 คะแนน ถ้าเอาคะแนน 5,250,000 หักออกจาก 35 ล้านคะแนน จะเหลือ 24,500,000 คะแนน
ถ้าเอา 24,500,000 คะแนนเป็นตัวตั้ง หารด้วย 500 จะได้ 49,000 คะแนนต่อหนึ่งเก้าอี้ หมายความว่า การเอาคะแนน ส.ส.เขตที่เป็นบัตรดีทุกบัตรมานับเป็นตัวตั้ง โดยไม่มีเกณฑ์ขั้นต่ำ นั้นทำให้คะแนนต่อหนึ่งเก้าอี้สูงขึ้น เช่น แทนที่จะเป็น 49,000 คะแนนต่อหนึ่งเก้าอี้แบบเยอรมนี ก็เป็น 70,000 คะแนนต่อเก้าอี้แบบไทย
แต่การเอาคะแนน ส.ส.เขตมาคิดนี้ ไม่ได้ทำให้คะแนน “ไม่ตกน้ำ” เพราะคำว่า “ไม่ตกน้ำ” ย่อมหมายถึง “คะแนนทุกคะแนนมีผลต่อการเป็น ส.ส.” ไม่ใช่เอาทุกคะแนนไปคิดคำนวณหาเก้าอี้ สำหรับระบบที่ใกล้เคียงกับการไม่ตกน้ำมากที่สุดคือ ระบบ STV ของไอร์แลนด์เหนือและมอลตา ที่ใช้ระบบเขตเดียวหลายคน และหลายเบอร์ เช่น เขตหนึ่งมี 10 คน และให้เลือกแยกกันคนละเบอร์ เมื่อคนหนึ่งได้คะแนนเต็มแล้ว (เช่น ได้เกิน 7 หมื่นที่เป็นเกณฑ์) ส่วนเกินจะถ่ายโอนไปให้คนรองลงไปเรื่อยๆ จนได้ครบ 10 เก้าอี้ ส่วนคะแนนที่เหลือก็ตกน้ำไปอีก เพราะฉะนั้น แม้แต่ระบบ STV ซึ่งนำคะแนนทุกคะแนนมาใช้โดยให้มีผลต่อการเป็น ส.ส.มากที่สุด ก็ยังมีคะแนนตกน้ำอยู่อีก แต่น้อยลง
ระบบจัดสรรปันส่วนผสมของไทยจะมี “คะแนนตกน้ำ” อยู่มาก จากการที่ได้คะแนนไม่ถึงเกณฑ์ขั้นต่ำ เช่น พรรค ก. ข. ค. ง. ฯลฯ แต่ละพรรคได้คะแนนรวมทั้งประเทศแล้วไม่ถึง 7 หมื่น ซึ่งคะแนนที่เหลือเหล่านี้ไม่สามารถนำมานับรวมกัน (pool their vote share remainder) เพื่อให้มีผลต่อการเป็น ส.ส.ได้เลย
ระบบจัดสรรปันส่วนใช้คะแนน ส.ส.เขตเป็นฐานในการคิด ส.ส.ปาร์ตี้ลิสต์ โดยที่ไม่ให้มีการเลือกตั้ง ส.ส.ปาร์ตี้ลิสต์จริง สัดส่วนคะแนน ส.ส.เขตกับ ส.ส.ปาร์ตี้ลิสต์ จึงเป็นสัดส่วนเดียวกัน ขณะเดียวกันระบบใหม่ของไทยไม่มีเกณฑ์ขั้นสูง เช่น ไม่ได้กำหนดว่าพรรคไหนได้ ส.ส.เขตถึง 200 เก้าอี้แล้ว ห้ามไม่ให้ได้ ส.ส.ปาร์ตี้ลิสต์อีก แต่ตรงกันข้าม ให้พรรคมี ส.ส.ปาร์ตี้ลิสต์ได้เต็มที่ พรรคที่ได้รับเลือก ส.ส.เขตมากจึงย่อมได้ ส.ส.ปาร์ตี้ลิสต์มากด้วย ที่สำคัญอีกอย่าง คือ ระบบใหม่ไม่มีบัตรใบที่สองเป็นทางเลือกให้ผู้เลือกตั้ง จึงเท่ากับบังคับให้ผู้เลือกตั้ง “ต้องเลือกข้าง” ไม่สามารถเลือกพรรคการเมืองแบบ “รักพี่เสียดายน้อง” แบบเดิมได้ ต้องเลือกพรรคเดียวโดดๆ ในแต่ละเขต พฤติกรรมการเลือกตั้งจึงต้องเปลี่ยนไปจากเดิม
พรรคเดียวโดดๆ ที่ได้คะแนนมากเท่าใด ก็จะได้ ส.ส.เขตมาก และได้ ส.ส.ปาร์ตี้ลิสต์มากเท่านั้น ส่วนพรรคที่แพ้ ส.ส.เขตไม่มาก ก็อาจได้ ส.ส.ปาร์ตี้ลิสต์ได้ ซึ่งยากที่จะสร้างเป็นหลักเกณฑ์ได้ เว้นแต่พอบอกได้ว่า “แต่ละเขตอย่าแพ้เขามาก” ถ้าแพ้หลุดลุ่ย ก็ไม่มีทางได้ทั้ง ส.ส.เขตและ ส.ส.ปาร์ตี้ลิสต์ ส่วนคะแนนเก่า เช่น ปี 2554 เป็นคะแนนจากการเลือกตั้งด้วยบัตร 2 ใบ ไม่ใช่ระบบบังคับให้เลือกแบบปี 2562 การนำข้อมูลเก่ามาใช้พยากรณ์จำนวน ส.ส.จึงไม่น่าเชื่อถือ สรุปแล้ว ระบบจัดสรรปันส่วนเป็นเพียงระบบที่ทำให้ “ตัวตั้ง” มากขึ้น แต่ “ตัวหาร” (500 เก้าอี้) เท่าเดิม หรือมีความหมายว่า “พรรคที่จะได้ ส.ส.หนึ่งเก้าอี้ ต้องใช้คะแนนเพิ่มขึ้นกว่าเดิม” โดยไม่เจาะจงว่าเป็นพรรคเล็กหรือพรรคใหญ่ แต่ตามกฎของดูเวอร์เช่ (Duverger’s law) นั้น ระบบบัตรเลือกตั้งใบเดียวหรือระบบเสียงข้างมากรอบเดียว ส่งเสริมพรรคใหม่ ซึ่งต้องดูตลาดการเมืองและการแข่งขันประกอบด้วย ลำพัง “ระบบจัดสรรปันส่วน” อย่างเดียว ยังไม่ใช่ตัวการที่ทำให้พรรคใหญ่ได้เก้าอี้น้อยลงอย่างที่ชอบสรุปกัน
ระบบจัดสรรปันส่วนไม่ได้น่ากลัวอย่างที่คิด มีอย่างอื่นที่น่ากลัวกว่านี้ เช่น “ใบแดง ใบดำ” หรือ “กลไกรัฐ” เป็นต้น
