ใช้วิธี‘ถาม 5 ครั้ง’ ว่าทำไมนายกฯต้องมาจากส.ส. : โดย กล้า สมุทวณิช

เมื่อราวกลางสัปดาห์ที่แล้วมีประเด็นถกเถียงทางการเมืองที่น่าสนใจ ก่อนที่ทุกอย่างจะถูกกลบลงไปด้วยความไหวสั่นในวันสุดท้ายปลายวันทำงาน

นั่นคือประเด็นที่ว่า การที่ “ว่าที่นายกรัฐมนตรี” นั้น หากไม่ได้เป็นผู้สมัครรับเลือกตั้งเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรแล้ว จะถือว่าชอบธรรม สง่างาม หรือเหมาะสมหรือไม่

แรกทีเดียว ประเด็นนี้มุ่งเป้าชี้ไปยัง นายชัชชาติ สิทธิพันธุ์ หนึ่งในรายชื่อแคนดิเดตนายกรัฐมนตรีจากพรรคเพื่อไทย ซึ่งไม่อยู่ในโผผู้สมัครรับเลือกตั้งเป็น ส.ส. ทั้งแบบแบ่งเขตและแบบบัญชีรายชื่อ ซึ่งภายหลังก็ไม่ได้แต่เฉพาะคุณชัชชาติเท่านั้น แม้แต่พลเอก ประยุทธ์ จันทร์โอชา นายกรัฐมนตรีเองก็ถือว่าเข้าลักษณะนี้ คือ เป็นบุคคลที่ในทางรัฐธรรมนูญ มาตรา 88 เรียกอย่างเป็นทางการว่า “รายชื่อบุคคลซึ่งพรรคการเมืองนั้นมีมติว่าจะเสนอให้สภาผู้แทนราษฎรเพื่อพิจารณาให้ความเห็นชอบแต่งตั้งเป็นนายกรัฐมนตรี” ซึ่งเสนอได้ไม่เกิน 3 รายชื่อ โดยมิได้เป็นผู้สมัคร ส.ส. หรืออย่างกรณีของคุณประยุทธ์นี้ไม่ได้เป็นแม้แต่สมาชิกพรรคการเมืองที่เสนอชื่อนั้น

นำไปสู่การตีความว่า หากบุคคลกลุ่มดังกล่าวได้รับการเสนอชื่อให้เป็นนายกรัฐมนตรีขึ้นมาจริงๆ แล้ว จะถือว่าเป็น “นายกฯคนนอก” หรือไม่

ปัญหาคือถ้าเป็น “นายกฯคนนอก” แล้วจะเป็นอย่างไร ?

คำว่า “นายกฯคนนอก” นี้ มาจากบาดแผลสำคัญในประวัติศาสตร์การเมืองไทย โดยในทศวรรษ พ.ศ.2520 ถึงช่วงปลายยุค 2530 รัฐธรรมนูญในสมัยนั้นกำหนดเพียงว่าให้ประธานสภาผู้แทนราษฎรเสนอชื่อนายกรัฐมนตรีเพื่อพระมหากษัตริย์ทรงโปรดเกล้าฯ แต่งตั้ง แต่ไม่ได้กำหนดว่า บุคคลที่จะมาเป็นนายกรัฐมนตรีนั้นจะเป็นใครมาจากไหน ประเทศไทยจึงมีนายกรัฐมนตรีที่ไม่ได้เป็น ส.ส. หรือสมาชิกพรรคการเมืองใดเลย คือ พลเอก เปรม ติณสูลานนท์ ในช่วงปี พ.ศ.2523 ถึง พ.ศ.2531 ในช่วงเวลาดังกล่าวนั้นในทางประวัติศาสตร์การเมืองเรียกว่าเป็นยุคประชาธิปไตยครึ่งใบ

แม้ต่อมาในปี 2531 ประเทศไทยจะมีนายกรัฐมนตรีที่มาจาก ส.ส. จากการเลือกตั้งของประชาชน คือ พลตรี ชาติชาย ชุณหะวัณ แต่ก็ถูกรัฐประหารลงในวันที่ 23 กุมภาพันธ์ 2534 โดยคณะรักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติ (รสช.)

นำไปสู่บาดแผลที่ทำให้คนไทยเข็ดขยาดนายกฯคนนอกแบบฝังลึก เพราะแม้หลังจากนั้นคณะ รสช. จะจัดให้มีรัฐธรรมนูญปี 2534 และการเลือกตั้งในปี 2535 โดยก่อนการเลือกตั้งนั้น ได้มีการก่อตั้งพรรคสามัคคีธรรม ที่ถูกเรียกว่าเป็น “พรรคทหาร” เนื่องจากประกอบไปด้วยบุคคลที่ใกล้ชิดกับคณะ รสช. ขึ้นมา ซึ่งมีผู้สงสัยว่าเป็นพรรคที่ตั้งไว้เพื่อการสืบทอดอำนาจของคณะรัฐประหาร

พรรคสามัคคีธรรมชนะการเลือกตั้ง จับมือกับพรรคการเมืองอื่นเป็นรัฐบาลได้ และเตรียมจะเสนอชื่อนายณรงค์ขึ้นเป็นนายกรัฐมนตรี แต่ก็ปรากฏว่ามีคำแถลงจากทางการสหรัฐอเมริกาว่า นายณรงค์มีรายชื่ออยู่ในแบล๊กลิสต์ห้ามเข้าประเทศสหรัฐอเมริกา เพราะมีความพัวพันใกล้ชิดกับผู้ค้ายาเสพติด

พรรคร่วมรัฐบาลจึงเสนอชื่อ พลเอก สุจินดา คราประยูร ผู้เคยประกาศว่าจะไม่สืบทอดอำนาจ ไม่รับตำแหน่งในรัฐบาลหลังการเลือกตั้ง ได้ “เสียสัตย์เพื่อชาติ” ขึ้นเป็นนายกรัฐมนตรี จนเกิดการประท้วงต่อต้าน ลุกลาม กลายเป็นการจลาจลสงครามกลางเมืองในเหตุการณ์พฤษภาทมิฬ 17-20 พฤษภาคม 2535

เมื่อเหตุการณ์ทั้งหมดยุติลง พลเอกสุจินดาประกาศลาออกจากตำแหน่ง สภาผู้แทนราษฎรต้องเสนอชื่อนายกรัฐมนตรีคนใหม่ ซึ่งสภาผู้แทนในขณะนั้นมีมติให้เลือก พลอากาศเอก สมบุญ ระหงษ์ หัวหน้าพรรคชาติไทย ขึ้นเป็นนายกรัฐมนตรี แต่ก็ปรากฏว่า นายอาทิตย์ อุไรรัตน์ กลับนำชื่อของนายอานันท์ ปันยารชุน ขึ้นทูลเกล้าฯ เพื่อโปรดเกล้าฯ ให้กลับมาดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีอีกครั้งหนึ่งเป็นการชั่วคราวก่อนยุบสภาผู้แทนราษฎร แล้วจัดการเลือกตั้งใหม่

แม้ในขณะนั้นจะมองว่าการตัดสินใจของนายอาทิตย์เป็นทางออกที่ดีที่สุดทางการเมืองไทย จนเขาได้รับฉายาว่าเป็นวีรบุรุษประชาธิปไตย แต่ก็นำไปสู่การตั้งคำถามว่า ถ้าเช่นนั้นประธานรัฐสภาจะเสนอชื่อใครเป็นนายกฯก็ได้โดยไม่ต้องสนใจมติหรือเสียงข้างมากของสภาผู้แทนราษฎรเลยหรือ ?

บาดแผลทางประวัติศาสตร์นี้เอง ทำให้ประเทศไทยเข็ดขยาดหวาดกลัว “นายกฯคนนอก” ที่ไม่ได้มาจาก ส.ส. ในสภา จนเกิดการผลักดันให้มีการแก้ไขรัฐธรรมนูญ 2534 ให้นายกรัฐมนตรีจะได้รับการเสนอชื่อจาก ส.ส. ที่ได้รับความเห็นชอบด้วยเสียงข้างมากจากสภาผู้แทนราษฎรเท่านั้น ต่อจากนั้น อัตลักษณ์ทางรัฐธรรมนูญเรื่อง “นายกรัฐมนตรีต้องเป็น ส.ส.” นี้ เป็นเหมือนพันธสัญญาที่มาจากเหตุผลทางประวัติศาสตร์ ทำให้รัฐธรรมนูญทุกฉบับในช่วงเกือบ 30 ปีให้หลังมานี้ ไม่อาจเปลี่ยนแปลงหลักการดังกล่าวข้างต้นได้

จนกระทั่งรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันที่อาจจะ “ดัดแปลง” หลักการนี้ไป โดยแม้จะยังคงหลักที่ว่า นายกรัฐมนตรีจะต้องได้รับความเห็นชอบจากเสียงข้างมากของสภาผู้แทนราษฎร* หากก็ไม่จำเป็นต้องเป็น ส.ส. เพียงแต่ต้องอยู่ในบัญชีรายชื่อที่เราเรียกว่า “รายชื่อแคนดิเดตนายกรัฐมนตรี”

ที่ต้องเล่ามายืดยาวเกือบครึ่งคอลัมน์ชิ้นนี้ เพื่อจะทบทวนให้เห็นว่า ทำไมข้อเรียกร้องหรือโต้แย้งที่ว่า ถ้าจะให้ชอบธรรมหรือสง่างามโดยสมบูรณ์แล้วว่าที่นายกรัฐมนตรี ก็ควรจะมาจากผู้ที่ ส.ส. (หรือในตอนนี้ก็ควรจะเป็นหนึ่งในผู้สมัคร ส.ส.) จึงเป็นประเด็นที่มีน้ำหนักยิ่ง

เราจะมาลองตอบคำถามนี้ ด้วยวิธีการวิเคราะห์ปัญหาที่คิดค้นโดยคุณ ทาอิจิ โอโน (Taiichi Ohno) อดีตรองประธานบริหารของบริษัทโตโยต้ามอเตอร์ ด้วยการไล่ถามด้วยคำถามว่า “ทำไม” กับเรื่องที่เป็นปัญหา 5 ครั้ง เพื่อให้พบรากหรือต้นตอของปัญหาที่เราต้องแก้ไขกันจริงๆ วิธีการนี้ได้รับการยอมรับไปใช้ในการวิเคราะห์ปัญหาอย่างแพร่หลาย เรียกว่า “การถามว่าทำไม 5 ครั้ง” (5 Whys) ของโตโยต้า

ตัวอย่างการใช้วิธีนี้ คือเมื่อเครื่องจักรตัวหนึ่งในการผลิตหยุดทำงาน เราก็จะต้องหาสาเหตุว่า ทำไมเครื่องจักรนี้จึงหยุดทำงาน และได้คำตอบคือ เพราะฟิวส์ขาด

ถ้าพอใจคำตอบเพียงเท่านี้ ฝ่ายซ่อมบำรุงก็อาจจะเปลี่ยนฟิวส์ แต่มันแก้ปัญหาได้จริงหรือ วิธีนี้จึงให้คำถามต่อมาคือ “แล้วทำไมฟิวส์ขาด” คำตอบคือ เพราะวงจรทำงานหนักเกินไป

แล้ว “ทำไมเครื่องจักรทำงานหนักเกินไป” ก็เพราะว่าไม่มีน้ำมันไปหล่อลื่น ทำให้ส่วนแบริ่งล็อก แล้ว “ทำไมถึงไม่มีน้ำมันหล่อลื่น” ก็เพราะปั๊มน้ำมันหล่อลื่นทำงานไม่ได้เต็มที่ “แล้วทำไมปั๊มทำงานไม่ได้เต็มที่” เพราะน้ำมันหล่อลื่นมีเศษเหล็กตะกอนปะปน “แล้วทำไมมีเศษเหล็กตะกอนปะปน” ก็เพราะว่าไม่มีกรองน้ำมันเครื่อง

ดังนั้นการแก้ปัญหาเครื่องจักรหยุดทำงาน จึงไม่ใช่เพียงการเปลี่ยนฟิวส์ที่เป็นการแก้ปัญหาส่วนปลายเหตุ แต่ต้องเป็นการเพิ่มระบบกรองน้ำมันเครื่องเข้าไปในระบบ

เราอาจจะลองใช้วิธีนี้ในการตอบคำถามว่า นายกรัฐมนตรีตามรัฐธรรมนูญ 2560 นี้จำเป็นหรือไม่ที่จะต้องมาจาก ส.ส. คำถามแรกคือ “ทำไมนายกฯ ต้องมาจาก ส.ส.”

คำตอบของคำถามแรกคือ เพราะในการปกครองระบอบประชาธิปไตยที่ใช้ระบบรัฐสภาเช่นประเทศไทย เราไม่สามารถเลือกหัวหน้าฝ่ายบริหารโดยตรงได้ เราเลือกได้แต่สมาชิกรัฐสภา ดังนั้น รัฐมนตรีจึงควรมาจากสมาชิกรัฐสภาที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชน ในที่นี้คือ ส.ส. นั่นเอง

คำถามต่อมา คือ แล้วทำไมนายกฯ ต้องมาจากการเลือกตั้งของประชาชน คำตอบคือเพราะไม่ต้องการให้มี “นายกฯคนนอก” ที่มาจากไหนก็ไม่ทราบขึ้นมาเป็นผู้นำฝ่ายบริหาร โดยอาจจะฝ่าฝืนความยินยอมหรือต้องการของประชาชน เช่น กรณีของพลเอกสุจินดา ที่นำไปสู่เหตุการณ์พฤษภาทมิฬ หรือในกรณีที่อยู่ดีๆ ประธานรัฐสภาไปอุ้มท่านผู้ดีผู้งามเข้ามาเป็นนายกฯโดยสภาที่ประชาชนเลือกเข้ามานั้นไม่รู้เห็นด้วย

คำถามคือ ถ้าอย่างนั้น สาระสำคัญที่แท้จริงของเรื่องนี้ คือการที่ประชาชนได้ “เลือกนายกฯ” ทางอ้อมผ่านทางการเลือกตั้งใช่หรือไม่

ถ้าคำตอบคือใช่ ถ้าเช่นนั้น การที่ผู้จะมาเป็นนายกรัฐมนตรีจะเป็น ส.ส.หรือไม่ ก็อาจจะไม่ใช่สาระสำคัญอีกต่อไป หากในการเลือกตั้ง ส.ส.นั้น ประชาชนได้รู้ข้อมูลและตัดสินใจว่า ส.ส. ที่เขาเลือกนั้น จะไปเห็นชอบให้ใครขึ้นเป็นนายกรัฐมนตรี หรือพูดง่ายๆ ว่าประชาชนยังได้เลือก “นายกรัฐมนตรี” ผ่านการเลือกตั้ง ส.ส.นั่นเอง

จริงอยู่ว่าอาจจะมีข้อโต้แย้งว่า รายชื่อว่าที่นายกรัฐมนตรีตามรัฐธรรมนูญฉบับนี้สามารถเสนอได้ถึง 3 ชื่อ แม้ว่าบางพรรคจะเสนอเพียงชื่อเดียว เช่น พรรคพลังประชารัฐที่เสนอชื่อของนายกฯ คนปัจจุบันให้กลับมานั่งเก้าอี้ต่อไปอีก หรือพรรคอนาคตใหม่ที่เลือกแล้วได้คุณธนาธรเป็นนายกฯ แน่ แต่สำหรับพรรคใหญ่อย่างเพื่อไทยนั้นเสนอครบตามโควต้า ดังนั้นผู้เลือกพรรคเพื่อไทยก็ไม่อาจแน่ใจได้ว่า การกาบัตรเลือกตั้งของเขานั้น นอกจากการเลือก ส.ส. เขตแล้ว จะเป็นการเลือกให้ใครมาเป็นนายกรัฐมนตรี ระหว่างคุณชัชชาติหรือคุณสุดารัตน์

ถ้ามองในแง่นี้ ระบบรายชื่อว่าที่นายกรัฐมนตรี ก็อาจจะไม่สามารถพูดได้ว่า ประชาชนได้ใช้สิทธิเห็นชอบหรือเลือกนายกฯของเขาทางอ้อม

แต่กระนั้น แม้ในระบบการเลือกตั้งตามรัฐธรรมนูญเก่า ก็ไม่ได้มีกติกาเป็นประกันชัดเจนเช่นกันว่าถ้าลงคะแนนเลือกพรรคนี้แล้วเท่ากับจะได้เลือกใครเป็นนายกฯ เพราะเอาเข้าจริงพรรคการเมืองนั้นจะเห็นชอบใครก็ได้ในการออกเสียงดังกล่าว ที่ผ่านมานั้นอาจจะเหมือนประเพณีทางการเมืองที่ไม่เป็นลายลักษณ์อักษรว่าพรรคการเมืองอาจจะชูผู้สมัครสักคนหนึ่ง ซึ่งส่วนใหญ่เป็นหัวหน้าพรรคการเมืองนั้น หรือไม่ก็ผู้สมัคร ส.ส. อันดับหนึ่งในระบบบัญชีรายชื่อ แต่ก็เป็นเหมือนการรับรู้โดยปริยายเท่านั้น ไม่ใช่บทบังคับตามรัฐธรรมนูญหรือกฎหมาย

จึงอาจกล่าวได้ว่า หากว่าที่นายกฯนั้นไม่เป็น ส.ส. แต่อยู่ในบัญชีรายชื่อนายกรัฐมนตรี ก็อาจจะไม่ถือว่าเสียหลักการประชาธิปไตย หรือทำร้ายทำลายจิตวิญญาณการต่อสู้ของพฤษภาทมิฬไปอย่างไร หากเรามองด้วยวิธีถามว่าทำไมลงไปในคำตอบของเราแต่ละชั้น ว่าที่แท้แล้วสาระของเรื่องนี้คืออะไรกันแน่

แม้สุดท้ายจะได้นายกฯ คนหน้าเดิมกลับมา แต่อย่างน้อยในกรณีนี้เขาก็ยังนักเลงพอที่ลงชื่อสมัครเข้าเป็นนายกฯให้คนเลือก อย่างน้อยก็ยังดีกว่าไปใช้ช่องฉ้อฉลในรัฐธรรมนูญเพื่อเข้ามาเป็นคนกลางที่อยู่นอกเกมการเลือกตั้ง

*อย่างไรก็ตาม บทเฉพาะกาลบังคับว่าภายในห้าปีแรกภายใต้รัฐธรรมนูญนี้ ให้ “รัฐสภา” ซึ่งประกอบไปด้วยสภา ส.ส. ที่มาจากการเลือกตั้ง และ ส.ว. ชุดแรก 250 คน ที่มาจากการแต่งตั้งของหัวหน้า คสช.นั้นให้ความเห็นชอบผู้ที่จะมาเป็นนายกรัฐมนตรี-นี่คือสิ่งที่หลายฝ่ายพยายามชี้ให้เห็นว่า ทำไม “ผู้สมัครเป็นนายกฯ” ของพรรคพลังประชารัฐ จึงเหมือนจะมีเสียงฟรีๆ 250 เสียงล่วงหน้า จาก ส.ว. ที่แต่งตั้งด้วยตนเอง

และหากยังไม่อาจหาเสียงข้างมากมาเห็นชอบแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีจากผู้มีชื่ออยู่ในบัญชีรายชื่อว่าที่นายกฯได้ รัฐสภาอาจจะใช้เสียงกึ่งหนึ่งเพื่อขอให้มีมติสองในสาม ยกเว้นเพื่อไม่ต้องเสนอชื่อนายกฯ จากบัญชีรายชื่อของพรรคการเมืองก็ได้ ตามมาตรา 272 วรรคสอง

บทความก่อนหน้านี้รายงาน : สถานะ การเมือง ของ ชัชชาติ สิทธิพันธุ์ ความหวัง เชื่อมั่น
บทความถัดไปคนตามข่าว : รุ่งเรือง พิทยศิริ ชิงไขก๊อก‘ไทยรักษาชาติ’ 13ก.พ.62