กฎหมายการอุดมศึกษา : ผศ.ดร.สมหมาย จันทร์เรือง

การศึกษาไทยสมัยใหม่เริ่มอย่างเป็นทางการในสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว (รัชกาลที่ 5) โดยจัดตั้งกระทรวงธรรมการเมื่อ พ.ศ.2435 (เปลี่ยนชื่อเป็นกระทรวงศึกษาธิการในรัชกาลที่ 6)

รูปลักษณ์การศึกษาไทยระยะแรกมีแบบแผนตามโครงการศึกษา พ.ศ.2441 เพื่อพัฒนาคนไทยให้มีความรู้ทัดเทียมกับประเทศตะวันตก การศึกษาระยะนั้นมุ่งเน้นระดับประถมศึกษา ถึงรัชกาลที่ 6 ได้ตราพระราชบัญญัติประถมศึกษา พ.ศ.2464 ซึ่งถือเป็นกฎหมายการศึกษาภาคบังคับฉบับแรกที่บังคับให้คนไทยต้องมีพื้นฐานอย่างน้อยระดับประถมศึกษา

อย่างไรก็ตาม พัฒนาการการศึกษาไทยระดับอุดมศึกษาได้มีมาตลอดตั้งแต่การปฏิรูปการศึกษาสมัยรัชกาลที่ 5 มีการจัดตั้งมหาวิทยาลัยสงฆ์ คือ มหาวิทยาลัยมหาจุฬาลงกรณราชวิทยาลัย (มจร) มหาวิทยาลัยมหามกุฏราชวิทยาลัย (มมร) ต่อมาได้ยกฐานะโรงเรียนข้าราชการพลเรือนเป็นจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย จัดตั้งมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ และมหาวิทยาลัยของรัฐในภูมิภาค

การศึกษาของเอกชนเริ่มพัฒนาขึ้นภายหลังเปลี่ยนแปลงการปกครองเป็นระบอบประชาธิปไตย และมีการอนุญาตให้จัดการศึกษาระดับอุดมศึกษาโดยกฎหมายฉบับแรก คือ พระราชบัญญัติวิทยาลัยเอกชน พ.ศ.2513 มาถึงพระราชบัญญัติสถาบันอุดมศึกษา พ.ศ.2546 และปรับปรุงมาเป็นระยะๆ

ในส่วนกฎหมายการอุดมศึกษา สำหรับสถาบันอุดมศึกษาของรัฐมีกฎหมายเป็นการเฉพาะในรูปของพระราชบัญญัติ อาทิ พระราชบัญญัติจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย พระราชบัญญัติมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ พระราชบัญญัติมหาวิทยาลัยเชียงใหม่ เป็นต้น แต่ส่วนของเอกชนใช้กฎหมายฉบับเดียวกัน คือ พระราชบัญญัติสถาบันอุดมศึกษาเอกชน

เมื่อประกาศใช้พระราชบัญญัติการอุดมศึกษา พ.ศ.2562 มิได้มีบทบัญญัติโดยยกเลิกกฎหมายที่กล่าวมาแล้ว ดังนั้นจึงเป็นกฎหมายกลางที่จะประสานการพัฒนาสถาบันอุดมศึกษาทั้งรัฐและเอกชน

เหตุผลและความสำคัญ
กฎหมายการอุดมศึกษา พ.ศ.2562 ประกาศในราชกิจจานุเบกษาเมื่อวันที่ 1 พฤษภาคม 2562 มีผลใช้บังคับตั้งแต่วันที่ 2 พฤษภาคม 2562 จำนวนรวม 80 มาตรา โดยเหตุผลและความสำคัญ คือ โดยที่สถาบันอุดมศึกษามีบทบาทสำคัญในการเสริมสร้างพื้นฐานของการพัฒนากำลังคนของประเทศและการขับเคลื่อนประเทศไทยให้มีความเจริญก้าวหน้าตามนโยบายของรัฐบาล ประกอบกับปัจจุบันมีการจัดตั้งสถาบันอุดมศึกษาเพิ่มขึ้นเป็นจำนวนมาก รวมทั้งมีการจัดการด้านการอุดมศึกษาที่หลากหลาย เพื่อให้การจัดการอุดมศึกษาและการพัฒนาบุคลากรของประเทศเป็นไปอย่างมีคุณภาพและมาตรฐานทัดเทียมนานาอารยประเทศ สมควรส่งเสริมให้สถาบันอุดมศึกษามีระบบบริหารจัดการที่มีประสิทธิภาพ มีความเป็นอิสระทางวิชาการ สามารถพัฒนาผู้เรียนให้มีความคิดริเริ่มสร้างสรรค์ มีองค์ความรู้ทางวิชาการในแขนงต่างๆ ทันต่อการเปลี่ยนแปลงของโลก มีการวิจัยและการสร้างนวัตกรรมให้แก่กลุ่มอุตสาหกรรมเป้าหมาย ตลอดจนสามารถถ่ายทอดเทคโนโลยีไปสู่ภาคส่วนต่างๆ อย่างเหมาะสมเพื่อสร้างความเป็นเลิศในทางวิชาการและมีทักษะขั้นสูงในการประกอบวิชาชีพ สามารถตอบสนองความต้องการของภาครัฐและภาคเอกชนได้อย่างแท้จริง และส่งเสริมให้ผู้เรียนสามารถพัฒนาตนเองให้เป็นมนุษย์ที่สมบูรณ์ทั้งร่างกาย จิตใจ สติปัญญา มีคุณธรรม จริยธรรม และจิตสำนึกรับผิดชอบต่อสังคม เพื่อลดความเหลื่อมล้ำและแก้ปัญหาให้แก่สังคมส่วนรวมได้ อันจะนำไปสู่ความเจริญก้าวหน้าทางเศรษฐกิจและสังคม

หลักการและภารกิจของการอุดมศึกษา
หลักการทั่วไปในการจัดการอุดมศึกษา บัญญัติไว้ในมาตรา 9 ดังต่อไปนี้
(1) หลักความรับผิดชอบต่อสังคม
(2) หลักเสรีภาพทางวิชาการ
(3) หลักความเป็นอิสระ
(4) หลักความเสมอภาค
(5) หลักธรรมาภิบาล
(6) หลักการอื่นตามที่กำหนดในพระราชกฤษฎีกา

หลักการเหล่านี้เป็นพื้นฐานของการพัฒนากำลังคนเพื่อขับเคลื่อนประเทศไทยให้เจริญก้าวหน้าอย่างมีคุณภาพและมีมาตรฐานสากล
ภารกิจของการอุดมศึกษาได้กำหนดให้สถาบันอุดมศึกษามีหน้าที่และอำนาจ ซึ่งบัญญัติไว้ในมาตรา 26 ดังต่อไปนี้
(1) การจัดการศึกษา
(2) การวิจัยและการสร้างนวัตกรรม
(3) การบริการวิชาการแก่สังคม
(4) การทะนุบำรุงศิลปะและวัฒนธรรม
(5) หน้าที่และอำนาจอื่นตามที่กฎหมายกำหนด

กฎหมายฉบับนี้ยังคงยึดหลักการอุดมศึกษาที่ปรากฏในพระราชบัญญัติของสถาบันอุดมศึกษาของรัฐและเอกชน แต่เพิ่มความชัดเจนในภารกิจของวิจัยที่ต้องสามารถสร้างนวัตกรรม หรือสิ่งใหม่จากผลของการวิจัยด้วย เพราะที่ผ่านมาสถาบันอุดมศึกษาทำหน้าที่ในฐานะองค์กรจัดการศึกษาระดับที่สาม (tertiary) ที่แตกต่างจากระดับประถม (primary) และมัธยม (secondary) ในด้านการทำวิจัย ซึ่งแต่เดิมมุ่งเน้นนำมาใช้ในการเรียนการสอน และการสำเร็จการศึกษาระดับบัณฑิตศึกษามากกว่าการนำไปใช้จริง หรือเรียกว่า “งานวิจัยขึ้นหิ้ง”

การกำหนดภารกิจให้สถาบันอุดมศึกษาต้องสร้างหรือทำสิ่งใหม่ที่เป็นนวัตกรรม ย่อมเป็นการสร้างมูลค่าเพิ่มให้กับการจัดการศึกษาระดับนี้ อันสอดคล้องกับภารกิจของกระทรวงใหม่ทางการศึกษาด้วย

บทกำหนดโทษ
กฎหมายการศึกษาบางฉบับไม่มีสภาพบังคับหรือบทกำหนดโทษ เช่น พระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ.2542 แก้ไขเพิ่มเติม พ.ศ.2545 เป็นต้น สำหรับกฎหมายการอุดมศึกษาฉบับนี้มีบทกำหนดโทษในหมวด 9 ส่วนที่ 1 เป็นโทษทางปกครอง และส่วนที่ 2 เป็นโทษทางอาญา

โทษทางปกครอง เป็นโทษที่หน่วยงานมีอำนาจบังคับได้ตามที่กฎหมายกำหนด ได้แก่
(1) ผู้รับใบอนุญาตให้จัดตั้งสถาบันอุดมศึกษาเอกชนดำเนินการในเชิงพาณิชย์ โดยออกหลักทรัพย์เพื่อเสนอขายต่อประชาชน ให้เพิกถอนใบอนุญาตจัดตั้งตามกฎหมายว่าด้วยสถาบันอุดมศึกษาเอกชน (มาตรา 73)
(2) หน่วยงานของรัฐหรือหน่วยงานภาคเอกชน ไม่ส่งข้อมูลเกี่ยวกับการอุดมศึกษาให้กระทรวง เมื่อมีหนังสือเตือนแล้วภายในเวลาที่กำหนด ให้ได้รับสภาพบังคับที่เป็นผลร้าย โดยข้อเสนอของกระทรวง (มาตรา 74)

โทษทางอาญา ต้องฟ้องคดีให้ศาลบังคับ ได้แก่
(1) ผู้ใดฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามคำวินิจฉัยชี้ขาดหรือคำสั่งของรัฐมนตรีในกรณีที่มีปัญหาการดำเนินกิจการของสถาบันอุดมศึกษาของรัฐในสังกัดของกระทรวงที่ขัดต่อกฎหมายขัดความสงบเรียบร้อย ขัดต่อหลักธรรมาภิบาลอย่างร้ายแรง ต้องระวางโทษ จำคุกไม่เกินหนึ่งปี หรือปรับไม่เกินสองหมื่นบาท หรือทั้งจำทั้งปรับ (มาตรา 75)

(2) ผู้บริหารสถาบันอุดมศึกษาผู้ใดฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามคำสั่งของคณะกรรมการมาตรฐานการอุดมศึกษา ต้องระวางโทษจำคุกไม่เกินหนึ่งปี หรือปรับไม่เกินสองหมื่นบาท หรือทั้งจำทั้งปรับ (มาตรา 76)

(3) ผู้ใดฝ่าฝืนจ้างวานใช้ให้ผู้อื่นทำผลงานทางวิชาการ ไม่ว่าจะมีประโยชน์ตอบแทนหรือไม่ก็ตาม ต้องระวางโทษจำคุกไม่เกินสามปี หรือปรับไม่เกินหกหมื่นบาท หรือทั้งจำทั้งปรับ (มาตรา 77)

(4) นายกสภาสถาบันอุดมศึกษา กรรมการสภาสถาบันอุดมศึกษาผู้บริหาร อาจารย์ ผู้ปฏิบัติงานในสถาบันอุดมศึกษาผู้ใดใช้ตำแหน่งหน้าที่โดยทุจริต ครอบงำให้ผู้เรียนกระทำหรือไม่กระทำการใด ต้องระวางโทษจำคุกไม่เกินสามปี หรือปรับไม่เกินหกหมื่นบาท หรือทั้งจำทั้งปรับ หากครอบงำให้ผู้เรียนกระทำการในทางเพศ ผู้กระทำต้องระวางโทษหนักเป็นสองเท่า (มาตรา 78)

กล่าวโดยสรุป
พระราชบัญญัติการอุดมศึกษา พ.ศ.2562 ตราออกมาเพื่อรองรับกระทรวงใหม่ คือ “กระทรวงการอุดมศึกษา วิทยาศาสตร์ วิจัยและนวัตกรรม”

ดังนั้น บทบัญญัติของกฎหมายการอุดมศึกษาทั้งหลายทั้งปวงจึงเป็นเครื่องมือและกลไกให้กระทรวงใหม่สามารถขับเคลื่อนการอุดมศึกษาของประเทศไทยให้พัฒนาได้อย่างทัดเทียมกับนานาอารยประเทศ

ผศ.ดร.สมหมาย จันทร์เรือง