ยุทธศาสตร์สหรัฐและทรรศนะอาเซียน ว่าด้วย‘อินโด-แปซิฟิก’ : โดย ดร.ชัยยงค์ สัจจิพานนท์

“อินโด-แปซิฟิก” (Indo-Pacific) เป็นคำเก่าทางภูมิศาสตร์ แต่เป็นคำใหม่ทางการเมืองที่สร้างความปั่นป่วนไปทั่วโลก
นับแต่ที่โดนัลด์ ทรัมป์ โชว์วิสัยทัศน์ว่า สหรัฐจะทำให้อินโด-แปซิฟิก เป็น “ภูมิภาค” ที่ “เสรี และเปิดกว้าง” (Free and Open Indo-Pacific – FOIP) ในที่ประชุม APEC CEO Summit ที่เวียดนาม เมื่อปลายปี 2560 จนถึงวันนี้ยังไม่มีใครให้นิยาม “อินโด-แปซิฟิก” ได้เป็นที่ยอมรับ
สหรัฐเพียงแต่บอกในยุทธศาสตร์ความมั่นคงปี 2560 (2017 National Security Strategy -NSS) ว่า “อินโด-แปซิฟิก” คืออาณาบริเวณตั้งแต่ “ชายฝั่งตะวันตกของอินเดีย ไปถึงชายฝั่งตะวันตกของสหรัฐ” ภูมิภาคนี้จึงครอบคลุมเอเชียตะวันออก เอเชียตะวันออกเฉียงใต้ อินเดียและเอเชียใต้ ออสเตรเลียและนิวซีแลนด์ ไปจนถึงหมู่เกาะแปซิฟิก
ส่วนญี่ปุ่น นายกรัฐมนตรีชินโสะ อาเบะ พูดเรื่องการรวมตัวของจตุรมิตรฝ่ายประชาธิปไตยในอินโด-แปซิฟิก (สหรัฐ ญี่ปุ่น ออสเตรเลีย อินเดีย) ตั้งแต่ปี 2550 และมียุทธศาสตร์ FOIP เมื่อปี 2560 แต่เน้นว่า “อินโด-แปซิฟิก” ของญี่ปุ่นมุ่งเชื่อมโยงทวีปเอเชียกับแอฟริกา
ขณะที่ออสเตรเลียระบุใน 2013 Defence White Paper ว่า อินโด-แปซิฟิก คือวงโค้งทางยุทธศาสตร์ (strategic arc) เชื่อมต่อมหาสมุทรอินเดียกับแปซิฟิก โดยผ่านเอเชียตะวันออกเฉียงใต้
อินเดียยอมรับการใช้คำศัพท์ “ภูมิภาคอินโด-แปซิฟิก” ในฐานะส่วนหนึ่งของนโยบาย “ Act East Policy” มาตั้งแต่ปี 2560 โดยไม่ได้ให้คำจำกัดความ แต่พอใจใช้ศัพท์นี้ เพราะสนองยุทธศาสตร์อินเดียที่กำลังกังวลกับการขยายบทบาทและอำนาจบารมีของจีนในมหาสมุทรอินเดีย
ในส่วนฝรั่งเศส ซึ่งถือตนเป็นหนึ่งในประเทศอินโด-แปซิฟิก (โดยอ้างการมีดินแดนและหมู่เกาะของตนในทั้งสองมหาสมุทร) ได้ออกเอกสารเชิงยุทธศาสตร์ “France and Security in the Indo-Pacific” เมื่อเดือนพฤษภาคม 2562 บอกว่า อินโด-แปซิฟิกนั้น ครอบคลุมไปจนจรดชายฝั่งแอฟริกาตะวันออก
ส่วนจีนไม่ว่าใครจะพูดอย่างไร ก็ปักใจเชื่อว่า นี่คือยุทธศาสตร์ต่อต้านจีน

ยุทธศาสตร์อินโด-แปซิฟิกของสหรัฐ
สหรัฐถือว่า ณ ยามนี้ “อินโด-แปซิฟิก” คือ สนามยุทธ์อันดับต้น (“Priority Theater”)ของตน
แต่จริงๆ แล้ว สหรัฐไม่เคยเขียนยุทธศาสตร์อินโด-แปซิฟิก ไว้เป็นเป็นเรื่องเป็นราว และพูดไว้เพียงในเอกสารยุทธศาสตร์ NSS ปี 2017 และยุทธศาสตร์การป้องกันประเทศ (2018 National Defense Strategy-NDS) ปี 2561 และเพิ่งมีรายงาน Indo-Pacific Strategy Report ออกมาเมื่อ 1 มิถุนายน 2562

กล่าวอย่างรวบยอด หัวใจของยุทธศาสตร์ของสหรัฐ คือหลักการ FOIP ประกอบด้วยวิสัยทัศน์ 3S มี 3 เสาหลัก และการดำเนินการ 3 Ps

วิสัยทัศน์ 3S คือ การเคารพอธิปไตย (Sovereignty) การสร้างความเข้มแข็งแก่พันธมิตรและหุ้นส่วน (Strong) และการไม่ให้ประเทศในภูมิภาคตกเป็นบริวารในอิทธิพลของใคร (Satellites to None)

ส่วนเสาหลัก 3 ต้น ได้แก่ 1) ด้านการเมืองการปกครอง คือ มุ่งทำให้อินโด-แปซิฟิก เป็นภูมิภาคที่ปลอดจากการคุกคามของประเทศใด เคารพกฎหมาย (rules-based international order) เคารพสิทธิมนุษยชน และส่งเสริมคุณค่าประชาธิปไตย 2) ด้านเศรษฐกิจ คือการมีการค้าเสรี มีการค้าการลงทุนที่เป็นธรรม และเชื่อมโยงอย่างไม่มีการปิดกั้นทั้งทางเรือ ทางอากาศ และทางไซเบอร์ 3) ด้านความมั่นคง เน้นความมั่นคงในการเดินเรือ การเดินอากาศ และการสู้กับอาชญากรรมข้ามชาติ โจรสลัด และการก่อการร้าย ส่วนการดำเนินการ 3 Ps ได้แก่ 1) Preparedness คือการเสริมสร้างขีดความสามารถทางทหาร การลงทุนเพื่อการพัฒนากองทัพ และเทคโนโลยีทางทหาร 2) Partnerships ได้แก่ การร่วมมือกับพันธมิตร/หุ้นส่วนสร้างเสริมสมรรถนะและพัฒนาความสามารถในการปฏิบัติร่วม (interoperability) เป็นต้น 3) Promoting a Networked Region) ได้แก่ การสร้างเครือข่ายพันธมิตร โดยอาศัยกลไกทวีภาคี ไตรภาคี และพหุภาคี และการสร้าง “สถาปัตยกรรมทางความมั่นคงแบบเครือข่าย” ในภูมิภาค

มองโดยรวม ยุทธศาสตร์ FOIP เน้นหนักทางการทหาร สะท้อนการจัดแถวแนวร่วมทางยุทธศาสตร์ใหม่ภายใต้การนำของสหรัฐ รวมทั้งการรวมตัวอย่างหลวมๆ ของจตุรมิตรเป็นกลุ่ม QUAD ซึ่งถูกค่อนแคะว่าเป็นการสร้างนาโต้เอเชีย (Asian Nato)

ส่วนในทางเศรษฐกิจ สหรัฐเร่งดำเนินการหลายด้าน เช่น ออกกฎหมาย BUILD (Better Utilization of Investment Leading to Development) เมื่อเดือนตุลาคม 2561 ตั้งเป้าระดมเงินลงทุน 60,000 ล้านดอลลาร์สหรัฐ เพื่อพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานตามโครงการ ITAN (Infrastructure Transaction and Assistance Network) การเชื่อมโยงคมนาคม และเชื่อมโยงดิจิทัล (Digital Connectivity) และลงทุนด้านพลังงานตามโครงการ EDGE (Enhancing Development and Growth through Energy (EDGE) พร้อมทั้งออกกฎหมาย Asia Reassurance Initiative Act (ARIA) เมื่อเดือนตุลาคม 2561 มีเงินลงทุนในเอเชียเบื้องต้น 2,100 ล้านดอลลาร์สหรัฐ เป็นต้น

ญี่ปุ่นมีข้อเสนอโครงการ EPQI (Expanded Partnership for Quality Infrastructure) งบลงทุน 11,000 ล้านดอลลาร์สหรัฐ ระยะ 5 ปี เป็นทางเลือกแข่งกับ BRI ของจีน นอกจากนั้น สหรัฐ ญี่ปุ่น และออสเตร
เลียได้ร่วมกันดำเนินโครงการไตรภาคีเพื่อพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานในอินโด-แปซิฟิก (Trilateral Partnership for infrastructure investment in the Indo-Pacific) โดยเริ่มโครงการแรกในในปาปัวนิวกินี

เมื่ออ่านอีกชั้นหนึ่ง จึงมองได้ว่า ยุทธศาสตร์ FOIP ของสหรัฐ มีเป้าใหญ่คือจีน และขับเคลื่อนด้วยยุทธวิธี (ที่สหรัฐไม่ได้พูด) 5C คือการเผชิญหน้า (Confrontation) การปิดกั้น (Containment) การถ่วงดุล (Counterbalance) การปิดล้อม (Circlement) และการแข่งขัน (Competition) ซึ่งเสี่ยงที่จะนำไปสู่อีกหนึ่ง C คือ ความขัดแย้ง (Conflict) กับจีน เรื่องนี้เห็นได้ชัดเจนจากเอกสาร NSS และ NDS ซึ่งเรียกจีนว่าเป็น “Revisionist Power” หรือประเทศที่บั่นทอนกฎระเบียบของภูมิภาค (rules-based order) โจมตีจีนว่าใช้เครื่องมือทางทหารและเศรษฐกิจคุกคามประเทศอื่นเพื่อครอบครองครอบงำภูมิภาค นอกจากนั้น ยังโจมตีพฤติการณ์ทางทหารของจีนในทะเลจีนใต้ และโจมตีโมเดลการเมืองและเศรษฐกิจแบบจีน เป็นต้น

สหรัฐบอกว่า ยุทธศาสตร์ของตนไม่ปิดกั้น ไม่ทิ้งใครไว้ข้างหลัง (inclusive) และพร้อมร่วมมือกับจีนในทุกทาง “ที่เป็นไปได้” แต่เหมือนจะเป็นการพูดให้ฟังดูดี มากกว่าเป็นจุดประสงค์ทางยุทธศาสตร์

สหรัฐบอกว่า ไม่ต้องการให้ใครเลือกข้างตน แต่ให้เลือกข้าง “ความถูกต้อง” รวมทั้งการยึดคุณค่าประชาธิปไตย สิทธิมนุษยชน และทุนนิยมเสรี อ่านอย่างไรก็แปลว่าให้ “เอียง” ข้างสหรัฐ

ทรรศนะอาเซียนว่าด้วยอินโด-แปซิฟิก (AOIP)
อาจเป็นเพราะยุทธศาสตร์ FOIP ของสหรัฐ คือการเผชิญหน้า ท้าประลองกับจีนอย่างไม่ปิดบัง อาเซียนจึงต้องใช้เวลาใคร่ครวญอยู่นานก่อนออกเอกสาร “ทรรศนะ” (ASEAN Outlook on the Indo-Pacific-AOIP) ในช่วงประชุมสุดยอดที่กรุงเทพฯ เมื่อ 22-23 มิถุนายนที่ผ่านมา

เอกสารทรรศนะของอาเซียน เป็นการมองฉีกมุม เป็นเรื่องเล่าใหม่ (New Strategic Narrative) ว่าด้วยอินโด-แปซิฟิก โดยมีข้อแตกต่างที่สำคัญคือ

1.สหรัฐ (รวมทั้งอินเดีย และออสเตรเลีย) เห็นว่า อินโด-แปซิฟิก คือกระบวนทัศน์ หรือนวัตกรรมใหม่ทางภูมิรัฐศาสตร์ (geopolitical construct) คือ ระบบเดียวกันทางยุทธศาสตร์ หรืออภิภูมิภาค (Megaregion) อาเซียนบอกว่า อินโด-แปซิฟิก คือ การเชื่อมกันแบบไร้รอยต่อของเอเชีย-แปซิฟิกกับภูมิภาคมหาสมุทรอินเดีย โดยอาเซียนต้องมีบทบาทเป็นแกนกลางระหว่างทั้งสองภูมิภาค

2.AOIP ไม่ใช่ปฏิญญา (Declaration) ไม่ใช่ยุทธศาสตร์ ไม่ใช่ความตกลง ไม่ใช่แม้เอกสารวิสัยทัศน์ และไม่ผูกมัดใคร AOIP บอกว่า อาเซียนจะมีเอกสารที่เหมาะสมเรื่องอินโด-แปซิฟิกต่อไป อาจเป็นดังที่อินโดนีเซียมองไกลว่าน่าจะมีการลงนามสนธิสัญญามิตรภาพและความร่วมมืออินโด-แปซิฟิก เหมือน Treaty of Amity and Cooperation (TAC) ของอาเซียน

3.สหรัฐ เน้นมิติความมั่นคง การทหาร และการแข่งขันทางยุทธศาสตร์ ส่วนอาเซียนมุ่งความร่วมมือทางทะเล (maritime domain) การพัฒนา การพัฒนาอย่างยั่งยืน (Sustainable Development Goals-SDGs) และการเชื่อมโยงโครงสร้างพื้นฐาน (Connecting Connectivities) ทั้งหลาย เช่น BRI กับ Master Plan on ASEAN Connectivity (MPAC) และ EQPI ของญี่ปุ่น เป็นต้น

สิ่งที่สอดคล้องกันระหว่าง FOIP กับ AOIP คือการเป็นแกนกลางของอาเซียน (ASEAN Centrality) ได้แก่ การใช้สถาปัตยกรรมทางความมั่นคงและเศรษฐกิจที่อาเซียนเป็นตัวนำ เช่น EAS (East Asia Summit) ARF (ASEAN Regional Forum) และ ASEAN Defence Ministers Meeting Plus (ADMM-Plus) เป็นแกนนำในการสานเสวนา ดำเนินการและแก้ไขปัญหา ไม่มีการสร้างกลไกใหม่ ไม่รื้อของเก่า และสิ่งที่สอดคล้องต้องกันอีกประการคือต่างเห็นความสำคัญและมุ่งเพิ่มพูนความร่วมมือกับภูมิภาคมหาสมุทรอินเดีย

เมื่อเปรียบเทียบกัน แนวทาง 5C ของสหรัฐมุ่งสกัดกั้นจีน แต่แนวทางของอาเซียนพอสรุปได้ว่ามี 5C คือ การสร้างประชาคม (Community) เน้นความร่วมมือ (Cooperation) การเชื่อมโยง (Connectivity) การเสริมเติม (Complementarity) จากความร่วมมือ/โครงสร้าง/กลไกที่มีอยู่แล้ว โดยมีกรอบใหญ่คือ ASEAN Centrality ซึ่งอาเซียนประกาศตัวเล่นบทคนกลางที่ตรงไปตรงมา (“honest broker”)

ในภาพรวม AOIP เป็นมิตรกับสหรัฐ เป็นมิตรกับจีน และเป็นมิตรกับสิ่งแวดล้อม (ทางภูมิรัฐศาสตร์) AOIP ไม่ใช่ผลผลิตสุดท้าย แต่เป็นกระบวนการซึ่งปล่อย “ที่ว่าง” ทางรายละเอียดไว้รอเติมเต็ม จะมีอะไรหลังจากนี้ เป็นเรื่องที่ต้องติดตามกันต่อไป

ดร.ชัยยงค์ สัจจิพานนท์
อดีตเอกอัครราชทูต ณ กรุงวอชิงตัน

บทความก่อนหน้านี้‘มิน-พีชญา’ สวยเจิดส่งท้ายปารีส จัดเต็มแฟชั่นโอต์กูตูร์ลงปกนิตยสาร
บทความถัดไปบทนำ 6 กรกฎาคม : รับน้อง-ยิ่งระบาด