เดินหน้าประเทศไทย นโยบายการจัดการศึกษาขั้นพื้นฐานที่ต่อกันเป็นสะพาน : โดย สุรชัย เทียนขาว
แผนการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ.2560-2579 กว่าจะได้มาถึงที่ประชุมคณะรัฐมนตรีในคราวประชุมเมื่อวันที่ 14 มีนาคม 2560 ได้ใช้ทรัพยากรต่างๆ เป็นจำนวนมาก ทั้งด้านเวลา เงิน พลังสมองของทุกภาคส่วนโดยมุ่งหวังที่จะใช้เป็นกรอบทิศทางในการจัดการศึกษาของประเทศ โดยยึดหลักสำคัญในการจัดการศึกษา ได้แก่ หลักการจัดการศึกษาเพื่อปวงชน หลักการจัดการศึกษา เพื่อความเท่าเทียมและทั่วถึง หลักปรัชญาเศรษฐกิจพอเพียง หลักการมีส่วนร่วมของทุกภาคส่วนของสังคม และยึดหลักตามเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืน มีการกำหนดยุทธศาสตร์ในการพัฒนาการศึกษา 6 ยุทธศาสตร์ด้วยกันดังนี้
ยุทธศาสตร์ที่ 1 การจัดการศึกษาเพื่อความมั่นคงของสังคม และประเทศชาติ
ยุทธศาสตร์ที่ 2 การผลิต และพัฒนากำลังคนการวิจัย และนวัตกรรมเพื่อสร้างขีดความสามารถในการแข่งขันของประเทศ
ยุทธศาสตร์ที่ 3 การพัฒนาศักยภาพคนทุกช่วงวัย และการสร้างสังคมแห่งการเรียนรู้
ยุทธศาสตร์ที่ 4 การสร้างโอกาสความเสมอภาคและความเท่าเทียมทางการศึกษา
ยุทธศาสตร์ที่ 5 การจัดการศึกษา เพื่อสร้างเสริมคุณภาพชีวิตที่เป็นมิตรกับสิ่งแวดล้อม
ยุทธศาสตร์ที่ 6 การพัฒนาประสิทธิภาพของระบบบริหารจัดการศึกษา
ในแต่ละยุทธศาสตร์ มีวัตถุประสงค์ เป้าหมายและตัวชี้วัด แผนงานและโครงการไว้อย่างชัดเจน ซึ่งเป็นแนวทางในเชิงปฏิรูปแม้ว่ายังไม่มีการปรับกฎหมายการศึกษา (พ.ร.บ.การศึกษาแห่งชาติ) แต่ก็มีแผนปฏิรูปการศึกษาไว้แล้ว โดยเฉพาะอย่างยิ่งการจัดการศึกษาขั้นพื้นฐานซึ่งเป็นการศึกษาของประเทศนี้ รัฐบาลชุดใหม่ควรให้ความสำคัญเป็นพิเศษมิฉะนั้นประเทศไทยอาจไม่สามารถก้าวข้ามกับดัก รวมทั้งการเป็นรัฐบาลผสมที่มีเสียงในสภาผู้แทนราษฎรระหว่างฝ่ายรัฐบาลและฝ่ายค้านค่อนข้างใกล้เคียงกัน
นโยบายด้านการศึกษาจึงควรยึดแผนการศึกษาแห่งชาติเป็นตัวตั้งในการกำหนดนโยบายด้านการศึกษาของรัฐบาล เพื่อให้เกิดความต่อเนื่องและเชื่อมโยงกับสิ่งที่มีการดำเนินการมาแล้วในรัฐบาลที่ผ่านมา เพราะการศึกษาขั้นพื้นฐานเป็นระดับการศึกษาที่เป็นเสาหลักของประเทศที่รัฐมนตรีกระทรวงศึกษาธิการไม่ควรยึดตนเป็นสำคัญควรเน้นการมีส่วนร่วมเป็นสำคัญ
ขออนุญาตเสนอความเห็นในฐานะประชาชน 1 เสียง (ได้รับฟังมาจากหลายๆ เสียง) ต่อทีมรัฐมนตรีที่มาจาก 3 พรรคด้วยการใช้เทคนิคการทำงานของมด
มดมีเทคนิคการทำงานที่ควรใช้เป็นแบบอย่างการทำงานเพื่อให้เกิดผลสำเร็จ ก็คือ “มดรู้จักการต่อกันเป็นสะพาน”
การเดินหน้าการจัดการศึกษาของการศึกษาขั้นพื้นฐานจึงควรเชื่อมโยงในการจัดการศึกษาของรัฐบาลที่ผ่านมา (5 ปี) กับแนวนโยบายการศึกษาของรัฐบาลชุดใหม่ โดยทีมรัฐมนตรีทั้ง 3 ท่าน ซึ่งควรคำนึงถึงความยุ่งยากในการทำงานของครู การเรียนของนักเรียน ความเดือดร้อนของผู้ปกครองนักเรียน และประชาชนทุกภาคส่วนของประเทศที่จะต้องเตรียมการใหม่เพื่อรองรับการบริหารประเทศที่เน้นการรวมศูนย์เป็นสำคัญซึ่งในปัจจุบันมีโรงเรียนจำนวนมากได้ปรับระบบการศึกษาของตนได้เอง (โรงเรียนดาวฤกษ์)
สำหรับประเด็นที่เป็นข้อเสนอต่อคณะรัฐมนตรี (กระทรวงศึกษาธิการ) ที่เห็นว่าเป็นเรื่องที่ควรให้การสนับสนุนอย่างยิ่งเพื่อปฏิรูปโรงเรียนอย่างต่อเนื่องคือ โครงการโรงเรียนประชารัฐและโรงเรียนร่วมพัฒนา (partnership school) โรงเรียนทั้ง 2 โครงการเป็นโรงเรียนที่อยู่ในสังกัดภาครัฐเป็นส่วนใหญ่ และสามารถตอบสนองหลักสำคัญของการจัดการศึกษาตามแผนการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ.2560-2579 อย่างแท้จริง โดยเฉพาะอย่างยิ่งหลักการจัดการศึกษาเพื่อปวงชน หลักการจัดการศึกษาเพื่อความเท่าเทียมและทั่วถึง และหลักการมีส่วนร่วมของทุกภาคส่วนของสังคม
สำหรับโครงการโรงเรียนประชารัฐ เป็นการผสมผสานความร่วมมือในการจัดการศึกษาของภาครัฐ เอกชนและภาคสังคม โดยมีหน่วยงานที่รวมพลังเพื่อขับเคลื่อนและยกระดับการศึกษาของประเทศไทย ประกอบด้วย กระทรวงศึกษาธิการ กระทรวงเทคโนโลยีสารสนเทศและการสื่อสาร กระทรวงวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี ภาคเอกชน 22 หน่วยงาน และภาคประชาสังคม มีเป้าหมายโรงเรียนทั้งสิ้น 7,424 โรงเรียน เริ่มดำเนินการ เมื่อปี พ.ศ.2559
เป้าหมายของโครงการคือ 1) โรงเรียนได้รับการสนับสนุนจากภาคเอกชนด้านโครงสร้างพื้นฐาน สื่อการเรียนการสอน และระบบฐานข้อมูล 2) ผู้บริหารได้รับการพัฒนาสมรรถนะความเป็นผู้นำ และการบริหารจัดการโรงเรียนประชารัฐ 3) ครูได้รับความรู้ประสบการณ์การพัฒนารูปแบบการเรียนรู้ที่หลากหลาย 4) นักเรียนได้รับการพัฒนาเต็มตามศักยภาพ และความรู้คู่คุณธรรม และ 5) ผู้ปกครอง ชุมชน ได้มีส่วนร่วมในการจัดการศึกษา และสนับสนุนการศึกษา ส่วนโครงการโรงเรียนร่วมพัฒนา (Partnership School) เป็นโรงเรียนที่เริ่มดำเนินการครอบคลุมพื้นที่ทั่วประเทศตั้งแต่ปีการศึกษา 2561 ในระยะเริ่มต้นมีโรงเรียนเข้าร่วมโครงการ 50 แห่ง หน่วยสนับสนุนจากเอกชนจำนวน 12 หน่วยงาน และในปี 2562 มีโรงเรียนเข้าร่วมโครงการเพิ่มขึ้นอีก 84 โรงเรียน และมีหน่วยงานสนับสนุนถึง 27 หน่วยงาน
ในปัจจุบันโรงเรียนที่เข้าร่วมโครงการมีทั้งสิ้น 134 โรงเรียน ในพื้นที่ 54 จังหวัด
โดยมีวัตถุประสงค์ 4 ข้อ คือ 1) เพื่อสร้างการมีส่วนร่วมของภาคส่วนต่างๆ ในการบริหารจัดการ ร่วมพัฒนา และสนับสนุนสถานศึกษาในสังกัดกระทรวงศึกษาธิการและสังกัดอื่นๆ 2) เพื่อพัฒนาคุณภาพและรังสรรค์นวัตกรรมการบริหารจัดการของสถานศึกษาให้สามารถยกระดับผลสัมฤทธิ์ทางการเรียนและเตรียมความพร้อมสำหรับอนาคตให้แก่ผู้เรียน 3) เพื่อให้สถานศึกษา เป็นแหล่งเรียนรู้ตลอดชีวิตของทุกคนในชุมชน เป็นศูนย์กลางการพัฒนาทักษะและคุณภาพชีวิต 4) เพื่อให้สถานศึกษาได้รับโอกาสในการพัฒนาอย่างทั่วถึงนำไปสู่การลดความเหลื่อมล้ำทางการศึกษาทั้ง 2 โครงการ เป็นการบริหารสถานศึกษาในเชิงนวัตกรรมที่เน้นการระดมพลังความร่วมมือในเรื่องการกระจายอำนาจในการจัดการศึกษาเป็นประเด็นอีกหนึ่งที่กระทรวงศึกษาธิการต้องให้ความสำคัญและนำสู่การปฏิบัติที่เป็นรูปธรรม ทั้งนี้เป็นเพราะการกระจายอำนาจทางการศึกษาถือว่าเป็นหนึ่งในมาตรการสำคัญเพื่อปฏิรูปการศึกษาและเป็นมาตรการที่แทบทุกประเทศที่ประสบผลสำเร็จในการปฏิรูปการศึกษาได้นำไปปฏิบัติ
สำหรับประเทศไทยนั้น จากเอกสารเรื่อง All for Education จังหวัดปฏิรูปการเรียนรู้ในการประชุมวิชาการ เรื่องอภิวัฒน์การเรียนรู้ … สู่จุดเปลี่ยนประเทศไทย (6-8 พฤษภาคม 2557) โดย สสค.ระบุว่า ภายหลังจากกระบวนการปฏิรูปการศึกษาที่เริ่มขึ้นเมื่อปี 2539 ได้กำเนิดการล่วงเข้าสู่ทศวรรษที่ 2 แล้ว พบว่าเจตนารมณ์ของการปฏิรูปโครงสร้างกระทรวงศึกษาเพื่อกระจายอำนาจการจัดการศึกษาออกจากส่วนกลาง เช่น เขตพื้นที่การศึกษา สถานศึกษาและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นยังไม่สามารถทำได้เป้าหมายที่กำหนดไว้ในพระราชบัญญัติการศึกษา พ.ศ.2542 (ฉบับแก้ไขเพิ่มเติมปี 2546) อย่างเป็นรูปธรรม โดยการตัดสินใจทางนโยบายและทิศทางในการจัดการศึกษาส่วนใหญ่ยังคงถูกกำหนดจากส่วนกลางเป็นหลัก เขตพื้นที่การศึกษาและโรงเรียนยังคงเป็นผู้รับนโยบายเพื่อปฏิบัติตามส่วนกลางนอกจากนั้นในช่วงเวลา 10 ปี (พ.ศ.2545-2555) รัฐบาลได้จัดสรรงบประมาณให้กระทรวงศึกษาธิการเฉลี่ยคิดเป็นร้อยละ 21.5 ของงบประมาณแผ่นดินและมีแนวโน้มสูงขึ้นอย่างต่อเนื่องโดยเพิ่มขึ้นเฉลี่ยปีละ 22,000 ล้านบาท
อย่างไรก็ตาม พบว่า งบประมาณและอำนาจในการตัดสินใจใช้จ่ายงบประมาณดังกล่าวกลับมิได้ถูกกระจายลงไปสู่เขตพื้นที่การศึกษาและสถานศึกษาแต่อย่างใด ในทางกลับกันงบประมาณส่วนใหญ่ถูกใช้ไปกับรายจ่ายประจำประเภทต่างๆ ที่ถูกกำหนดและตัดสินใจจากผู้บริหารส่วนกลาง เช่น ในปีงบประมาณ 2553 งบประมาณด้านการศึกษาของรัฐมากกว่าร้อยละ 76 ถูกใช้เป็นเงินเดือนครู ร้อยละ 10 เป็นงบ อาหาร นม และเครื่องแบบ และมากกว่าร้อยละ 10 ถูกใช้เป็นงบครุภัณฑ์ อาคารสถานที่ และค่าบริหารจัดการ (ค่าใช้จ่ายในกระทรวงศึกษาธิการส่วนกลาง และเขตพื้นที่การศึกษา) ทำให้เหลืองบประมาณเพื่อสนับสนุนกิจกรรมพัฒนาผู้เรียนโดยตรง รวมถึงงบประมาณเพื่อการพัฒนาการเรียนการสอนของครูที่สถานศึกษาสามารถคิดและตัดสินใจใช้เพื่อพัฒนากระบวนการเรียนรู้ของผู้เรียนให้สอดคล้องตามบริบทของแต่ละพื้นที่เพียงประมาณร้อยละ 3.29 เท่านั้น
จึงเป็นหนึ่งในหลายข้อพิสูจน์ว่า มาตรการกระจายอำนาจทางการศึกษาของไทย แม้ว่าจะมีการวางแผนและเป้าหมาย รวมถึงโครงสร้างเอาไว้อย่างชัดเจน แต่ในทางปฏิบัติแล้ว การจัดการศึกษาของไทยยังคงรวมศูนย์อำนาจไว้ที่ส่วนกลางเช่นเดิม ตลอด 20 ปีที่ผ่านมา
นอกจากนี้ ในเอกสารดังกล่าวชี้ให้เห็นว่าจากการศึกษาประสบการณ์ในการกระจายอำนาจทางการที่ประสบความสำเร็จในระบบการศึกษาต่างๆ ทั่วโลก ยูเนสโกพบว่ามีภารกิจในการจัดการศึกษา 5 ภารกิจ ที่กระทรวงศึกษาธิการส่วนกลางสามารถกระจายอำนาจในการจัดการออกไปสู่ส่วนภูมิภาคได้มีดังนี้ 1) ภารกิจการวางแผน การดำเนินงานและประเมินผล 2) ภารกิจการบริหารจัดการงบประมาณ 3) ภารกิจการบริหารจัดการบุคลากร 4) ภารกิจการบริหารงานวิชาการ และ 5) ภารกิจการจัดการสาธารณูปโภค แต่การกระจายอำนาจการจัดการศึกษาของไทยในช่วงรัฐบาลที่ผ่านมาใช้เวลาประมาณ 5 ปี ได้สมบัติทิพย์มาชิ้นหนึ่งในการกระจายอำนาจสู่ส่วนภูมิภาคก็คือ การจัดตั้งสำนักงานศึกษาธิการจังหวัด ทั่วประเทศที่ส่อเค้าให้เกิดความขัดแย้งและเกิดขึ้นในบางพื้นที่ในปัจจุบันระหว่างศึกษาธิการจังหวัดกับผู้อำนวยการสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษา
ในส่วนของการกระจายอำนาจทางการศึกษานั้น คณะรัฐมนตรีด้านการศึกษา ในรัฐบาลชุดนี้ควรออกแบบนโยบายให้มีการกระจายอำนาจทางการศึกษาให้สู่ความสำเร็จซึ่งสามารถนำข้อมูลที่ได้จากการศึกษาวิจัยทดลองจากกลุ่มพลังความร่วมมือขององค์กรต่างๆ เช่น โครงการจังหวัดปฏิรูปการเรียนรู้โดยสำนักงานส่งเสริมสังคมแห่งการเรียนรู้และคุณภาพเยาวชน (สสค.) ปัจจุบันคือกองทุนเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษา (กสศ.) โครงการวิจัยและพัฒนาเครือข่ายเชิงพื้นที่เพื่อหนุนเสริมคุณภาพการเรียนรู้เด็กและเยาวชน โดย สกว. มูลนิธิสยามกัมมาจล โครงการโรงเรียนประชารัฐ โครงการโรงเรียนร่วมพัฒนาสถาบันวิจัยเพื่อพัฒนาประเทศไทย มูลนิธิยุวสถิรกุล กรรมการภาคีเพื่อการศึกษาไทย (TEP) School of Change Maker
องค์กรและโครงการต่างๆ เหล่านี้ ได้ดำเนินการทั้งด้านการวิจัย การประชุมวิชาการ และทดลองปฏิบัติในระดับพื้นที่ โดยไม่ได้หวังผลทางด้านการเมือง กลุ่มพลังความร่วมมือที่กล่าวถึงนี้ควรได้รับให้เป็นคณะทำงานเฉพาะกิจในการกระจายอำนาจทางการศึกษาระดับการศึกษาขั้นพื้นฐานจากส่วนกลางออกไปสู่ส่วนภูมิภาค และท้องถิ่น ใช้เวลาไม่เกิน 6 เดือน เนื่องจากมีแนวทางที่สามารถนำมาสร้างรูปแบบอยู่แล้ว ในด้านของโครงการโรงเรียนประชารัฐและโครงการโรงเรียนร่วมพัฒนาควรมีคณะทำงานเพื่อพัฒนาปรับปรุงจุดที่เป็นปัญหา/จุดอ่อนในข้อกฎหมายบางประการให้มีความถูกต้องและเดินหน้าต่อไปอย่างยั่งยืน
ยุทธศาสตร์การบริหารที่น่าจะมีพลังของคณะรัฐมนตรีในส่วนของกระทรวงศึกษาธิการในด้านการกระจายอำนาจทางการศึกษา คือการจัดการระดมสรรพกำลังมาเพื่อการศึกษา (All for education) ด้วยการใช้ข้อมูลที่เป็นแนวทาง/ข้อปฏิบัติที่ผ่านการคัดกรอง (วิจัย/ประเมินผล) ขององค์กรต่างๆ มาเป็นวิธีการในการกระจายอำนาจทางการศึกษาของการศึกษาระดับพื้นฐานและการจัดการศึกษาในสถานศึกษาขั้นพื้นฐานให้มีความต่อเนื่องในเชิงนโยบาย ในลักษณะของการพึ่งกันของมดที่ต่อกันเป็นสะพานจะทำให้การปฏิบัติการของโรงเรียนมีความต่อเนื่องอย่างน้อยการกระจายอำนาจการบริหารจัดการศึกษาในระดับจังหวัด และโรงเรียนปฏิรูปต่างๆ ในรูปแบบโครงการโรงเรียนประชารัฐและโรงเรียนร่วมพัฒนา (partnership school) ควรได้รับการต่อยอดเพื่อความยั่งยืนไม่แปรเปลี่ยนตามการเปลี่ยนแปลงทางการเมือง
สุรชัย เทียนขาว
วิทยาลัยเทคโนโลยีสยาม (อุดมศึกษา)
