กฎหมายขายฝากที่ดินฉบับใหม่ เป็นกฎหมายมวลชน ยาแรง แก้ความยากจน เปิดศักราชใหม่ให้ชาวนาและชนชั้นกลางเข้าถึงแหล่งเงินกู้เอกชนทางเลือก อันกว้างใหญ่ไพศาลที่มิใช่ธนาคาร และขจัดการเอารัดเอาเปรียบของเจ้าหนี้เงินกู้ กฎหมายใหม่นี้ได้ผ่านขั้นตอนสุดท้ายในการออกกฎหมายของสภานิติบัญญัติแห่งชาติด้วยความรวดเร็วทันเหตุการณ์ก่อนเลือกตั้ง เป็นการลงมติในวาระที่สาม เมื่อวันพฤหัสบดีที่ 31 มกราคม 2562 หลังจากที่ประกาศในราชกิจจานุเบกษาก็จะเป็นกฎหมายใหม่มีผลบังคับใช้ในทันที
ความหอมหวานของขายฝากในสายตาเจ้าหนี้
เศรษฐีที่ดินต่างจังหวัดและชานเมืองกรุงเทพ ในปัจจุบันมีไม่น้อยที่ได้รับมรดกตกทอดหลายร้อยไร่ มาจากพ่อแม่ปู่ย่าตายายที่รับซื้อฝากที่ดินมาจากเกษตรกรแล้วคิดดอกเบี้ยแพงๆนอกระบบรวมเข้าไปในสินไถ่ พอถึงกำหนดชำระหนี้ หรือวันครบกำหนดเวลาไถ่ที่ดินคืน ชาวนา ชาวสวน ชาวไร่ จำนวนมากไม่มีเงินพอที่จะนำมาไถ่ที่ดินคืนได้ ที่ดินที่ขายฝากจึงตกเป็นของผู้ให้กู้อย่างถาวรโดยอัตโนมัติ นอกเหนือไปจากการเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ชั่วคราวตั้งแต่วันจดทะเบียนขายฝาก ตามบทบัญญัติของประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ (ป.พ.พ.)
และเจ้าหนี้หรือผู้รับซิ้อฝากที่ดิน ไม่กลัวหนี้เสียเหมือนธนาคาร เพราะเจ้าหนี้ส่วนใหญ่จะไม่สนใจใยดีกับการทวงหนี้ หรือหนี้เสีย เหมือนเจ้าหนี้นอกระบบ หรือในระบบโดยทั่วไป เพราะวัตถุประสงค์หลักของการให้กู้ประเภทขายฝากที่ดิน อยู่ที่การได้เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ในที่ดิน ไม่ใช่การรับชำระหนี้คืนเป็นเงินสด เนื่องจากราคาที่ขายฝากซึ่งก็คือเงินกู้ เป็นจำนวนเงินน้อยมาก เพียง 30%-50% ของราคาประเมินที่ดินเมื่อพ้นกำหนดไถ่แล้ว หากลูกหนี้ผิดนัด เจ้าหนี้ก็จะได้เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ถาวร นำไปขายต่อได้กำไรดีกว่าดอกเบี้ยเสียอีก
และถ้าเป็นที่ดินที่อยู่ในทำเลดีมีโอกาสเจริญเติบโตได้มากในระยะยาว เจ้าหนี้ก็จะเก็บไว้ให้ลูกหลาน ลูกหลานรุ่นใหม่ก็จะนำที่ดินไปให้ธุรกิจค้าปลีกข้ามชาติเช่าต่อเป็นเวลาหลายสิบปี ทำให้รุ่นลูกหลานบางคน ได้เสวยสุขจากการเล็งเห็นการณ์ไกลของบรรพบุรุษ ไม่ต้องประกอบอาชีพเป็นลูกจ้างเขา แต่นั่งกินนอนกินเก็บค่าเช่าที่ดินเป็นรายได้เลี้ยงตนเอง เลี้ยงครอบครัวอย่างสบายไปตลอดชีวิต ก็พอมีให้เห็นอยู่เป็นเรื่องปกติ
ใครใครก็ประกอบธุรกิจขายฝากที่ดินได้
เนื่องจากธนาคารจะปล่อยกู้ให้เฉพาะกับบริษัทธุรกิจ หรือมนุษย์เงินเดือนที่มีรายได้ประจำเป็นหลัก โดยรับจำนองที่ดินไว้เป็นประกันเงินกู้ เวลาลูกหนี้ผิดนัด ธนาคารเจ้าหนี้ก็แสนลำบากที่จะต้องไปฟ้องศาลบังคับจำนอง แต่ประชาชนส่วนข้างมากเป็นเกษตรกรที่ใช้ที่ดินทำกิน และคนชั้นกลางที่ทำมาหาเลี้ยงชีพมีธุรกิจขนาดเล็กโดยมีบ้านและที่ดินไว้เป็นที่อยู่อาศัย ธนาคารไม่ยอมปล่อยกู้ให้ เพราะมีความเสี่ยงสูงที่อาจไม่สามารถชำระหนี้ได้ ประชาชน จึงต้องไปกู้กับเจ้าหนี้ทางเลือกที่ไม่ใช่ธนาคาร โดยถ้ากู้เป็นจำนวนเงินมากๆ หลายแสนบาท ก็มักจะขายฝากที่ดินไว้เป็นหลักประกัน
ภาครัฐจึงไม่ได้จำกัดสิทธิผู้ที่จะมาให้กู้โดยรับซื้อฝากที่ดินไว้เป็นหลักประกันสินเชื่อ นัยว่าเพื่อให้ประชาชนผู้มีรายได้น้อยมีทางเข้าถึงแหล่งเงินกู้ โดยภาครัฐไปควบคุมในเรื่องการบังคับใช้กฎหมายดอกเบี้ยเกินอัตรา และออกกฎหมายขายฝากมาคุ้มครองแทน ดังนั้นบุคคลธรรมดาหรือบริษัทนิติบุคคลรายใด ก็ประกอบธุรกิจรับซื้อฝากที่ดินได้ หากแหล่งเงินที่นำมาปล่อยกู้เป็นเงินของตนเอง ไม่ได้ระดมเงินฝากมาจากประชาชนทั่วไป
ดอกเบี้ยต้องไม่เกิน 15% ต่อปี
ปกติหนี้นอกระบบหนี้เสียสูง จึงต้องคิดดอกเบี้ยเงินกู้แพงๆ ถ้าไม่มีที่ดินมาเป็นหลักประกัน ภาครัฐก็อนุญาตให้คิดดอกเบี้ยได้ถึง 36% ต่อปี แต่ต้องมาขอใบอนุญาตประกอบสินเชื่อรายย่อยจากกระทรวงการคลังก่อน ต่างกับการประกอบธุรกิจสินเชื่อรายย่อยที่ใช้ที่ดินมาขายฝากเป็นประกัน ไม่มีกฎหมายควบคุม ไม่ต้องขอใบอนุญาต ทำได้เสรี มีแต่กฎหมายขายฝากฉบับใหม่เท่านั้น เป็นกรอบกำหนด โดยระบุว่าดอกเบี้ยสูงสุดจะต้องไม่เกิน ปีละ 15% เท่า ป.พ.พ. ซึ่งดูไม่สูงมาก แต่ยังกำไรดี สินเชื่อประเภทนี้ หนี้เสียไม่ใช่ปัจจัยสำคัญ
เจ้าหนี้ผู้รับซื้อฝากที่ดินไม่กังวลเรื่องหนี้เสีย หนี้เสียก็เสียไป เจ้าหนี้ได้ที่ดินผืนงามราคาถูกมาเป็นกรรมสิทธิ์สมประสงค์เป็นข้อแลกเปลี่ยน และดอกเบี้ย 15% ก็ยังถือว่าโชคดี แต่ เจ้าหนี้จะแอบไปทำสัญญาต่างหาก ให้ลูกหนี้เสียค่าธรรมเนียมโน่น เสียค่าใช้จ่ายนี่ เพื่อให้ดอกเบี้ยรวมกันแล้วเกิน 15% ไม่ได้ จะทำให้ดอกเบี้ยทั้งหมดเป็นโมฆะในทันที ไม่ใช่เป็นโมฆะเฉพาะส่วนที่เรียกเกินอัตรา
กฎหมายขายฝากที่ดินฉบับใหม่นี้ เป็นกฎหมายขายฝากโดยเฉพาะฉบับแรกในประวัติศาสตร์กฎหมายไทย แต่เดิมการขายฝากที่ดินต้องใช้บทบัญญัติทั่วไปใน ป.พ.พ. ซึ่งเป็นกฎหมายกว้างๆ ไม่ได้มีบทบัญญัติเฉพาะเจาะจงเหมือนกฎหมายขายฝาก และหลายเรื่องป.พ.พ. ก็ไม่ได้บัญญัติไว้ เช่น ในระหว่างระยะเวลาขายฝาก ลูกหนี้ยังทำการเกษตรหรือใช้ที่ดินเป็นที่อยู่อาศัย ต่อไปได้หรือไม่ และถ้าเจ้าหนี้เอาที่ดินออกให้เช่า ค่าเช่าที่เจ้าหนี้ได้ จะนำมาหักออกจากสินไถ่ ได้หรือไม่ เป็นต้น ประเด็นสุญญากาศเหล่านี้ กฎหมายขายฝากฉบับใหม่บัญญัติไว้ครบ
ห้ามเจ้าหนี้เบี้ยว—ไม่ยอมรับชำระหนี้
ชื่อเป็นทางการของกฎหมายขายฝากที่ดินฉบับใหม่นี้คือ พระราชบัญญัติคุ้มครองประชาชนในการทำสัญญาขายฝากที่ดินเพื่อการเกษตรกรรมหรือที่อยู่อาศัย
เนื่องจากความมีเสน่ห์ของการขายฝากที่ดินแต่โบราณนานมาในสายตาของเจ้าหนี้ ก็คือตัวที่ดินเอง จึงเป็นแรงบันดาลใจให้เจ้าหนี้บางคนทุจริตถึงกับปฏิบัติการสุดขั้วหลีกลี้หนีหน้าลูกหนี้ในวันถึงกำหนดไถ่ ไม่ยอมรับชำระหนี้ เพื่อให้ลูกหนี้ไถ่ที่ดินคืนไม่ได้ ซึ่งตาม กฎหมายเดิม ป.พ.พ. ที่ดินก็จะหลุดเป็นกรรมสิทธิ์ของเจ้าหนี้ในทันทีเมื่อพ้นกำหนดไถ่
จริงอยู่ในกรณีนี้ ป.พ.พ. ก็บัญญัติทางแก้ไว้ แบบลูกหนี้ชาวไร่ชาวนาปฏิบัติตามยาก คือ ให้ถือเว่าเจ้าหนี้ ผิดนัดชำระหนี้ ในทางทฤษฎี ลูกหนี้แก้ได้โดยนำสินไถ่ไปวางที่สำนักงานวางทรัพย์ประจำจังหวัด ก็แก้ปัญหาได้แล้ว แต่ในทางปฏิบัติในอดีตลูกหนี้ไม่รู้กฎหมายเรื่องหนี้ ซึ่งแยกกันอยู่คนละบทกับกฎหมายเรื่องขายฝากใน ป.พ.พ. ลูกหนี้เลยเสียกรรมสิทธิ์ที่ดินให้เจ้าหนี้ไปอย่างไม่ควรจะเสีย หรือมิฉะนั้นลูกหนี้ก็ต้องไปฟ้องศาลฟ้องเจ้าหนี้ทวงเอาที่ดินคืนเป็นที่เดือดร้อน แม้เมื่อปี พ.ศ. 2541 จะมีการแก้ป.พ.พ. ให้นำเรื่องการวางทรัพย์มาใส่รวมไว้ในส่วนเดียวกับการขายฝาก แต่ก็ยังแก้ปัญหานี้ไม่ได้อย่างมีประสิทธิภาพ
ประกอบกับป.พ.พ.ระบุเรื่องขายฝากไว้เพียงสั้นๆ เพียง 12 มาตรา ไม่พอแก้ปัญหาเกษตรกร และ ผู้มีรายได้น้อยสูญเสียที่ดินทำกินและที่อยู่อาศัยจึงต้องมีกฎหมายใหม่ออกมาช่วย และให้สำนักงานคณะกรรมการคุ้มครองผู้บริโภคเป็นโจทก์ฟ้องคดีแบบกลุ่มกับเจ้าหนี้ได้ด้วย โดยให้ถือว่าคดีขายฝากที่ดินเป็นคดีผู้บริโภค ภาครัฐระดมพลังกันมาช่วยมวลชนรากหญ้าเต็มที่
เจ้าหนี้หนีหน้า–วางสินไถ่ที่สำนักงานที่ดินที่ไหนก็ได้
กฎหมายใหม่แก้เผ็ดเจ้าหนี้ทุจริตไว้โดยให้เจ้าหนี้ต้องทำหนังสือถึงลูกหนี้แจ้งถึงกำหนดวันไถ่ที่ดินคืนและจำนวนสินไถ่ที่จะต้องจ่ายให้แก่เจ้าหนี้ โดยให้แจ้งในช่วง 3-6 เดือนก่อนถึงกำหนดไถ่ ถ้าเจ้าหนี้บิดพริ้ว ไม่ยอมแจ้ง เจ้าหนี้ก็จะถูกลงโทษ โดยให้ถือว่ากำหนดไถ่หรือกำหนดชำระหนี้คืนขยายออกไปอีก 6 เดือนโดยอัตโนมัติ
และลูกหนี้ก็ยังมีสิทธินำสินไถ่ก็คือเงินต้นและดอกเบี้ยไปวางที่สำนักงานที่ดินจังหวัดที่ใดก็ได้ทุกจังหวัด ไม่จำเป็นต้องเป็นสำนักงานที่ดินที่จดทะเบียนขายฝากที่ดินนั้น หรือจะวางสินไถ่ ไว้ที่สำนักงานวางทรัพย์จังหวัดเหมือนเดิมก็ได้ และเมื่อวางทรัพย์แล้วกฎหมายใหม่ก็ให้ถือว่าลูกหนี้ได้ไถ่คืนที่ดินเรียบร้อยแล้ว นับว่าเป็นการแก้เกมเจ้าหนี้ทุจริตซึ่งมีเป็นส่วนน้อยได้อย่างดี ในขณะเดียวกันก็ไม่ถือว่าเป็นภาระแก่เจ้าหนี้ผู้สุจริตแต่อย่างใด
เรื่องวางทรัพย์นี้เป็นเรื่องใหญ่เพราะเกี่ยวด้วยเรื่องเงินๆทองๆเป็นจำนวนมากทั่วประเทศ กฎหมายใหม่จึงให้เวลากรมที่ดิน 180 วันเพื่อเตรียมการ โดยกฎหมายใหม่ให้มีผลทันทีถัดจากวันประกาศในราชกิจจานุเบกษา แต่เฉพาะเรื่องวางทรัพย์ที่สำนักงานที่ดินจังหวัดที่ไหนก็ได้ ในกรณีเจ้าหนี้ผิดนัด ลูกหนี้ต้องรอ 180 วันหลังจากประกาศในราชกิจจา กฎหมายจึงจะมีผลบังคับใช้
ลูกหนี้ยังใช้ที่ดินต่อไปได้โดยไม่มีค่าใช้จ่าย
กฎหมายใหม่ใจดีสุดๆ กับลูกหนี้ หลังจากขายฝากที่ดินแล้ว แม้กรรมสิทธิ์ชั่วคราวในที่ดินจะตกเป็นของเจ้าหนี้ ลูกหนี้ผู้ขายฝากก็ยังใช้ที่ดินทำเกษตรกรรม และเป็นที่อยู่อาศัยต่อไปได้ โดยไม่ต้องแบ่งรายได้ หรือจ่ายค่าเช่าให้แก่เจ้าหนี้
ถ้าในวันจดทะเบียนขายฝาก ลูกหนี้ให้ผู้อื่นเช่าที่ดินอยู่ กฎหมายใหม่ก็ให้สัญญาเช่ายังมีผลต่อไปโดยสมบูรณ์ โดยให้ค่าเช่าตกเป็นของลูกหนี้ ผู้ขายฝาก
แต่ถ้าจดทะเบียนขายฝากไปแล้ว ลูกหนี้เพิ่งจะนำที่ดินออกให้คนอื่นเช่าทำเกษตรกรรมหรือเป็นที่อยู่อาศัย ก็ให้ทำได้เช่นกัน แต่ให้ตกลงกันเองระหว่างลูกหนี้และเจ้าหนี้ ว่าใครจะเป็นผู้ได้รับค่าเช่า ถ้าเจ้าหนี้ผู้รับซื้อฝากเป็นผู้ได้ค่าเช่า ก็ให้นำค่าเช่านั้นไปหักออกจากสินไถ่ ทำให้ลูกหนี้ได้ประโยชน์ทั้งขึ้นทั้งล่อง ซึ่งประเด็นเหล่านี้ป.พ.พ. ไม่ได้บัญญัติไว้ แต่ลูกหนี้จะนำที่ดินออกให้ผู้อื่นเช่าทำพาณิชยกรรมไม่ได้
ไถ่ที่ดินคืนล่วงหน้าได้
แนวความคิดนี้ล้อกันกับทางปฏิบัติของธนาคารที่ให้สิทธิผู้จำนองชำระหนี้ก่อนถึงกำหนดได้ โดยเสียค่าปรับ เรื่องขายฝากก็เช่นกัน กฎหมายใหม่ให้สิทธิลูกหนี้ ผู้ขายฝาก นำสินไถ่ มาชำระหนี้ล่วงหน้าก่อนถึงวันกำหนดไถ่ได้ โดยลดต้นลดดอก เรื่องการชำระหนี้ล่วงหน้านี้ เจ้าหนี้จะคิดค่าปรับได้คล้ายๆกับธนาคารเป็นค่าเสียโอกาสที่จะได้ดอกเบี้ย แต่ค่าปรับต้องไม่เกิน 2% ของเงินต้น คิดจากวันที่ชำระก่อนกำหนดจนถึงวันครบกำหนดไถ่
ขายฝากที่ดิน—สินเชื่อรากหญ้าหลักประกันชั้นหนึ่ง
หลักประกันสินเชื่อที่ดีที่สุดของธนาคารคือ เงินสด แต่สำหรับเจ้าหนี้ ผู้รับซื้อฝากที่ดิน ที่ดินที่ขายฝาก เป็นหลักประกันสินเชื่อที่ดีที่สุด ไม่ ยิ่งหย่อนไปกว่า เงินสด ลูกหนี้ผิดนัดปุ๊บ กรรมสิทธิ์ที่ดินถาวรตกเป็นของเจ้าหนี้ทันที โดยไม่ต้องผ่านกระบวนการบังคับชำระหนี้ทางกฎหมายใดๆ และเนื่องจากให้กู้ในราคาต่ำเมื่อเทียบกับราคาประเมิน เมื่อเจ้าหนี้นำที่ดินออกขายเอากำไรเปลี่ยนเป็นเงินสด กำไรก็จะมีให้เห็นเป็นตัวเงินชัดเจน
เนื่องจากธุรกิจให้สินเชื่อรายย่อยโดยมีการขายฝากที่ดินเป็นหลักประกันเป็นธุรกิจที่เปิดเสรีคาดว่าหลังจากกฎหมายใหม่ใช้บังคับ จะมีผู้ให้สินเชื่อรายใหม่ทั้งบุคคลธรรมดาและบริษัท เข้าสู่ตลาดการเงินเพิ่มขึ้นเป็นจำนวนมาก เปิดโอกาสให้เกษตรกรและชนชั้นกลางเจ้าของกิจการขนาดเล็ก มีโอกาสเข้าถึงสินเชื่อทางเลือกมากขึ้น โดยได้รับความคุ้มครองอย่างล้นเหลือจากกฎหมายขายฝากที่ดิน สมประโยชน์ทั้งลูกหนี้และเจ้าหนี้
วิโรจน์ พูนสุวรรณ เป็นที่ปรึกษากฎหมายอาวุโส และหัวหน้าโครงการพิเศษ สำนักกฎหมายบลูเมนทอล ริชเตอร์ แอนด์สุเมธ ติดต่อได้ที่ [email protected]
