เจ้าคนนายคน ผู้ไม่รับผิดชอบ : โดย กล้า สมุทวณิช

มิตรสหายท่านหนึ่งเคยตั้งข้อสังเกตไว้ว่าช่วงห้าถึงสิบปีหลังนี้ ข้าราชการนั้นมี “ความเกรงใจ” ต่อประชาชนน้อยลงจนแทบไม่เหลือ

ซึ่งผมมานึกตามก็เห็นด้วย ดังปรากฏแสดงออกจากการทำงานหรือการตอบคำถามแบบที่ไม่เห็นหัวประชาชน เมื่อสังคมคลางแคลงใจมีปัญหาข้อสงสัย พวกเขาก็หาคำตอบอะไรก็ได้มาตอบไปส่งเดชแบบไม่ต้องสนใจว่าคำตอบนั้นจะฟังขึ้นหรือไม่ ตอบแบบขอไปที ไปจนถึงกับตอบแบบหน้าไม่อาย

หรือหนักกว่านั้นคือไม่ตอบอะไรเลยก็ได้ วางตัวเสมือนว่าตนหรือองค์กรนั้นอยู่บนที่สูงไม่จำเป็นต้องสนใจหรือ “ลดตัว” ลงไปเกลือกกลั้วฟังการตำหนิติฉินตอบคำถามของสังคม

แถมบางทีร้ายกว่า คือนอกจากไม่ตอบ ไม่ฟังแล้ว ยังคุกคามไล่ฟ้องคนตั้งคำถามเสียอีกต่างหาก

มีข้อสังเกตว่าการเริงอำนาจของฝ่ายข้าราชการและเจ้าหน้าที่ของรัฐนั้นค่อยๆ เติบโตเฟื่องฟูขึ้นมา พร้อมกับช่วงที่ประชาธิปไตยและการเมืองของพลเมืองแฟบฟุบถดถอย

เชื่อว่าอ่านถึงตรงนี้บางคนอาจจะเบะปากใส่ว่า มาอีหรอบนี้อีกแล้ว ข้อสรุปว่าโรคาแห่งสังคมรัฐล้วนเกิดขึ้นเพราะเผด็จการ และยาวิเศษครอบจักรวาลคือประชาธิปไตย

เชื่อเถิดว่าผู้เขียนก็เบื่อไม่น้อยกว่าใครที่จะต้องพูดย้ำหลักการที่สังคมอื่นเขาได้ข้อยุติไปหลายปีมะโว้แล้ว และก็ยอมรับว่าการเอาทุกอย่างไปผูกกับคำว่า “ประชาธิปไตย” นั้นออกจะสำเร็จรูป แต่ก็ไม่มีคำอธิบายอันใดที่ดีกว่านี้ในเชิงหลักการ

นั่นเพราะหากลองคิดตามว่า “ข้าราชการ” หรือ “เจ้าหน้าที่ของรัฐ” นั้นคือใคร?

ตาลุงบุญประคองข้างบ้านเราคงจะสั่งให้เราไปซื้อข้าวผัดโอเลี้ยงให้แกไม่ได้ เพราะเขาไม่ใช่พ่อใช่แม่เรา ถ้าเราจะทำให้ก็คงเป็นเรื่องน้ำใจ แต่ทำไมตาลุงบุญประคองคนเดียวกันนั้น หากไปนั่งบนสำนักงานเขต เขากลับมีอำนาจสั่งให้เรารื้อระเบียงบ้านที่รุกล้ำเข้ามาในทางสาธารณะได้ และถ้าเราไม่ทำแกก็สั่งให้คนมารื้อได้ ถ้ายังขัดขืนฝ่าฝืนก็อาจจะต้องติดคุกติดตะราง

ตาลุงข้างบ้านเอาอำนาจมาจากไหน? การใช้อำนาจในลักษณะดังกล่าวนั้นทำได้เพราะแกเป็น “ข้าราชการ” ที่มีหน้าที่และอำนาจในเรื่องนั้น เช่นเดียวกับข้าราชการทั้งหลายที่จะมีอำนาจที่สามารถจะก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล ไม่ว่าจะเป็นการถาวรหรือชั่วคราว หรือแม้แต่การลิดรอนสิทธิ เกณฑ์เราไปทำงาน จองจำไว้ในคุกตะราง หรือแม้แต่ยุติชีวิตเราก็ยังได้

อำนาจของข้าราชการที่ว่านั้นไม่ใช่ “พลัง” แบบอัศวินเจไดหรือซิธลอร์ดที่ติดตัวมาตั้งแต่เกิด ที่รอให้มีผู้มาสัมผัสแห่งพลังนั้นได้ก็มารับตัวไปฝึกปรือจนเติบใหญ่ได้บรรจุเป็นข้าราชการก็หาไม่

แต่อำนาจของข้าราชการมาจากการมอบอำนาจไปจาก “ประชาชน” อย่างเราที่ร่วมกันส่งอำนาจของเราแต่ละคนไปกองรวมกันไว้เป็นก้อนอำนาจใหญ่ เรียกว่าอำนาจรัฐ และจัดสรรอำนาจนั้นลงไปให้ “คน” อย่างเราท่านๆ ที่เข้ามาถือ “อำนาจรัฐ” เป็นการชั่วคราวได้ภายใต้เงื่อนไขและกรอบเวลาตามแต่เรื่อง

“ข้าราชการ” หรือ “เจ้าหน้าที่ของรัฐ” ก็คือผู้ที่ได้ถืออำนาจในลักษณะนั้นไว้

แล้วมันเกี่ยวกับประชาธิปไตยตรงไหน? นั่นก็เพราะว่าโดยอุดมคติแล้วการใช้อำนาจรัฐนั้นจะต้องมีที่มาจากประชาชนที่เป็นเจ้าของอำนาจนั้น เริ่มต้นจากตัวแทนคือสมาชิกรัฐสภาที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนเข้าไปทำหน้าที่นิติบัญญัติออกกฎหมายในสภา ซึ่งกฎหมายเหล่านั้นบางฉบับจะกำหนดมอบหมายอำนาจให้ข้าราชการหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐใช้อำนาจรัฐได้ ภายใต้เงื่อนไขและขอบเขตที่กฎหมายนั้นกำหนด

กฎหมายที่ตัวแทนของเราไปตราขึ้นในสภาและกำหนดมอบหมายการใช้อำนาจนั้นเอง ที่ทำให้นายบุญประคองที่เป็นตาลุงข้างบ้านเราสามารถสั่งการให้เรารื้อรั้วกันสาด หรือสั่งให้อาคารที่เราขอก่อสร้างนั้นต้องสร้างห้องน้ำเพิ่มได้

นี่คือที่มาของหลักการทางกฎหมายมหาชนว่า “ไม่มีกฎหมายให้อำนาจ (เจ้าหน้าที่ของรัฐ) ไว้ย่อมทำไม่ได้”

นอกจากนี้ ในการปกครองระบอบประชาธิปไตยแบบรัฐสภา สภาผู้แทนราษฎรที่มาจากการเลือกตั้งยังมีหน้าที่อีกอย่างหนึ่งนอกจากการออกกฎหมาย คือการให้ความเห็นชอบตั้งรัฐบาล ที่โดยปกติแล้วสภาผู้แทนราษฎรจะให้ความเห็นชอบบุคคลมาเป็นนายกรัฐมนตรี ซึ่งโดยปกติอีกเหมือนกัน ก็จะได้แก่หัวหน้าพรรค ซึ่งชนะการเลือกตั้งเข้ามาได้มากที่สุด หรือบุคคลซึ่งพรรคนั้นสนับสนุน จากนั้นนายกรัฐมนตรีก็จะจัดตั้งรัฐบาลและแต่งตั้งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงต่างๆ ซึ่งรัฐมนตรีนี้เองถือเป็นผู้บังคับบัญชาสูงสุดของข้าราชการทั้งหลาย

เช่นนี้โดยทางหลักการแล้ว จึงถือว่าข้าราชการนั้นจะได้รับอำนาจจากกฎหมายที่มีที่มาจากตัวแทนประชาชน และถูกกำกับดูแลโดยฝ่ายการเมืองที่มีที่มาจากประชาชน ส่วนฝ่ายการเมืองนั้นก็ต้องรับผิดชอบต่อประชาชนผู้เลือกตนเองเข้าไปผ่านกระบวนการเลือกตั้ง

นี่คือห่วงโซ่ความสมบูรณ์ของความรับผิดชอบ (Accountability)

อย่างไรก็ตาม หากจะตั้งข้อสังเกตว่าข้าราชการตุลาการหายไปไหนจากวงจรนี้ ตามหลักการแล้ว ฝ่ายตุลาการนั้นได้รับเอกสิทธิ์แห่งความเป็นอิสระ แต่จะอิสระอย่างไรก็ตามก็ต้องตัดสินหรือทำงานกันไปภายใต้กฎหมายที่ออกโดยตัวแทนของประชาชน และในหลายประเทศ ฝ่ายตุลาการจะต้องได้รับความเห็นชอบในการเข้าสู่ตำแหน่งจากฝ่ายการเมืองซึ่งอาจจะเป็นรัฐสภาหรือรัฐบาลก็ได้ รวมถึงอาจถูกถอดถอนจากองค์กรเหล่านั้นก็ได้เช่นกัน

แต่โดยระบบของไทยมีจารีตของเราเองที่ถือว่าตุลาการนั้นเป็น “ข้าราชการระดับพิเศษ” ที่จะได้รับเอกสิทธิ์และอภิสิทธิ์บางประการ เช่น ได้รับเงินเดือนสูงกว่าข้าราชการประเภทอื่นๆ รวมถึงสิทธิประโยชน์อื่นๆ โดยเราเชื่อว่าสิ่งเหล่านั้นจะทำให้ข้าราชการตุลาการปฏิบัติหน้าที่ได้อย่างเป็นอิสระไม่อยู่ภายใต้การครอบงำของผู้ใดให้เกิดความเสื่อมเสียหรือกระทบกระเทือนต่อการรักษาความยุติธรรม

และในทางกฎหมาย เรายอมให้ฝ่ายตุลาการนั้นตรวจสอบภายในกันเองผ่านองค์กรบริหารงานบุคคลของพวกเขา โดยไม่มีอำนาจภายนอกสามารถตรวจสอบในเชิงทบทวนกลับแก้การใช้อำนาจในการบริหารงานบุคคลของพวกเขาได้

อย่างไรก็ตามก่อนหน้านี้ องค์กรตุลาการเองก็มี “จารีต” ของตนที่จะรักษาจรรยาและการวางตัวเพื่อให้สังคมยอมรับนับถือและศรัทธาสมกับที่ไว้วางใจมอบเอกสิทธิ์และความเป็นอิสระให้ อย่างที่เราคงเคยได้ยินว่าบรรพตุลาการนั้นใช้ชีวิตสงบเรียบร้อยสมถะ ผู้พิพากษาสมัยก่อนนั้นไม่ค่อยมีเพื่อนมีฝูง นอกจากผู้คนในแวดวงเดียวกันหรือในวงการที่ไม่น่าจะมีผลประโยชน์ขัดกันได้ ส่วนมิตรสหายที่อยู่ในกระบวนยุติธรรมที่อาจจะเป็นคู่ความหรือคู่กรณีในศาลก็มักจะงดเว้นการคบหาหรือให้ความสนิทสนมเป็นพิเศษ ที่หมิ่นเหม่จะเกิดข้อครหาถึงความเป็นกลางและความเป็นธรรม

แต่ดูเหมือนกับว่าค่านิยมที่กล่าวไปนี้อาจจะเปลี่ยนแปลงหรือลบเลือนไปแล้ว

อย่างไรก็ตาม อย่างที่มิตรสหายตั้งข้อสังเกตไว้ว่าการเริงอำนาจของฝ่ายราชการที่เกิดขึ้นมาได้ราวๆ สิบปี มีต้นกำเนิดมาจากกระแสความรังเกียจรังชัง “นักการเมือง” ที่ “ชาวบ้าน” เลือกมาไปพร้อมๆ กับการยกระดับ “ข้าราชการ” โดยเฉพาะข้าราชการบางประเภทว่ามีความชอบธรรมเหนือกว่านักการเมือง

ทั้งนี้ เป็นไปเพียงเพื่อต้องการต่อต้านหรือขับไล่นักการเมืองที่ฝ่ายตัวเองไม่ชอบหน้าเท่านั้น หากผลข้างเคียงของมันคือการที่ฝ่ายข้าราชการไม่ว่าจะฝ่ายไหนนั้นรู้สึกเป็นเอกเทศแยกตัวออกจาก “ความรับผิดชอบ” ที่ต้องมีต่อประชาชนมากขึ้นไปทุกที

เพราะสิ่งสำคัญที่สุดคือทัศนคติ เดิมทีนั้นด้วยบริบททางประวัติศาสตร์ ข้าราชการนั้นถือเป็น “เจ้าขุนมูลนาย” หรือ “เจ้าคนนายคน” ส่วนประชาชนนั้นเป็น “ราษฎร” ใต้ปกครองที่ต้องได้รับความช่วยเหลือสงเคราะห์บำบัดทุกข์บำรุงสุขตามหน้าที่ แม้มันจะไม่ใช่เรื่องเสียหายเสียทีเดียวนัก เพราะหากระบบมันทำงานไปได้ตามปกติ ประชาชนก็ได้รับการดูแลในระดับหนึ่งได้ไม่เดือดร้อน

แต่เมื่อทัศนคตินี้ไม่ได้มองว่าประชาชนเป็นองค์ประธานแห่งสิทธิ หรือเป็นที่มาของการใช้อำนาจรัฐของข้าราชการ ในการตัดสินใจหรือการปฏิบัติหน้าที่ ทางฝ่ายรัฐจึงมองประโยชน์ ความสะดวกในการบริหารราชการยิ่งกว่าประโยชน์ของประชาชน

ทัศนคติเหล่านี้สะท้อนผ่านการทำงานต่างๆ ในสมัยก่อน ที่เราจะจำได้ว่า การติดต่อราชการนั้นยากลำบาก ประชาชนจะต้องเป็นฝ่ายตระเตรียมทุกอย่างให้พร้อมที่สุด หากเรื่องนั้นมีขั้นตอนยุ่งยากในส่วนใด ก็แน่นอนว่าประชาชนจะต้องรับภาระแห่งความยุ่งยากนั้นไป – ใครเคยติดต่อคัดสำเนาหรือดำเนินการทางทะเบียนสมัยสักสามสิบสี่สิบปีก่อนคงจะพอนึกออก

จนเมื่อมีการปฏิรูประบบราชการกันเมื่อราวๆ ช่วงปี 2545 นั่นแหละ ข้าราชการจึงค่อยๆ เปลี่ยนมาเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐผู้ต้องรับผิดชอบและทำงานให้ประชาชน โดยมีประชาชนเป็นศูนย์กลางประธานแห่งสิทธิ ในหน่วยงานของรัฐที่ติดต่อกับประชาชนจะต้องมีศูนย์ One stop service เพื่ออำนวยความสะดวกและลดขั้นตอนอันยุ่งยาก พร้อมกับกฎหมายที่ได้รับการปฏิรูปขึ้นมาพร้อมๆ กับรัฐธรรมนูญ 2540 เช่น กฎหมายข้อมูลข่าวสาร กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง มีองค์กรผู้ตรวจการแผ่นดินและศาลปกครองมาเพื่อให้ประชาชนใช้สิทธิโต้แย้งต่อหน่วยงานของรัฐได้ทั้งแบบมีและไม่มีข้อพิพาท

ทัศนคติแบบใหม่ที่สอดคล้องกับประชาธิปไตยนี้ยังไม่ทันที่จะก่อร่างลงรากได้แข็งแรง ก็ถูกถอนทิ้งพร้อมกับที่ข้าราชการทั้งหลายภูมิใจเหลือเกินกับสติ๊กเกอร์ติดรถยนต์ประมาณว่า “ข้าราชการคือข้ารับใช้แผ่นดิน” แต่ก็ไม่รู้ว่า “แผ่นดิน” อันเป็นนามธรรมนั้นมีความหมายถึงอะไรกันแน่

นอกจากนี้ การรัฐประหารสองครั้งในปี 2549 และ 2557 นั้น ก็ยังสร้างวัฒนธรรมแห่งความไม่รับผิดชอบขึ้น ด้วยรัฐธรรมนูญชั่วคราวที่ให้อำนาจคณะรัฐประหารสามารถใช้อำนาจอะไรก็ได้ โดยปราศจากความรับผิดชอบใดๆ ทั้งในทางแพ่ง ทางอาญา ทางปกครอง หรือทางรัฐธรรมนูญ เช่น มาตรา 44 ที่เรารู้จักกันดี

ความไม่ (ต้อง) รับผิดชอบนี้ถูกสร้างขึ้นเป็นค่านิยมใหม่ และเริ่มปรากฏในกฎหมายที่ตราขึ้นในยุคสมัยแห่งคณะรัฐประหาร เช่น กฎหมายข่าวกรองปี 2562 มาตรา 6 ให้อำนาจฝ่ายรัฐใช้เครื่องมืออิเล็กทรอนิกส์ เครื่องมือทางวิทยาศาสตร์ เครื่องโทรคมนาคม หรือเทคโนโลยีอื่นใด เพื่อให้ได้มาซึ่งข้อมูลที่ประสงค์จากประชาชนได้ โดยมีเงื่อนไขว่าหากได้กระทำตามหน้าที่และอำนาจโดยสุจริตตามสมควรแก่เหตุแล้ว และเป็นไปเพื่อประโยชน์ด้านความมั่นคงหรือการป้องกันภัยสาธารณะ ให้ถือว่าเป็นการกระทำโดยชอบด้วยกฎหมายโดยอัตโนมัติ

ดังนี้ ถ้าเราเห็นข่าวว่าเจ้าหน้าที่ของรัฐหรือข้าราชการทำตัวยิ่งใหญ่ไม่เห็นหัวใคร ตอบคำถามส่งเดชข้างๆ คูๆ หรือโมโหโกรธาฟ้องร้องตั้งตัวเป็นศัตรูกับประชาชนแล้ว ก็ขอให้ทราบเถิดว่า มันเกิดจากการบ่มเพาะมาด้วยเหตุนั้น

ด้วยความ “รังเกียจ” ฝ่ายนักการเมืองอย่างเกินพอดี จนไปประเคนอำนาจให้ข้าราชการที่ควรจะต้องเป็นผู้รับใช้ประชาชนนั้นกลับไปเป็นเจ้าคนนายคนผู้ไม่จำต้องรับผิดชอบอีกครั้ง

บทความก่อนหน้านี้ตร.ขอสอบปากคำ’ช.เอ ณ บางช้าง’-พวก ก่อนพิจารณาออกหมายเรียก’จอห์น รัชตะ’ให้ปากคำ
บทความถัดไป‘จุรินทร์’ ชนะขาด! คว้าเก้าอี้ หัวหน้าพรรคประชาธิปัตย์ คนที่ 8