| ผู้เขียน | พิชญ์ พงษ์สวัสดิ์ |
|---|
การเลือกตั้งครั้งประวัติศาสตร์เมื่อ 24 มีนาคม 2562 ที่ผ่านมา เกิดข้อกังขาจำนวนมากมายในหลายเรื่อง
การศึกษาเรื่องของการเลือกตั้งในบ้านเรานั้นมีไม่มากนัก ที่มากคือข่าว และความรู้สึก รวมถึงความคาดหวัง ที่มีต่อการเลือกตั้งจากหลายฝ่าย
งานวิชาการที่ผ่านมาส่วนใหญ่มักจะเป็นเรื่องของการทำความเข้าใจระบบการเลือกตั้งเปรียบเทียบ (โดยเฉพาะข้อดีข้อเสีย) จากหลายประเทศ เรื่องของประวัติศาสตร์การเลือกตั้งและผลการเลือกตั้งที่ผ่านๆ มาในประวัติศาสตร์ของไทย
ส่วนงานวิจัยก็มักจะเป็นเรื่องของพฤติกรรมการเลือกตั้ง ยุทธศาสตร์การเลือกตั้ง ปัญหาการซื้อเสียง หรือ รูปแบบการเลือกตั้งที่เหมาะสมกับสังคมไทย
เรื่องที่ยังไม่ค่อยได้พูดกันอย่างเป็นระบบก็คือเรื่องของ “ความสุจริตขั้นสูงและสมบูรณ์แบบของการเลือกตั้ง” (Electoral Integrity) ซึ่งเป็นเรื่องที่เริ่มจะมีการพูดถึงมากขึ้นเรื่อยๆ
ความสุจริตขั้นสูงและความสมบูรณ์แบบ ซึ่งผมแปลมาจากคำว่า integrity นั้น เป็นคำแปลที่ยังไม่ลงตัวในบ้านเรา แต่มันมีความหมายว่า มันเป็นเรื่องที่ถูกต้องดีงามที่มากกว่าถูกต้องตามกฎระเบียบที่มี เพราะบางครั้งกฎระเบียบที่มีมันเป็นกฎระเบียบที่ไม่เป็นธรรม หรือที่มาของมันไม่ค่อยจะใสสะอาดมากนัก โดยเฉพาะการเลือกตั้งที่ไม่ได้เกิดในระบอบการเมืองแบบประชาธิปไตยที่มีคุณภาพ
คำว่า integrity ยังมีความหมายถึงความสมบูรณ์แบบของส่วนต่างๆ ที่ประสานสอดคล้องกันเป็นเอกภาพ เป็นทั้งความดีงามและสง่างามของสิ่งนั้น
การศึกษาเรื่องของความสุจริตขั้นสูงและสมบูรณ์แบบของการเลือกตั้งมีลักษณะพิเศษ คือเป็นการศึกษาในระดับโลกโดยเปรียบเทียบกันในแต่ละกรณีของแต่ละประเทศ และยังเป็นการสร้างและแสวงหาความรู้ที่ส่งผลถึงการปฏิบัติและรณรงค์เรื่องของการเลือกตั้ง ความเข้าใจการเลือกตั้ง และการจับตา-ตรวจสอบการเลือกตั้งทั่วโลกด้วย
การพูดถึงความสุจริตขั้นสูงและสมบูรณ์แบบของการเลือกตั้งนอกจากพยายามหาหลักการในเรื่องนี้ให้มีความชัดเจนนำไปทั้งปฏิบัติและนำไปประเมินสิ่งที่เกิดขึ้นว่าความสุจริตขั้นสูงและสมบูรณ์แบบของการเลือกตั้งนั้นเกิดขึ้นแค่ไหน และถูกละเมิดไปแค่ไหนแล้ว
ส่วนสำคัญของความสุจริตขั้นสูงและความสมบูรณ์แบบของการเลือกตั้งนั้นยังยึดโยงกับ มาตรฐานและธรรมเนียมปฏิบัติ (standard and norms) ของการเลือกตั้งทั่วโลก (อันนี้อาจจะยากหน่อยที่อธิบายว่าเรามีการเลือกตั้งแบบไทยๆ แล้วอ้างว่าให้โลกยอมรับ ถ้าจะให้เทียบกับประชาธิปไตยแบบไทยๆ ที่ไม่ต้องแคร์ใครมาก) และหลักปฏิบัติเรื่องการเลือกตั้งนี้ก็วิวัฒนาการมาจากกติการะหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิพลเมืองและสิทธิทางการเมือง (ICCPR – UN International Covenant for Civil and Political Rights 1966) ซึ่งประเทศไทยเองได้ลงนามให้สัตยาบันกับสหประชาชาติมานานแล้ว
โดยที่สิทธิพลเมืองและสิทธิทางการเมืองนี้รวมเอาเรื่องของสิทธิในชีวิต เสรีภาพในศาสนา เสรีภาพในการพูดและเขียน เสรีภาพในการชุมนุม สิทธิในการเลือกตั้ง และสิทธิในการได้รับการพิจารณาความอย่างยุติธรรมเอาไว้
จะสังเกตว่า การเลือกตั้งนั้นถูกมองว่าเป็นส่วนหนึ่งของสิทธิพลเมืองและสิทธิทางการเมือง ซึ่งสิทธิพลเมืองและสิทธิทางการเมืองก็ถือเป็นส่วนหนึ่งของสิทธิมนุษยชน ที่รองรับโดยปฏิญญาสากลว่าด้วยสิทธิมนุษยชน (Universal Declaration of Human Rights)
ในรายละเอียดของ ICCPR นั้นได้ระบุถึงส่วนที่เกี่ยวเนื่องกับการเลือกตั้งไว้หลายส่วน ได้แก่ การจำต้องมี การเลือกตั้งที่สม่ำเสมอ การเลือกตั้งที่สิทธิเลือกตั้งเปิดกว้างให้กับทุกภาคส่วน การเลือกตั้งที่เสียงทุกคนเท่ากัน สิทธิที่จะลงสมัครรับเลือกตั้ง สิทธิที่จะได้ลงคะแนนเสียง กระบวนการปิดลับของการลงคะแนนเสียง (เช่น ไม่มีการเขย่งดู) และการเลือกตั้งที่สะท้อนความเสรีภาพในการแสดงออกซึ่งเจตจำนงของประชาชน
จะเห็นว่าที่อ้างอิงหลักการมากมายนั้นก็เพราะว่า หลักคิดของความสุจริตและสมบูรณ์แบบของการเลือกตั้ง เนี่ยมันสะท้อนว่า มันมาจากข้อตกลงระดับโลกที่เราไม่ได้ถูกเขาบังคับมา แต่มาจากการที่เราไปตกลงเห็นดีเห็นงามด้วยเพื่อจะให้ถูกนับเป็นส่วนหนึ่งของประชาคมโลก และหลักการแบบนี้ก็เป็นเรื่องของวิวัฒนาการของธรรมเนียมในระดับโลกด้วย ซึ่งธรรมเนียมปฏิบัติเรื่องเหล่านี้มันเกิดควบคู่กับการขยายบทบาทของขบวนการติดตาม ตรวจสอบ และสังเกตการณ์การเลือกตั้งในพื้นที่ต่างๆ ทั่วโลก
ส่วนหนึ่งที่สำคัญของการศึกษาและสังเกตการณ์ของการเลือกตั้งเกี่ยวเนื่องกับเรื่องของ “วงการการเลือกตั้ง” (The Electoral Cycle) ซึ่งแบ่งออกเป็น 11 ขั้นตอนหลักที่หมุนโยงเชื่อมกัน โดยอาจเริ่มต้นที่
1.กฎหมายการเลือกตั้ง ซึ่งรวมถึงโครงสร้างกฎหมายตัวอื่นๆ อาทิ รัฐธรรมนูญ
2.กระบวนการเลือกตั้ง
3.การออกแบบเขตเลือกตั้ง
4.การลงทะเบียนผู้มีสิทธิเลือกตั้ง และการยืนยันสิทธิเลือกตั้ง
5.การลงทะเบียนพรรคการเมือง และผู้สมัครรับเลือกตั้ง
6.การรณรงค์หาเสียงในสื่อต่างๆ
7.การจัดการด้านการเงินต่างๆ ของพรรคและผู้สมัคร
8.กระบวนการลงคะแนนเสียง
9.การนับคะแนน
10.ผลการเลือกตั้ง
11.บทบาทของผู้จัดและควบคุมการเลือกตั้งให้เป็นไปอย่างเสรี เป็นธรรม
ในกระบวนการเหล่านี้จะเห็นได้ว่า การทุจริตการเลือกตั้ง หรือแม้กระทั่งความไม่ชอบมาพากล (irregularities) ของการเลือกตั้งนั้นเกิดขึ้นได้ในหลายระดับ และเกี่ยวเนื่องกับผู้มีบทบาทในการเลือกตั้งหลายกลุ่ม ไม่ใช่มีแต่ประชาชนกับนักการเมืองเท่านั้น
นอกจากนี้การพูดถึงความสุจริตขั้นสูงและความสมบูรณ์แบบของการเลือกตั้งยังมีความหมายที่กว้างกว่ากระบวนการทางกฎหมายที่เกี่ยวเนื่องกับการเลือกตั้งที่มักวนเวียนกับการตีความด้วยองค์กรยุติธรรมที่ยึดอิงกับตัวบทกฎหมายเป็นหลัก และหน่วยงานที่อ้างอิงว่าตัวเองนั้นมีสิทธิในการใช้อำนาจต่างๆ ที่เกี่ยวข้องกับการเลือกตั้ง ซึ่งบ่อยครั้งหากบริบททางสังคมนั้นไม่ได้เป็นบริบทแบบประชาธิปไตย โดยเฉพาะในบริบทที่สิทธิเสรีภาพไม่ได้มีอย่างสมบูรณ์ โดยเฉพาะสิทธิพลเมืองและสิทธิทางการเมืองก่อนการเลือกตั้ง ความน่าเชื่อถือของกระบวนการทางกฎหมายที่มักถูกตีความในกรอบที่คับแคบนั้นก็จะมีผลที่ให้ความสุจริตขั้นสูงและความสมบูรณ์แบบของการเลือกตั้งครั้งนั้นๆ ถูกตั้งคำถามและส่งผลในระยะยาวต่อความชอบธรรม (legitimacy) ของระบบการเมืองหลังการเลือกตั้ง และความชอบธรรมของระบอบการเมืองหลังการเลือกตั้ง
อย่างในกรณีปัจจุบันนั้น หลายคนยังไม่สามารถคิดไปในขั้นที่ว่า ผู้จัดการเลือกตั้งจะถูกตั้งคำถามถึงความสุจริตขั้นสูงและความสมบูรณ์แบบของการเลือกตั้งได้เช่นกัน แม้ว่าบางฝ่ายจะออกมากล่าวว่า กฎหมายนั้นไม่ครอบคลุมกับเรื่องดังกล่าว เช่น เรื่องของการไม่นับบัตรเลือกตั้งที่ไม่ได้ถูกส่งมาล่าช้า แต่การรับนั้นล่าช้าตามข่าว และทำให้คนเป็นพันคนที่นิวซีแลนด์เสียสิทธิในการเลือกตั้งไป เพราะคะแนนของพวกเขาไม่ถูกนับ
กล่าวอีกอย่างว่า การที่เราพูดกันถึงการทุจริตการเลือกตั้ง (electoral malpractices) ที่ในสมัยหนึ่งเน้นแต่เรื่องของการซื้อสิทธิขายเสียงนั้น ในมุมมองของความสุจริตขั้นสูงและความสมบูรณ์แบบของการเลือกตั้งนั้นยังรวมไปถึงปัญหาและความไม่ชอบมาพากลของการจัดการเลือกตั้ง (electoral maladministration) ด้วย ซึ่งรวมไปตั้งแต่เรื่องความผิดพลาดที่เกิดเป็นประจำ และความผิดพลาดที่ไม่ได้ตั้งใจของการบริหารจัดการเลือกตั้งโดยเจ้าหน้าที่ของรัฐ
เรื่องราวเหล่านี้อาจเกิดขึ้นได้จากหลายสาเหตุ ไล่เรียงมาตั้งแต่ความล้มเหลวในการบริหารจัดการ ความไร้ประสิทธิภาพ ความอ่อนแอขาดสมรรถภาพของรัฐในการจัดการ ซึ่งเอาเข้าจริงในหลายกรณีอาจจะต้องถูกมองเสียใหม่ว่า รัฐอาจไม่ได้ล้มเหลวในการจัดการการเลือกตั้งแต่การเลือกตั้งที่ล้มเหลวนั้นสะท้อนความเข้มแข็งและทรงประสิทธิภาพอย่างยิ่งในการจัดการเลือกตั้งต่างหาก โดยเฉพาะการเลือกตั้งในระบอบการเมืองที่ยังไม่ใช่ประชาธิปไตย หรือเป็นประชาธิปไตยที่ไร้คุณภาพ
ส่วนสุดท้ายที่ต้องการจะนำเสนอก็คือเรื่องของทางออกของปัญหาของการขาดความสุจริตขั้นสูงและความสมบูรณ์แบบของการเลือกตั้ง โดยเฉพาะในระดับของระบอบการเมือง หรืออาจจะกล่าวอีกด้านก็คือ แทนที่จะถามว่า เมื่อไหร่จะลงถนน และลงแล้วได้อะไร สิ่งที่เกิดขึ้นมาแล้วในโลกในอีกด้านหนึ่งก็คือ การพิจารณาถึงปฏิกิริยาของรัฐบาลและชนชั้นนำทางอำนาจต่อความไม่พอใจของประชาชนที่มีต่อการเลือกตั้งนั้นมีหลายแบบ
ปฏิกิริยาตอบสนองจากรัฐบาลและชนชั้นนำต่อความไม่พอใจต่อความไม่สุจริตฯและความไม่สมบูรณ์แบบของการเลือกตั้งนั้นขึ้นกับเงื่อนไขหลายประการในช่วงเวลานั้น รวมไปถึงลักษณะของระบอบการเมืองที่อยู่ในอำนาจในช่วงนั้น โครงสร้างทางโอกาสของการระดมการเคลื่อนไหวของผู้ที่ไม่พอใจ ความสูสีของผลคะแนนทั้งสองฝ่าย การสร้างสมดุลทางอำนาจในหมู่ชนชั้นนำกับพรรคการเมือง และความลึกและยาวนานของบาดแผลและความรู้สึกของผู้คนต่อความไม่ชอบมาพากลที่เกิดขึ้น และอาจจะรวมไปถึงผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นในแบบที่จะลามไปถึงรัฐเพื่อนบ้านในหลายกรณี
กรณีแรก ระบอบการเมืองที่ดำรงอยู่ (โดยเฉพาะชนชั้นนำในอำนาจ) อาจจะเลือกที่จะไม่สร้างความเปลี่ยนแปลงใหญ่ แต่เน้นการสร้างความสมดุลทางอำนาจให้เกิดขึ้น โดยเปิดให้สังคมถกเถียง และให้มีการพยายามแก้ไขด้วยแนวทางสันติ หรือแนวทางตามรัฐธรรมนูญ กล่าวคือ เมื่อรัฐไม่ได้ปิดบังอะไรไว้มาก เอาเข้าจริงการเคลื่อนไหวต่างๆ จากคนที่ไม่พอใจก็อาจจะไม่สามารถอยู่ได้ในระยะยาว แต่การสร้างสมดุลทางอำนาจนี้มักจะเกิดในระบอบการเมืองที่ประชาธิปไตยตั้งมั่นแล้ว คือไม่มีใครคิดนอกลู่นอกทางไปหาอำนาจนอกกฎหมายเข้ามาเกี่ยวข้อง ต่างฝ่ายต่างใช้สิทธิตามรัฐธรรมนูญ แต่เป็นรัฐธรรมนูญที่เคารพหลักการประชาธิปไตยมาตั้งแต่แรกด้วย อธิบายง่ายๆ ก็เปิดให้มีการสอบสวนเรื่องราวต่างๆ และเอาผิดในเรื่องการทุจริตการเลือกตั้งที่เกิดขึ้น และแก้ไขกันไปตามนั้น เมื่อเป็นเช่นนี้ความเปลี่ยนแปลงใหญ่ก็จะไม่เกิดขึ้น
กรณีที่สอง การปฏิรูประบบเลือกตั้ง สิ่งนี้มักจะเกิดขึ้นในกรณีที่ประชาธิปไตยตั้งมั่น แต่ฝ่ายที่ไม่พอใจกับการเลือกตั้งที่ทุจริตสามารถระดมความไม่พอใจของผู้คนให้แสดงออกมาอย่างเป็นกลุ่มก้อนได้ และตัวเร่งสำคัญก็คือความไม่เป็นเนื้อเดียวกันของชนชั้นนำทางอำนาจ
กรณีที่สาม การยินยอมที่จะเปลี่ยนแปลงไปสู่ประชาธิปไตยเพิ่มขึ้น กรณีนี้คือเรื่องของการที่ระบอบการเมืองนั้นเป็นเผด็จการ หรือไม่ได้เป็นประชาธิปไตยที่ตั้งมั่น หรือไม่เป็นประชาธิปไตยที่มีคุณภาพ แต่เมื่อเกิดแรงกดดันทางสังคมที่ไม่พอใจ และเคลือบแคลงสงสัยต่อความสุจริตขั้นสูงและสมบูรณ์แบบของการเลือกตั้ง ระบอบการเมืองกลับเลือกที่จะก้าวเข้าสู่ความเป็นประชาธิปไตยมากขึ้น ทั้งนี้ เพราะความไม่พอใจต่อการเลือกตั้งนั้นทำให้ประชาชนรวมตัวกันได้มากขึ้น และภาคประชาชนมีความเข้มแข็งขึ้น ตระหนักถึงสิทธิพลเมืองและสิทธิทางการเมืองของตนเพิ่มขึ้น และสร้างแรงกดดันให้ระบอบนั้นเพิ่มหรือยินยอมให้มิติของประชาธิปไตยมีมากขึ้น
กรณีที่สี่ การเพิ่มความเข้มงวดในการปราบปราม เกิดขึ้นในเงื่อนไขระบอบการเมืองแบบเดียวกับกรณีที่สาม แต่ชนชั้นนำในระบอบการเมืองเลือกจะใช้กำลังปราบปรามประชาชน ตั้งแต่ห้ามหรือปราบปรามการชุมนุม แทรกแซงและกดดันสื่อ กักขังผู้เห็นต่าง และประกาศภาวะฉุกเฉิน เงื่อนไขการปราบปรามนี้จะเกิดขึ้นได้เมื่อกองทัพอยู่ข้างเดียวกับผู้มีอำนาจ รวมทั้งศาลและ กกต.อยู่ใต้อิทธิพลของชนชั้นนำในระบอบการเมือง รวมทั้งผู้ที่ไม่พอใจกับการเลือกตั้งรวมกันไม่ติด กรณีที่สำคัญก็เช่นกรณีรัสเซียในปี 2012 ตามที่ตำราว่าไว้
กรณีที่ห้า การลุกฮือขึ้นของประชาชนและการปฏิวัติ รวมทั้งการเปลี่ยนระบอบการเมือง นี่คือกรณีที่ชนชั้นนำทางอำนาจในระบอบการเมืองที่ดำรงอยู่นั้นล้มเหลวทั้งการใช้ไม้อ่อนไม้แข็งในการจัดการกับความไม่พอใจต่อการเลือกตั้งของประชาชน ซึ่งเงื่อนไขที่เป็นไปได้ไม่ใช่แค่ว่าประชาชนนั้นเป็นใหญ่ แต่เป็นเพราะว่ากองทัพนั้นเปลี่ยนข้าง และชนชั้นนำทางอำนาจไม่สามารถควบคุมองคาพยพของรัฐได้ รวมทั้งผู้ที่ไม่พอใจกับผลการเลือกตั้งรวมกระทั่งพรรคการเมืองต่างๆ นั้นมีเอกภาพ รวมทั้งมีแรงกดดันจากนานาชาติ เงื่อนไขเหล่านี้จะนำไปสู่การเปลี่ยนแปลงในระดับรากฐานจากเบื้องล่าง
นี่คือส่วนเสี้ยวเล็กๆ ที่ได้มาจากเรื่องของแนวโน้มการศึกษาวิจัยและผลักดันองค์ความรู้เรื่องของความสุจริตขั้นสูงและสมบูรณ์แบบของการเลือกตั้งมาสู่การปฏิบัติ ซึ่งทำให้เราได้เห็นมุมมองใหม่ๆ เรื่องการเลือกตั้งกับการสร้างสรรค์ประชาธิปไตย รวมทั้งตั้งหลักคิดเรื่องการประเมินผลการเลือกตั้งที่ผ่านมาได้เป็นระบบและรอบด้านขึ้นครับ
หมายเหตุ – สรุปและพัฒนาจาก Pippa Norris. 2014. Why Electoral Integrity Matters. Cambridge University Press. และ Pippa Norris. 2015. Why Elections Fail. Cambridge University Press.
