ในที่สุด พระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการฝ่ายอัยการ (ฉบับที่ 3) พ.ศ.2561 ได้ประกาศใช้มีผลบังคับแล้ว ตั้งแต่วันที่ 22 พฤศจิกายน 2561 นี้เป็นต้นไป โดย พ.ร.บ.ฉบับใหม่บัญญัติให้อัยการสูงสุดจะต้องดำเนินการเลือกตั้ง เพื่อให้ได้มาซึ่งประธาน ก.อ.และกรรมการอัยการผู้ทรงคุณวุฒิชุดใหม่ภายในหนึ่งร้อยยี่สิบวัน และเมื่อเลือกได้ประธาน ก.อ.และกรรมการอัยการผู้ทรงคุณวุฒิชุดใหม่แล้ว กฎหมายได้กำหนดให้อัยการสูงสุดต้องลุกจากเก้าอี้ประธาน ก.อ.ลงมานั่งเป็นรองประธาน ก.อ.โดยตำแหน่ง ทั้งนี้ เพื่อให้สอดคล้องกับบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ซึ่งบัญญัติไว้ในมาตรา 248 วรรคสาม ได้กำหนดหลักการในเรื่องขององค์ประกอบของคณะกรรมการอัยการ และการได้มาซึ่งกรรมการอัยการ ด้วยหลักการใหม่ต่างจากเก่าทุกประการ
นอกจากนี้ มาตรา 248 วรรคสี่ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย กำหนดให้ต้องมีมาตรการป้องกันมิให้พนักงานอัยการกระทำการหรือดำรงตำแหน่งใดอันอาจมีผลให้การสั่งคดีหรือการปฏิบัติหน้าที่ไม่เป็นไปโดยรวดเร็ว เที่ยงธรรม และปราศจากอคติทั้งปวง หรืออาจทำให้มีการขัดกันแห่งผลประโยชน์ จึงสมควรต้องปรับปรุงองค์ประกอบของคณะกรรมการอัยการ และกำหนดห้ามพนักงานอัยการกระทำการหรือดำรงตำแหน่งอื่นใดที่มีผลต่อการปฏิบัติหน้าที่ เพื่อดำรงตนให้อยู่ในกรอบแห่งศีลธรรม คุณธรรม และการรักษาวินัยโดยอาศัยหลักจริยธรรม อย่างเคร่งครัด
กฎหมายระเบียบข้าราชการฝ่ายอัยการฉบับใหม่ปี 2561 ดังกล่าวนี้ ได้มีบทบัญญัติในมาตราสำคัญๆ หลายมาตรา อาทิ มาตรา 3 ให้ยกเลิกความในมาตรา 18 มาตรา 19 มาตรา 20 และมาตรา 21 แห่งพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการฝ่ายอัยการ พ.ศ.2553 และให้ใช้ความต่อไปนี้แทน
“มาตรา 18 ให้มีคณะกรรมการอัยการคณะหนึ่ง เรียกโดยย่อว่า “ก.อ.” ประกอบด้วย
(1) ประธาน ก.อ. ซึ่งข้าราชการอัยการเว้นแต่ผู้ดำรงตำแหน่งอัยการผู้ช่วยเป็นผู้เลือกจากผู้รับบำเหน็จหรือบำนาญตามกฎหมายว่าด้วยบำเหน็จบำนาญข้าราชการหรือกฎหมายว่าด้วยกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ และเคยรับราชการเป็นข้าราชการอัยการมาแล้วในตำแหน่งไม่ต่ำกว่าอธิบดีอัยการ หรืออธิบดีภาค หรือเคยรับราชการในตำแหน่งไม่ต่ำกว่าอธิบดี หรือหัวหน้าส่วนราชการที่เทียบเท่า ทั้งนี้ ต้องไม่เคยเป็นสมาชิกหรือเจ้าหน้าที่พรรคการเมืองในระยะสิบปีก่อนได้รับเลือก
(2) อัยการสูงสุดเป็นรองประธาน ก.อ.
(3) รองอัยการสูงสุดตามลำดับอาวุโสจำนวนห้าคนเป็นกรรมการอัยการ
(4) กรรมการอัยการผู้ทรงคุณวุฒิจำนวนหกคน ซึ่งข้าราชการอัยการเว้นแต่ผู้ดำรงตำแหน่งผู้ช่วยเป็นผู้เลือกจาก
(ก) ข้าราชการอัยการชั้น 5 ขึ้นไป ซึ่งมิได้เป็นกรรมการอัยการโดยตำแหน่ง อยู่แล้วจำนวนสี่คน
(ข) ผู้รับบำเหน็จหรือบำนาญตามกฎหมายว่าด้วยบำเหน็จบำนาญข้าราชการ หรือกฎหมายว่าด้วยกองทุนบำเหน็จบำนาญราชการ ซึ่งเคยรับราชการเป็นข้าราชการอัยการมาแล้วจำนวนสองคน
(5) กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิจำนวนสองคน ซึ่งข้าราชการอัยการเว้นแต่ผู้ดำรงตำแหน่งอัยการผู้ช่วยเป็นผู้เลือกจากผู้ซึ่งไม่เป็นหรือเคยเป็นข้าราชการอัยการมาก่อน และเป็นผู้ทรงคุณวุฒิด้านการงบประมาณ ด้านการพัฒนาองค์กร หรือด้านการบริหารจัดการ
ให้อธิบดีอัยการ สำนักงานคณะกรรมการอัยการ เป็นเลขานุการ ก.อ.
ทั้งนี้ จากการศึกษาวิเคราะห์ เนื้อหาสาระ หรือ content ในบทบัญญัติมาตรา 18 ของ พ.ร.บ.ระเบียบข้าราชการฝ่ายอัยการฉบับใหม่นี้จะเห็นได้ชัดว่า หลักการ และองค์ประกอบของการและการได้มาซึ่งกรรมการอัยการ อันเป็นองค์กรบริหารงานบุคคลสูงสุดของข้าราชการอัยการ ปรากฏว่ามีการเปลี่ยนแปลงชนิดหน้ามือเป็นหลังมือทีเดียว กล่าวคือ ตามบทบัญญัติ พ.ร.บ.อัยการฉบับ พ.ศ.2553 บัญญัติในมาตรา 18 (เก่า) ว่าให้มีคณะกรรมการอัยการคณะหนึ่ง เรียกโดยย่อว่า “ก.อ.” ประกอบด้วย
(1) อัยการสูงสุดเป็นประธาน
(2) รองอัยการสูงสุดตามลำดับอาวุโสจำนวนไม่เกินสี่คนเป็นกรรมการอัยการโดยตำแหน่ง ทั้งนี้ ให้รองอัยการสูงสุดที่มีอาวุโสเป็นรองประธาน
(3) กรรมการอัยการผู้ทรงคุณวุฒิจำนวนหกคน ซึ่งข้าราชการอัยการชั้น 2 ขึ้นไปเป็นผู้เลือกจาก
(ก) ข้าราชการอัยการชั้น 6 ขึ้นไป และมิได้เป็นกรรมการอัยการโดยตำแหน่งอยู่แล้วสามคน
(ข) ผู้รับบำเหน็จหรือบำนาญตามกฎหมายว่าด้วยบำเหน็จบำนาญข้าราชการหรือกฎหมายว่าด้วยกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ ซึ่งเคยรับราชการเป็นข้าราชการอัยการมาแล้ว และต้องไม่มีลักษณะต้องห้ามตามมาตรา 19 ข (2) (3) (4) (5) (6) และ (7) สามคน
มาตรา 20 (เก่า) การเลือกกรรมการอัยการผู้ทรงคุณวุฒิซึ่งได้รับเลือกจากวุฒิสภาตามมาตรา 18 (4) ให้วุฒิสภาตั้งคณะกรรมาธิการขึ้นคณะหนึ่งเพื่อพิจารณาเสนอรายชื่อบุคคลที่เห็นสมควรจำนวนสองเท่าของกรรมการอัยการผู้ทรงคุณวุฒิที่จะต้องเลือกต่อวุฒิสภาเพื่อพิจารณาเลือกต่อไป…หลักการนี้ พ.ร.บ.อัยการฉบับใหม่ ได้ตัดออกไปโดยให้เป็นการใช้สิทธิเลือกของพนักงานอัยการเลือกกันเองแทนวุฒิสภา
มาตรา 21 (เก่า) ให้อัยการสูงสุดดำเนินการให้มีการเลือกกรรมการอัยการผู้ทรงคุณวุฒิตามมาตรา 18 (3) ภายในหกสิบวันนับแต่วันที่มีเหตุต้องเลือก ตามวิธีการที่ ก.อ.ประกาศกำหนด
ให้ประกาศชื่อผู้ได้รับเลือกในราชกิจจานุเบกษา
มาตรา 22 (เก่า) เพื่อประโยชน์ในการรับเป็นกรรมการอัยการผู้ทรงคุณวุฒิตามมาตรา 18 (3) (ก) อัยการอาวุโสผู้ใดเคยเป็นผู้ดำรงตำแหน่งข้าราชการอัยการในชั้นใดมาก่อนปีงบประมาณที่จะดำรงตำแหน่งอัยการอาวุโส ให้ถือว่าเป็นผู้ดำรงตำแหน่งข้าราชการอัยการในชั้นนั้น…..น่าสังเกตว่า พ.ร.บ.อัยการฉบับใหม่ไม่มีบทบัญญัตินี้คงไว้ จึงเป็นเหตุให้อัยการอาวุโสไม่มีสิทธิสมัครรับเลือกให้เป็น ก.อ.อีกต่อไป
มาตรา 23 (เก่า) กรรมการอัยการผู้ทรงคุณวุฒิมีวาระการดำรงตำแหน่งคราวละสองปีและอาจได้รับเลือกหรือแต่งตั้งใหม่ได้ แต่จะดำรงตำแหน่งติดต่อกันเกินสองวาระไม่ได้….สำหรับ พ.ร.บ.อัยการฉบับใหม่ ในมาตรา 23 บัญญัติว่า ประธาน ก.อ.มีวาระการดำรงตำแหน่งสองปีนับแต่วันที่ทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯแต่งตั้ง และกรรมการอัยการผู้ทรงคุณวุฒิมีวาระการดำรงตำแหน่งสองปีนับแต่วันที่อัยการสูงสุดประกาศรายชื่อผู้ได้รับเลือกเป็นกรรมการอัยการผู้ทรงคุณวุฒิ
และให้ดำรงตำแหน่งได้เพียงวาระเดียว
ทั้งนี้ เมื่อนำ content ใน พ.ร.บ.ฉบับเก่าและฉบับใหม่มาเปรียบเทียบกัน จะเห็นได้ว่ามีบทบัญญัติเกี่ยวกับการปฏิรูประบบอัยการไทย เพื่อให้สอดคล้องกับกฎหมายแม่บทและความเป็นจริงในปัจจุบัน หลายบทหลายประเด็น
อีกประเด็นหนึ่งที่น่าจับตาคือ บทบัญญัติในวรรคท้ายของมาตรา 21 ที่บัญญัติว่า
ในการเลือกประธาน ก.อ. และกรรมการอัยการผู้ทรงคุณวุฒิ ห้ามผู้ใดกระทำการใดๆ อันมีลักษณะเป็นการหาเสียงเพื่อให้ข้าราชการอัยการลงคะแนนหรืองดเว้นลงคะแนน ทั้งนี้ ตามระเบียบที่ ก.อ.กำหนด
ในประเด็นนี้ มีนักกฎหมายและอดีตอัยการผู้ใหญ่ได้แสดงความเห็นออกเป็นสองแนว แนวหนึ่งมองว่า การกำหนดห้ามหาเสียงอย่างเคร่งครัดอาจเป็นดาบสองคม เพราะยากที่จะชี้ชัดว่า ตรงไหนคือเส้นแบ่งเข้าข่ายการหาเสียง อาทิ การพิมพ์เอกสารแนะนำตัวเองในการสมัครรับเลือกเพื่อให้ผู้เลือกได้รู้จักคุณสมบัติส่วนตัว จะถือเป็นการหาเสียงหรือไม่?
ส่วนฝ่ายที่เห็นพ้องด้วยว่า สมควรเคร่งครัดในการห้ามการหาเสียงนั้นดีแล้ว โดยมองว่า การสมัครรับเลือกเป็น ก.อ.นั้นต่างกับสมัคร ส.ส.เพราะข้าราชการอัยการทั่วประเทศมีไม่มากนัก ย่อมตระหนักดีว่าผู้สมัครรับเลือกเป็น ก.อ.คนใด มีคุณธรรม จริยธรรม หรือเป็นคนน่าเชื่อถือ หรือไม่ เพียงใด บ้างแล้ว จึงไม่จำเป็นต้องให้มีการพิมพ์ใบปลิวหาเสียง เพื่อโฆษณาติดตามบ้านหรือเสาไฟฟ้าให้รกตา ทั้งนี้ เนื่องจากอัยการเป็นสถาบันอันทรงเกียรติ จำต้องรักษาเกียรติและความศักดิ์สิทธิ์ของสถาบันเอาไว้มิให้เกิดการใส่ร้ายป้ายสีต่อคู่แข่ง เช่นเดียวกับการเลือก ก.ต.ของศาล
อีกประเด็นหนึ่งที่น่าติดตามคือ มาตรา 10 (ใหม่)..ใน (5) “ไม่เป็นกรรมการในรัฐวิสาหกิจหรือกิจการอื่นของรัฐในทำนองเดียวกัน”
(6) “ไม่เป็นกรรมการ ผู้จัดการ ที่ปรึกษากฎหมาย หรือดำรงตำแหน่งอื่นใดในห้างหุ้นส่วนหรือบริษัทหรือกิจการอื่นใดที่มีลักษณะทำนองเดียวกับห้างหุ้นส่วนหรือบริษัทที่มีวัตถุประสงค์มุ่งผลกำไรหรือรายได้มาแบ่งปันกัน หรือเป็นที่ปรึกษาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองหรือดำรงตำแหน่งอื่นใดในลักษณะเดียวกัน” …….บทบัญญัตินี้ห้ามมิให้เป็นกรรมการรัฐวิสาหกิจและที่ปรึกษา ซึ่งนับเป็นข้อดีที่สามารถป้องกันผลประโยชน์ทับซ้อนอย่างเด็ดขาด ต่างจาก พ.ร.บ.อัยการฉบับเก่า อย่างเห็นได้ชัด
อย่างไรก็ตาม ผู้เขียนมองว่า การรังสรรค์กฎหมายปฏิรูปองค์กรอัยการครั้งนี้ นับเป็นผลงานชิ้นโบแดงของสถาบันอัยการ ที่สามารถทำคลอดสำเร็จได้ในสมัย ศ.พิเศษ เข็มชัย ชุติวงศ์ อัยการสูงสุด ผู้ซึ่งตั้งใจจริงเข้ามเพื่อปฏิรูปองค์กรอัยการอย่างจริงจัง ซึ่งเห็นได้จากการปรารภเมื่อครั้งเข้ารับตำแหน่งใหม่ๆ โดยไม่หวงแหนแม้กระทั่งอำนาจของตนเอง ซึ่งจำต้องแยกตำแหน่งประธาน ก.อ.ออกไปจากการนั่งควบเก้าอี้สองตำแหน่งดังเช่นปัจุบัน เพื่อให้เกิดมีการคานอำนาจระหว่างองค์กรบริหารงานบุคคลสูงสุด คือคณะกรรมการอัยการ ที่มีอำนาจแต่งตั้ง โยกย้าย และลงโทษ พนักงานอัยการทั่วประเทศ และอำนาจหน้าที่ในการบริหารราชการแผ่นดินในตำแหน่งอัยการสูงสุด การนี้ นอกจากเป็นการพัฒนาระบบอัยการไทยให้ก้าวหน้าแล้ว ยังเป็นการยกระดับระบบอัยการไทยให้เป็นที่ยอมรับในระดับสากลให้โดดเด่นยิ่งขึ้นอีกด้วย
ทั้งนี้ ตาม พ.ร.บ.อัยการฉบับเก่า อำนาจบริหารราชการ อสส. และอำนาจบริหารงานบุคคลสูงสุด (ประธาน ก.อ.) ตกอยู่ในมือของคนคนเดียวดังเช่นในอดีตนั้น หากเกิดการบริหารผิดพลาด หรือมีผู้นำองค์กรเป็นคนที่ไร้คุณธรรม จริยธรรม อาจเป็นอันตรายต่อสถาบันอัยการอันทรงเกียรติ ซึ่งเป็นที่เชื่อถือและศรัทธามานับร้อยปีของประชาชนก็เป็นได้
ดังนั้น การนำธงขับเคลื่อนการปฏิรูปองค์กรอัยการอย่างห้าวหาญในครั้งนี้ นับเป็นการรักษาไว้ซึ่งเกียรติศักดิ์แห่งชาว “ยกกระบัตร” ให้สถาพรนั่นเอง
ไพรัช วรปาณิ
เนติบัณฑิตไทย
